Lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle 25.6.2024
Diaarinumero KKV/692/03.02/2024
Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi Euroopan unionin hiilirajamekanismia koskevan asetuksen toimeenpanosta annetun lain muuttamisesta (VN/14558/2024)
Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) on pyytänyt lausuntoa Euroopan unionin hiilirajamekanismi-asetuksen toimeenpanoa koskevan lain muutosluonnoksesta.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) kiittää mahdollisuudesta lausua ja toteaa lausuntonaan seuraavaa:
Yleisesti hiilirajamekanismista ja päästökaupasta
Hiilirajamekanismi on uusi EU-politiikan instrumentti, jonka avulla tietyille EU:n ulkopuolelta tuleville tuotteille asetetaan samansuuruinen maksu kuin, joka kohdistuu vastaaviin EU:ssa valmistettuihin tuotteisiin EU:n päästökaupassa. Mekanismin keskeisenä tavoitteena on ehkäistä hiilivuotoa eli tuotannon ja päästöjen siirtymistä EU:n ulkopuolelle. Tasoittaessaan tuotannon ja maahantuonnin edellytyksiä Euroopan unionissa hiilirajamekanismi voi parantaa myös eurooppalaisen tuotannon kilpailukykyä.
Lainmuutosluonnoksen mukaan EU:n hiilirajamekanismin tarkoituksena on korvata asteittain päästöoikeuksien ilmaisjakoa niiden tuotteiden tuotannolle EU-alueella, joille kolmansista maista EU-alueelle tuotaessa asetetaan vastaisuudessa velvoite hankkia tuotteen päästöjä vastaava määrä CBAM-todistuksia (Carbon Border Adjustment Mechanism).
Lakiluonnoksen mukaan hinta, jolla CBAM-todistus hankitaan yhteiseltä kauppapaikalta, peilaa EU:n päästökaupan päästöoikeuden hintaa. Tavoitteena on, että sekä EU:ssa valmistetulle tuotteelle että kolmannesta maasta tuodulle tuotteelle kohdistuu tuotannon päästöintensiivisyyden pohjalta yhtäläinen kustannus.
Luonnoksessa ehdotetaan asetuksen toimeenpanoa koskevat välttämättömät kansalliset säännökset varsinaisen asetuksen mukaisten CBAM-todistusten keräämistä varten. Lakiluonnoksessa ehdotetaan Tullille asetuksen toimivaltaisen viranomaisen tehtäviä sekä CBAM-todistusten myyntiä ja takaisinostoa Euroopan unionin yhteisellä kauppapaikalla.
Hiilirajamekanismi edellyttää, että tietyissä hyödykeryhmissä EU:n alueelle kolmansista maista suuntautuvat yritykset asettavat vakuuden valtuutetun CBAM-ilmoittajan aseman saamiseksi. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden maahantuonti edellyttäisi Suomessa vuodesta 2026 alkaen Tullin myöntämän valtuutuksen. Sen ehtona olisi tietyissä tapauksissa kansalliselle viranomaiselle toimitettava vakuus. Vakuuden avulla maahantuojat voivat osoittaa taloudelliset ja toiminnalliset valmiutensa täyttää asetuksen asettamat velvoitteet, kuten Eurooppaan tuotujen tuotteiden päästöjä vastaavien CBAM-todistusten hankkimisen. Hiilirajamekanismiasetuksen edellyttämä valtuutus edellytyksenä maahantuonnille on luonnoksen mukaan rinnastettavissa elinkeinovapauden rajoittamiseen luvanvaraisuudella.
Luonnoksen mukaan Suomessa Tulli olisi asetuksen mukaisena kansallisena viranomaisena velvollinen valtuuttamaan alan toimijoita, arvioimaan vakuuksien riittävyyttä ja vahvistamaan vakuudet ja sanktiot. Tulli voisi myös antaa tarkempia määräyksiä siitä, minkä unionissa toimivan rahoituslaitoksen antamat takaukset se hyväksyy ja mitä muita vakuusmuotoja se hyväksyy turvaavina vakuuksina. Takauksen turvaavuuteen vaikuttaa olennaisesti sen antaneen rahoituslaitoksen taloudellinen tilanne. Tulli valvoisi myös CBAM-ilmoittajan Eurooppaan kohdistuvan toiminnan laajuutta ja ilmoittajan tarvetta hankkia CBAM-todistuksia CBAM-tuotteiden päästöjen vastineeksi.
