Vieraskynä: Lainvalmistelu kaipaa tuekseen ymmärtämystä ihmisten käyttäytymisestä

Lainsäädäntö on keskeisin keino ohjata yhteiskunnan toimintaa haluttuun suuntaan. Lainsäädännön avulla pyritään parantamaan ympäristön tilaa, turvaamaan ihmisille riittävä toimeentulo, pitämään huoli markkinoiden reilusta kilpailullisuudesta ja suojaamaan yhteiskunnassa heikommassa asemassa olevia, kuten kuluttajia suhteessa elinkeinoharjoittajiin.

Lainsäädännöllä pyritään muuttamaan eri toimijoiden oikeuksia ja vaikuttamaan heidän käyttäytymiseensä lainsäädännön avulla. Lainvalmistelussa tuleekin arvioida, minkälaisia käyttäytymisvaikutuksia ehdotettu lainsäädäntö synnyttää ryhmissä, joihin sääntelyn kohdistuu. Vaikutusten arviointien tekemisen ja kehittämisen taustalla on taloustieteellinen malli rationaalisesta toimijasta. Yksilöiden ja yritysten oletetaan reagoivan erilaisiin kannustimiin, joten vaikuttamalla toimijoiden hyötyihin ja kustannuksiin tietystä toiminnasta, voidaan vaikuttaa heidän käyttäytymiseensä. Esimerkiksi rangaistuksen ankaruuden ja kiinnijäämisen todennäköisyyden kasvattaminen pitäisi näkyä vähäisempinä rikosten määrinä. Vastaavasti verotuksen avulla hintoihin vaikuttaminen pitäisi näkyä kulutuksen muuttumisena. Informaation lisääminen markkinoilla pitäisi auttaa toimijoita tekemään parempia päätöksiä ja siten lisätä hyvinvointia yhteiskunnassa.

Monessa tapauksessa perinteinen taloustieteen oletus rationaalisesta toimijasta antaa riittävän hyvän kuvan toimijoiden käyttäytymisestä – ainakin yleisellä tasolla. On tilanteita, joissa malli ei kuvaa hyvin kaikkien ihmisten käyttäytymistä. Ihmiset eivät tee päätöksiään niin kuin taloustieteellinen malli olettaa, vaan erilaiset tekijät vaikuttavat päätöksiin. Esimerkiksi ihmiset eivät osaa riittävästi huomioida eri aikoina tulevia hyötyjä ja kustannuksia, vaan nykyhetken vaikutukset painottuvat päätöksenteossa (ostoksista saat mielihyvää nyt, mutta maksat vasta myöhemmin); vastaavasti tiettyyn sosiaaliseen ryhmään kuuluminen johtaa paineeseen käyttäytyä tietyllä tavalla; se minkälaista informaatiota ja missä muodossa kuluttajalle annetaan vaikuttaa hänen päätöksiinsä (ilmoitetaanko lainan korko vuosikorkona vai viikkokorkona); on helpompaa toimia oletusarvojen mukaan kuin poiketa niistä.

Ihmisten päätöksentekoon liittyvät tekijät vaikuttavat siihen, minkälaisia vaikutuksia lainsäädännöllä tosiasiallisesti on. Toisaalta lainvalmistelussa voidaan huomioida nämä päätöksentekoon vaikuttavat tekijät ja siten saada aikaiseksi vaikuttavampaa lainsäädäntöä. Perinteisen taloustieteellisen lähestymistavan rinnalla käyttäytymistä selittämään on tullut erilaisia lähestymistapoja, kuten psykologista taloustiedettä, ihmiskeskeistä lähestymistapaa, behavioral insights:ia.

