Omnibus-direktiivin (2019/2161/EU) täytäntöönpano sekä puhelinmyyntiä koskevan sääntelyn tarkistaminen

Diaarinumero: KKV/1564/00.04.00/2020

Omnibus-työryhmän mietinnössä esitetään työryhmän enemmistön kantana, että puhelinmyynnin sääntelylle ei ole kiristämistarvetta. En yhdy tähän näkemykseen. Lisäksi näkemykseni kuluttajien hyväksi säädettäväksi ehdotetuista yksilöllisistä oikeussuojakeinoista (uusi ehdotettu kuluttajansuojalain 2 luvun 15 a §) eroaa työryhmämietinnössä esitetystä.

Puhelinmyynti

Kuluttajien kokemukset

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä KKV) on julkaissut kesäkuussa 2020 laajan tutkimushankkeen[1], jossa se on selvittänyt puhelinmyynnin vaikutuksia kuluttajiin ja markkinoiden toimintaan. Kuluttajien näkemyksiä ja kokemuksia selvittäneen kyselyn perusteella kuluttajat suhtautuivat puhelinmyyntiin erittäin kielteisesti. Näkemykset olivat kauttaaltaan jyrkempiä kuin KKV:n vuonna 2017 toteuttamassa Kuluttajat ja puhelinmyynti -selvityksessä[2]. Vuoden 2020 kyselyn tuloksia on käsitelty tarkemmin omnibus-työryhmän mietinnössä, mutta eräinä keskeisinä havaintoina voidaan nostaa esiin seuraavaa:

• Yli 80 prosenttia kuluttajista ei pitänyt puhelinmyyntiä mieluisena eikä hyödyllisenä ostotapana. Lähes kolme neljäsosaa oli sitä mieltä, että puhelinmyynti häiritsee heidän yksityisyyttään ja että puhelinmyyjät painostavat ostamaan tavaroita tai palveluita. Noin kaksi kolmasosaa vastaajista kannatti puhelinmyynnin kieltämistä kokonaan.
• Lähes puoleen puhelinmyyntitilauksista oli liittynyt kuluttajien mielestä ongelmia tai epäselvyyksiä.
• Ongelmia tai epäselvyyksiä kokeneilta tilauksen tehneiltä puhelinmyyntiasiakkailta tiedusteltiin myös heidän kokemiaan taloudellisia haittoja. Heistä 42 prosenttia ilmoitti joutuneensa maksamaan tavarasta tai palvelusta enemmän kuin mitä puhelimessa sovittiin, kuten esimerkiksi siten, että joutui maksamaan jatkuvasta tilauksesta, vaikka luuli sen olleen kerta- tai määräaikainen tilaus. Kun tämän suhteuttaa kaikkiin tilanneisiin puhelinmyyntiasiakkaisiin, se tarkoittaa, että lähes joka viides (18 %) puhelinmyynnistä tilannut ilmoitti joutuneensa maksamaan viimeisestä tilauksestaan enemmän kuin mitä puhelimessa oli sovittu.

Puhelinmyynnin valvonta

Puhelinmyynti työllistää kuluttajaviranomaisia jatkuvasti. Kuluttaja-asiamies on käsitellyt esimerkiksi vuosina 2018 – 2020 lukuisia puhelinmyyntiä koskevia valvonta-asioita.[3] Yksi keskeinen ongelma valvontatapauksissa on, että kuluttajalle ei kerrota selkeästi tuotteen hintaa eikä pääominaisuuksia (mm. onko kyseessä kertaluontoinen, määräaikainen vai toistaiseksi voimassa oleva sopimus). Myös muista etämyynnin ennakkotiedoista, kuten 14 päivän peruuttamisoikeudesta, kerrotaan usein puhelun aikana puutteellisesti. Vastaavia puutteita on usein myös yrityksen kuluttajalle lähettämissä kirjallisissa aineistoissa, kuten sopimusvahvistuksessa, mikä vaikeuttaa asian selvittämistä kuluttajan kannalta entisestään.

