EU:n komission Kuluttajat vahvempaan asemaan tiedonannossa COM (2018) 183 final päämääränä on luoda vahvempia julkis- ja yksityisoikeudellisia täytäntöönpanon valvonnan välineitä ja parempia hyvitysmahdollisuuksia. Keinona on ”kieltokanteen koko potentiaalin käyttäminen kuluttajien oikeussuojakeinojen varmistamiseksi joukkovahinkotilanteissa. Joukkovahinkotilanteissa kuluttajilla olisi oltava mahdollisuus vaatia oikeuksiensa toteuttamista paitsi yksilöllisten myös kollektiivisten oikeussuojakeinojen avulla.” Vaikutusarviointiraportin SWD (2018) 96 final mukaan joukkovahinkotilanteissa kuluttajilla ei ole riittäviä oikeussuojakeinoja eikä edustajakannedirektiiviä edeltävä kollektiivinen menettely ole ollut myöskään riittävän tehokas. Ennen edustajakannedirektiivin voimaantuloa kuluttajien oikeuksia hyvityksiin on korostettu EU:n asetuksessa kuluttajansuojaviranomaisten yhteistyöstä (EU) 2017/2394. Sen johdannossa todetaan, että kuluttajilla olisi oltava oikeus hyvitykseen vahingosta, joka on aiheutunut asetuksen soveltamisalaan kuuluvista rikkomuksista.
Edustajakannedirektiivissä korostetaan kuluttajahyvityksiä keinona tehostaa kuluttajasäännösten täytäntöönpanoa ja kuluttajien oikeusturvaa. Käytännössä se tarkoittaa neuvottelemista kuluttajahyvitysten järjestämistavasta samanaikaisesti, kun oikeutettu yksikkö neuvottelee lainvastaisen toiminnan lopettamisesta elinkeinonharjoittajan kanssa tapauksissa, joissa lainvastaisesta toiminnasta on koitunut kuluttajamenetyksiä massavahinkona. Jos neuvottelut lainvastaisen toiminnan lopettamisesta eivät tuota tulosta, oikeutetun yksikön, esimerkiksi kuluttaja-asiamiehen, on vietävä asia markkinaoikeuden käsittelyyn lainvastaisuuden toteamisen ja kiellon määräämisen osalta.
Mikäli markkinaoikeus toteaa toiminnan olleen lainvastaista ja kieltää sen, kuluttajan oikeuksien toteutuminen eli hyvitysten saaminen riippuu elinkeinonharjoittajan halukkuudesta toimia. Silloin kun kuluttajille on koitunut menetyksiä lainvastaisesta menettelystä, eikä elinkeinonharjoittaja suostu vapaaehtoisesti hyvityksiin, hyvitysasia joudutaan käsittelemään uudessa prosessissa eli yleisessä tuomioistuimessa ryhmäkanteena tai yksittäisen kuluttajan ajamana kanteena. Edustajakannetyöryhmän ehdotuksen mukaan markkinaoikeuden määräämä kielto ei vaikuta kuluttajahyvitysten toteutumiseen, vaikka kuluttajamenetykset olisivat määriteltävissä yksinkertaisesti ja toistuisivat samansisältöisinä kaikkien kohteena olleiden kuluttajien kohdalla.
Suomessa kuten muissakin Pohjoismaissa kuluttajansuojajärjestelmä perustuu yhtäältä markkinaoikeudelliseen ja toisaalta sopimusoikeudelliseen suojaan, joissa päärooli on eri tuomioistuimilla ja viranomaisilla. EU-kuluttajalainsäädännössä taas painotetaan elinkeinonharjoittajan lainvastaisen toiminnan aiheuttamia menetyksiä suurelle joukolle kuluttajia ja sitä, että kertautuessaan tällaiset menetykset ovat merkittäviä. Kuluttajahyvitysten rooli onkin nostettu huomioon otettavaksi tekijäksi lainsäädännön täytäntöönpanon tehostamisessa.
Markkinaoikeusprosessi eli kieltomenettely mahdollisine muutoksenhakuprosesseineen kestää yleensä kahdeksasta kuukaudesta muutamaan vuoteen. Ryhmäkanteen käsittely lainvoimaisen kieltopäätöksen jälkeen vie todennäköisesti muutaman lisävuoden, vaikka kanne nostettaisiin samanaikaisesti kieltohakemuksen vireille panemisen kanssa. Näin ollen kuluttajien menetysten käsittely ja hyvitysten saaminen kestää useita vuosia silloin, kun elinkeinonharjoittaja ei ole halukas neuvotteluihin. Kuluttajien menetykset eräissä massavahinkotapauksissa ovat tyypiltään ja sisällöltään samanlaisia kaikkien kuluttajien osalta. Etenkään näissä tapauksissa ei ole edes prosessiekonomisesti perusteltua käydä kahta erillistä prosessia hyvityksen vahvistamiseksi kullekin joukkoon kuuluvalle kuluttajalle.