Hiilirajamekanismiin liittyvistä viranomaistehtävistä
KKV pitää tärkeänä, että Tulli kansallisena toimivaltaisena viranomaisena saa käyttöönsä eri tehtävissään tarvittavat toimivaltuudet, luotettavat yhtenäiset tiedot ja toimivat kansainväliset yhteydet. KKV:lla on kokemusta vakuusvalvonnasta kansallisessa ja kansainvälisessä toimintaympäristössä. Riittävät tiedot alan toimijoiden liiketoiminnasta ja keinot varmistua vakuuksien riittävyydestä ja käyttökelpoisuudesta ovat tärkeitä vakuuksien valvonnassa. Määräystenantovaltuus ja yhteys tuotteiden kansainväliseen kauppaan luovat edellytyksiä menestyä myös muissa hiilirajamekanismin tehtävissä. Erityisen tärkeää on, että tuotekohtaiset hiilipäästöt kyetään arvioimaan ja arvottamaan niin, että hiilirajamekanismi ei keinotekoisesti rajoita EU:n ulkopuolelta tulevien toimijoiden markkinoille pääsyä.
Tuotekohtaisten hiilipäästöjen todentajat voivat lakimuutosluonnoksen mukaan muodostua toimintaa rajoittavaksi tekijäksi. KKV:n näkemys on, että jos Suomessa päädytään käyttämään ulkomaisia todentamispalveluja, niiden auktorisointiin ja toiminnan yhdenmukaistamiseen, myös päästöjen mittauksen standardointiin, tulisi kiinnittää erityistä huomiota kansainvälisesti. Kansainvälisellä yhteistyöllä voida mahdollistaa yhtenäinen ja tehokas tietoon tukeutuva päätöksenteko hiilirajamekanismissa. EU:n tulisi järjestää keskitettyjä tukipalveluja ja resursseja, joihin kansallisesti voidaan tukeutua.
Valvonnan uskottavuuden, kohdentumisen ja toimijoille aiheutuvien kustannusten kannalta on KKV:n mielestä hyvä, että komissio täsmentää kriteerit sille, miltä osin ja millä tavoin EU-alueelle tuotavien CBAM-tuotteiden valvontaa on tarkoituksenmukaista tehdä EU:n ulkopuolella.
Hiilirajamekanismin kilpailuvaikutuksista
KKV pitää kilpailuneutraliteetin kannalta hyvänä lakimuutosluonnoksen tavoitetta, että sekä EU:ssa valmistetulle tuotteelle että kolmannesta maasta tuodulle tuotteelle kohdistuu yhtäläinen kustannus tuotannon päästöintensiivisyyteen pohjautuen, EU:n päästöoikeuden hintaa peilaten.
Euroopan unionin hiilirajamekanismi on suunniteltu tasapainottamaan kilpailuolosuhteita EU-alueen ja kolmansien maiden välillä, erityisesti niiden maiden osalta, joissa ei ole vastaavia hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen tähtääviä toimenpiteitä. Mekanismin toimeenpano voi kuitenkin herättää edellä esitettyyn liittyen myös seuraavia kilpailuoikeudellisia huolenaiheita.
Hiilirajamekanismin on oltava neutraali ja tasapuolinen, jotta se ei syrji kolmansista maista tuotuja tuotteita suhteessa EU:ssa tuotettuihin tuotteisiin. Se voi olla haasteellista, sillä päästöjen laskeminen ja todentaminen voi olla erilaista eri maissa ja eri tuotantoprosesseissa.
Mekanismi voi johtaa kilpailuprosessin tai markkinoiden toimivuuden heikentymiseen, jos se asettaa kansainvälisessä kaupassa erilaisia vaatimuksia eri toimijoille tai jos se johtaa markkinoiden jakautumiseen. Esimerkiksi, jos jotkut yritykset pystyvät välttämään CBAM-maksut esimerkiksi sijoittumalla tiettyihin maihin tai käyttämällä tiettyjä tuotantomenetelmiä, se voi vääristää kilpailua.
Hiilirajamekanismin toimeenpano edellyttää laajaa yhteistyötä ja tiedonvaihtoa eri toimijoiden välillä, mukaan lukien yritykset, viranomaiset ja sertifiointielimet. Tämä voi herättää kilpailuoikeudellisia kysymyksiä, kuten mahdollisuuden väärinkäytöksiin tai kilpailun rajoittamiseen.
Järjestelmän hallinnolliset vaatimukset ja kustannukset voivat olla erityisen raskaita pienille ja keskisuurille yrityksille. Tämä voi vaikuttaa niiden kykyyn innovoida ja menestyä markkinoilla ja kansainvälisessä kaupassa.
Mekanismin on oltava yhteensopiva kansainvälisten kauppasääntöjen kanssa, mukaan lukien Maailman kauppajärjestön (WTO) säännöt. WTO:n säännöt kieltävät esimerkiksi syrjivät tullit ja kaupan esteet. Mekanismi on siis suunniteltava ja toteutettava siten, että se ei riko näitä sääntöjä.