Puhelinmyynnin ongelmia lisää se, että myyntitilanne tulee kuluttajalle yllättäen ja edellyttää nopeaa päätöksentekoa. Hänellä on silloin rajoitetut mahdollisuudet harkita, vertailla vaihtoehtoja ja perehtyä sopimuksen tekemisen kannalta olennaiseen tietoon. Kaikki puhelinmyyntitilanteet tulevat kuluttajalle varoittamatta, ja tilanne edellyttää kuluttajalta pikaista päätöksentekoa myyjän esittämien tietojen pohjalta. Tilanteen ongelmallisuus korostuu silloin kun myytävä tuote on erityisen monimutkainen (vrt. kertaluontoinen tavaran kauppa – pitkäkestoinen sopimus erilaisine irtisanomisehtoineen).

Raskaimmin puhelinmyynnin ongelmat vaikuttavat kuluttajiin, jotka ovat muutoinkin muita kuluttajia heikommassa tai haavoittuvammassa asemassa. Tällaisia heikkoja kuluttajaryhmiä ovat esimerkiksi muistisairaat tai muut sellaiset kuluttajat, joiden kyky ymmärtää puhelimessa selostettu sopimuksen sisältö on heikentynyt esimerkiksi sairauden tai iän takia.

Kuluttaja-asiamies on valvonnassaan havainnut myös sen, että puhelinmyyntiongelmat eivät keskity yksinomaan esimerkiksi ns. huijausyritysten toimintaan. Merkittäviä puutteita voi esiintyä myös silloin, kun puhelinmyyntiä tekee kuluttajalle entuudestaan tuttu yritys. Kuluttaja-asiamies on joutunut valvonnassaan puuttumaan myös sellaisten yritysten toimintaan, jotka ovat sitoutuneet puhelinmarkkinointialan käytännesääntöihin, kuten Suomen Asiakkuusmarkkinointiliitto ry:n (ASML) telemarkkinoinnin käytännesääntöihin.[4]

Näkemys puhelinmyynnin sääntelystä

Selvityksissä ja viranomaisvalvonnassa on käynyt selvästi ilmi sekä se, että kuluttajat kohtaavat puhelinmyynnissä runsaasti ongelmia, että se, että kuluttajien merkittävä enemmistö ei halua vastaanottaa puhelinmyyntiä nykymuodossaan.

Edellä sanottu sekä muut omnibus-työryhmämietinnössä esitetyt perustelut huomioiden katson, että puhelinmyynnin sääntelyä tulee kiristää. Myös hallitusohjelmaan 2019 on kirjattu, että puhelinmyyntiä rajoitetaan ja säädellään tiukemmin kuluttajan suojaksi.

Yksi vaihtoehto olisi muuttaa lainsäädäntöä niin, että myyjän pitäisi saada asiakkaalta erikseen kirjallinen vahvistus puhelimessa tehdyn sopimuksen jälkeen. Kuluttajan asema parantuisi, koska hän saisi mahdollisuuden harkita ostosta rauhassa. Lisäksi tällä voitaisiin ennaltaehkäistä harhaanjohtavasta puhelinmarkkinoinnista kohdistuvia haittoja etenkin silloin, kun kuluttajan on ollut esimerkiksi ikänsä tai sairautensa vuoksi vaikea ymmärtää sopimuksen sisältöä. Malli saattaisi lisätä yritysten kustannuksia, mutta toisaalta se voisi myös vähentää asiakkaiden reklamaatioita, asiakaspalvelun kuormitusta ja mainehaittoja. Myös puhelinmyynnin imago voisi kohentua, mikä voisi osaltaan edistää markkinoiden toimivuutta.