Osa kuluttajien joukkovahinkotapauksissa voi myös olla varsin yksinkertaisia ja kuluttajille kuuluva hyvitys on saatettu määritellä tarkemmin jo säännöstasolla. Erityisesti EU-kuluttajalainsäädäntöön sisältyy jo useita tällaisia säännöksiä. Markkina- ja sopimusoikeudellinen suoja eivät siis enää ole niin jyrkästi toisistaan erillään kuin aiemmin.
EU-oikeudessa kuluttajansuojasäännökset ovat pääsääntöisesti pakottavia kuluttajan hyväksi eli säännösten vastainen sopimusehto on tehoton silloin, kun se poikkeaa pakottavasta lainsäädännöstä kuluttajan vahingoksi. Sopimusehtodirektiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa kuluttajan kannalta kohtuuton ehto on mitätön eli koko sopimusehto tulee jättää huomiotta. Esimerkiksi kuluttajaoikeusdirektiiviin perustuvan KSL 2 luvun 10a §:n 2 momentin mukaan kuluttajalla ei ole velvollisuutta maksaa lisämaksuja, jos niihin ei ole annettu nimenomaista suostumusta.
Jos hyvitysten sisällöstä ei ole ennakkotietoa tai säännökset eivät anna selkeää ohjetta seuraamuksista, hyvityksiä koskeva erillinen prosessi on tarpeen, ellei neuvotteluratkaisuun päästä. Tällöin voi kuitenkin käydä niin, että lainvastaisesta toiminnasta hyötynyt elinkeinonharjoittaja ei välttämättä joudu suorittamaan hyvityksiä., koska oikeutettujen yksiköiden resurssien käytön kannalta kaksi erillistä prosessia – toinen opt-in-pohjainen – rajoittaa käytännössä toimintamahdollisuuksia niin, että ryhmäkannetta ei olekaan mahdollista ajaa.
Työryhmän ehdottamilla säännöksillä kuluttajien oikeusturva ja oikeuden saatavuus eivät lisäänny. Edustajakannedirektiivi tuo mietinnössä ehdotetulla tavalla täytäntöön pantaessa sen muutoksen, että menetyksiä kärsineiden kuluttajien osalta vanhentumisaika keskeytyy kieltomenettelyn ajaksi. Todellisuudessa kielto- ja hyvitysprosessit ovat jatkossakin kuluttajan ja resurssien käytön näkökulmasta liian raskaita ja aikaa vieviä. Hyvitysten saaminen ei käytännössä parane, koska sama kahden oikeusprosessin ongelma koskee kaikkia oikeutettuja yksiköitä.
Markkinaoikeudelle kuuluu jo nykyään korvausvaatimusten käsittely tietyissä teollis- ja tekijänoikeudellisissa sekä liikesalaisuusasioissa. Sikäli olisi mahdollista kuluttajien oikeusaseman ja EU-säädösten tehokkaan täytäntöönpanon turvaamiseksi säätää, että silloin kun lainvastaisen menettelyn seuraamukset on riittävästi täsmennetty säädöstasolla, markkinaoikeus päättäisi myös kuluttajin oikeudesta säännösten mukaisiin hyvityksiin. Mikäli kuluttajilla olisi yksilöllisiä vaatimuksia vahingonkorvauksista, ne käsiteltäisiin kuluttajariitalautakunnassa tai yleisessä tuomioistuimessa.
Työryhmälle, jonka tehtävänä oli valmistella tarpeelliset säännökset, asetettiin tavoitteeksi panna täytäntöön edustajakannedirektiivi voimassa olevan lainsäädännön pohjalta mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Nykytilan ja oikeusjärjestelmän keskeisten rakenteiden muuttaminen direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä ei mietinnön mukaan olisi ollut mahdollista. Mietinnön mukaan lainsäädännön muuttaminen joko siten, että markkinaoikeus voisi kieltotoimenpidettä koskevan menettelyn yhteydessä ratkaista kuluttajaryhmään kuuluvien kuluttajien hyvitysvaatimukset, tai siten, että Helsingin käräjäoikeus voisi kollektiivisten hyvitysvaatimusten yhteydessä ratkaista markkinoiden toimivuutta koskevia kieltovaatimuksia, muuttaisi oikeusjärjestelmän rakennetta merkittävästi ja edellyttäisi perusteellista ja laajaa lainvalmistelua.
Katsomme, että edustajakannedirektiivin tavoitteiden, täytäntöönpanon tehokkuuden ja kuluttajin oikeussuojan turvaamisen kannalta, työryhmän toimeksianto olisi mahdollistanut jo tässä vaiheessa osittaisuudistuksen, jossa turvataan kielto- ja hyvitysvaatimusten ajaminen yhdessä markkinaoikeudessa silloin, kun kuluttajamenetysten määrittely yksittäisen kuluttajan kohdalla perustuu säännöksissä täsmennettyyn (vähimmäis)seuraamukseen. Työryhmän mietintö ei tällaisenaan paranna kuluttajahyvitysten toteutumista massavahinkotapauksissa, joissa kuluttajamenetykset ovat aiheutuneet edustajakannedirektiivin liitteenä olevan EU-lainsäädännön vastaisesta menettelystä.
Anja Peltonen
Kuluttaja-asiainneuvos