Lainvalmisteluprosessissa on tunnistettavissa useita vaiheita, joissa voidaan hyödyntää oppeja ihmisten tosiallisesta käyttäytymisestä. Lainvalmistelussa tulee kuvata ilmiön yhteiskunnallista tilaa ja siihen liittyviä ongelmia. Näihin ongelmiin – tai häiriöihin, kuten tutkimuskirjallisuudessa puhutaan – sääntelyllä pyritään vaikuttamaan. Mikäli ongelman aiheuttaa riittämätön informaatio markkinoilla, voidaan sääntelyllä vaikuttaa siihen, että joku osapuoli tuottaa päätöksentekoon tarvittavaa informaatiota sekä esittää sen tietyssä ymmärrettävässä muodossa.

Vastaavasti lainvalmistelussa tulee pohtia erilaisia keinoja, joilla yhteiskunnalliseen ongelmaan puututaan. Hallinnollinen ohjaus (kiellot, valvonta, seuraamukset) on yksi keino, mutta muitakin keinoja on, kuten kannustinjärjestelmät, informaatio-ohjaus, itse ja -yhteissääntelyjärjestelmät. Kuluttajien valinnan vapautta turvaavia ratkaisuja ovat esimerkiksi tuotteisiin liittyvän informaation jakaminen (esim. ruokahyödykkeen ravintoarvot) tai tiedot kulutuksesta (sähkön tai veden kulutus suhteessa keskiarvoon). Toisaalta on tilanteita, joissa on perusteltua rajoittaa kuluttajien valinnan vapautta kielloilla (alkoholin myynti tai pikalainojen ottaminen yöaikaan).

Lainvalmistelussa voidaan huomioida yksilöiden päätöksentekoprosessit myös arvioitaessa sääntelyn noudattamista ja pohdittaessa, miten noudattamista voitaisiin vahvistaa. Myös sääntelyn täytäntöönpanossa voidaan huomioida yksilöiden päätöksentekotavat viranomaisen toimintaa suunniteltaessa. Lainvalmistelussa tulisi myös huomioida sääntelyn jälkikäteinen seuranta ja arviointi. Hyvin toteutetulla jälkiarvioinnilla saadaan tietoa sääntelyn toimivuudesta eri sidosryhmille ja tiedon avulla voidaan arvioida esimerkiksi, onko tarvetta kehittää sääntelyn täytäntöönpanoa tai muuttaa lainsäädäntöä vastaamaan paremmin yhteiskunnan tavoitteisiin.

Kuinka hyvin osaamme kotimaisessa lainvalmistelussa huomioida ihmisten päätöksentekoon vaikuttavat tekijät? Loppujen lopuksi, ehkä ei sittenkään niin kovin hyvin. Syitä on monia. Suomessa lainvalmistelutehtävissä toimivat ovat taustaltaan pitkälti oikeustieteilijöitä. Sinänsä siitä on paljon hyötyä, kun muotoillaan pykäliä ja sovitetaan laki osaksi muuta lainsäädäntöä. Vastaavasti vaikutusten arviointeihin tai yksilön päätöksenteon ymmärtämiseen oikeustieteellinen koulutus ei anna paljoa apua. Vastaavasti voimme todeta, että tutkimusyhteisökään ei ole liiemmin tuottanut apua lainvalmistelijoille yksilöiden käyttäytymisen arvioinnissa. Lainvalmistelua leimaa myös kiire ja resurssipula, mikä johtaa helposti siihen, että lainvalmistelussa ehdotetaan ratkaisuksi ns. perinteisiä sääntelyratkaisuja.

Huolellisella suunnittelulla sekä riittävällä ja monitaustaisella lainvalmistelijatiimillä voitaisiin löytää uudenlaisia lähestymistapoja yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemiseksi. Yksi mahdollinen tapa kehittää lainvalmistelua paremmin yksilöiden päätöksentekoa huomioivaksi olisi ottaa mallia muualta. Esimerkiksi Iso-Britanniassa on toiminut pitkään Behavioral Insights -ryhmä hallituksen apuna sääntelyn kehittämisessä. Iso-Britannian kokemusten hyödyntäminen ja Suomessa käyttäytymistieteellisen osaamisen keskittäminen esimerkiksi valtioneuvoston kansliaan voisi olla keino lainvalmistelun ja siten lainsäädäntömme kehittämiseksi.