Tästä sääntelyvaihtoehdosta on sisällytetty omnibus-työryhmän mietintöön mahdollinen lainsäädännöllinen ehdotus (uusi ehdotettu kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §). Kannatan kirjallisen vahvistuksen käyttöönottoa puhelinmyynnissä eli uuden kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §:n säätämistä edellä sanotuista syistä. Mietinnössä esitetyistä vaihtoehdoista kannatan vaihtoehtoa, johon ei sisälly soveltamisalapoikkeuksia, vaan kirjallisen vahvistuksen vaatimus koskisi kaikkia puhelinmyynnissä tehtäviä sopimuksia.

Kirjallisen vahvistuksen käyttöönoton lisäksi omnibus-työryhmän mietinnössä on käsitelty muita mahdollisia puhelinmyynnin sääntelymalleja, joita työryhmä ei ole kuitenkaan päätynyt esittämään käyttöön otettavaksi. Kannatan omnibus-työryhmän esittämistä vaihtoehdoista kirjallisen vahvistuksen käyttöönottoa, mutta puhelinmyynnin sääntelyn kokonaisuutta tarkasteltaessa pidän tehokkaimmin kuluttajia suojaavana vaihtoehtona ns. opt-in-mallia, jossa puhelinmyynti olisi sallittu vain niille kuluttajille, jotka ovat antaneet siihen etukäteen luvan. Opt-in-mallissa kuluttajat pystyisivät paremmin varautumaan myyntitilanteeseen, minkä lisäksi malli kunnioittaa kuluttajien itsemääräämisoikeutta eli oikeutta päättää siitä, kohdistetaanko heihin puhelinmyyntiä vai ei.

Pidän toimivana sääntelyvaihtoehtona myös puhelinmyyntinumeroihin liitettävää etuliitettä (ns. prefiksi), jonka perusteella kuluttaja tunnistaisi soittajan puhelinmyyjäksi jo ennen puheluun vastaamista. Tällöin puhelinmyyntitilanteeseen ei liittyisi yhtä suurta yllätyksellisyyden elementtiä ja kuluttajan olisi numeron tunnistaessaan nykyistä merkittävästi helpompi käyttää oikeuttaan päättää siitä, minkälaista markkinointia häneen milloinkin kohdistetaan.

Nykyiset puhelinmyynnin kieltopalvelut eivät kata kaikkia puhelinmyyntiä harjoittavia elinkeinonharjoittajia, jolloin kuluttaja voi joutua käytännössä tekemään useita yrityskohtaisia kieltoja erikseen. Olemassa olevat kieltopalvelut ovat määräaikaisia, eikä kuluttaja saa ilmoitusta kiellon päättymisestä. Valtakunnallinen, viranomaisen ylläpitämä ja valvoma puhelinmarkkinoinnin kieltorekisteri, jota kaikkien puhelinmarkkinointia harjoittavien toimijoiden olisi käytettävä, poistaisi mm. näitä ongelmia.

KKV:n 2020 selvityksen mukaan sääntelyn muutoksille on kuluttajien vahva tuki. Peräti 81 prosenttia kuluttajista kannatti sitä, että puhelinmyynti edellyttäisi heidän ennakkosuostumustaan ja 78 prosenttia kirjallista vahvistusta puhelimessa tehdylle sopimukselle.

2. Yksilölliset oikeussuojakeinot

Työryhmämietinnössä työryhmän enemmistö on päätynyt ehdottamaan uutta kuluttajansuojalain 2 luvun 15 a §:ä, jolla pannaan täytäntöön sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevaan direktiiviin (jäljempänä UCP-direktiivi) lisätty 11 a artikla. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimattomien kaupallisten menettelyjen vuoksi vahinkoa kärsineillä kuluttajilla on oltava käytössään oikeasuhteisia ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, mukaan lukien korvaus kuluttajalle aiheutuneista vahingoista ja tarvittaessa hinnanalennus tai sopimuksen purkaminen. Jäsenvaltiot voivat määrittää oikeussuojakeinojen soveltamista ja vaikutuksia koskevat edellytykset. Jäsenvaltiot voivat tarvittaessa ottaa huomioon sopimattoman kaupallisen menettelyn vakavuuden ja luonteen, kuluttajalle aiheutuneen vahingon ja muut asiaan liittyvät olosuhteet.

Ehdotettu kuluttajansuojalain 2 luvun 15 a § ei vastaa direktiivin ja sen artiklan 11 a tavoitetta säännösten täytäntöönpanon tehokkuudesta, sillä ehdotetun säännöksen tosiasiallinen käytettävyys ja laajuus jäävät näkemykseni mukaan suppeiksi. Seuraavassa on nostettu esiin niitä keskeisiä selvityksiä ja havaintoja, joiden seurauksena artikla 11 a on katsottu tarpeen säätää. Nämä osoittavat hyvityssääntelyn tosiasiallisen tehokkuuden tärkeyden.

Ennen omnibus-direktiivin säätämistä komissio toteutti EU:n markkinointilainsäädännön arvioinnin (nk. fitness check), jossa kiinnitettiin huomiota erityisesti säännösten täytäntöönpanon tehokkuuteen. UCP-direktiivin tehokkuutta arvioitiin voitavan lisätä huolehtimalla siitä, että yrityksen käytettyä direktiivin vastaisia menettelyitä kuluttajilla olisi oikeus hyvityksiin.  Kuluttajien hyvitysoikeuden turvaamisesta katsottiin olevan erityistä hyötyä esimerkiksi kiertotalouden edistämisessä. Selvityksen taustadokumenttien mukaan UCP-direktiiviä valmisteltaessa direktiiviin ei esitetty kuluttajahyvityksiä säännöksiä rikottaessa, koska vielä siinä vaiheessa markkinointi- ja sopimusoikeudellisen lähestymistavan ero koettiin vahvaksi. Tilanne on sittemmin muuttunut.

Omnibus-direktiivin hyvityksiä koskevan säännöksen tarpeellisuutta on arvioitu EU:ssa myös mystery shopping -kokeella, jossa oli useita EU-maita. Sen tulosten mukaan on verraten pieni todennäköisyys sille, että yritykset tarjoaisivat vapaaehtoisesti kuluttajille hyvitystä, vaikka kuluttajalle olisi syntynyt menetyksiä harhaanjohtavan markkinoinnin johdosta. (Consumer Market Study to support the Fitness Check of EU consumer and marketing law 2017)

Komission tekemään vaikutusarviointiin (impact assessment) omnibus-direktiivistä sisältyy JRC:n ekonometrinen raportti, jonka mukaan maissa, joissa UCP-direktiivin rikkomiseen on kytketty hyvitysmahdollisuus, on muita maita pienempi todennäköisyys säännösten rikkomiseen ja ostamiseen liittyviin kuluttajaongelmiin.

Fitness check -selvityksessä arvioitiin voimassa olevaa oikeustilaa ja todettiin, että virhevastuudirektiivin sisältämä artikla virhevastuun ja markkinointitietojen kytkennästä on kapea-alainen eikä tuo ratkaisua esimerkiksi harhaanjohtavan ja aggressiivisen menettelyn johdosta syntyvään hyvitystarpeeseen. Eri jäsenmaiden kansallinen oikeustila näyttää olevan selvityksen mukaan suurelta osalta kansalliseen sopimusoikeuteen tukeutuvaa, mutta käytännössä oikeuskäytäntöä ei juurikaan ole syntynyt. Useassa jäsenvaltiossa on kuitenkin viitattu UCP-direktiivin säännösten vastaisen toiminnan liittymään kuluttajakohtaisiin hyvityksiin. Vain parissa maassa oli selvityksen tekemisajankohtana erikseen täsmennetty, millaisia hyvityksiä UCP-direktiivin vastainen toiminta voi tuoda kuluttajalle.

Omnibus-työryhmän mietinnössä käsitellään yksilöllisten oikeussuojakeinojen osalta tarkemmin vain Iso-Britannian oikeustilaa ja sitäkin vain osittain. Mietinnössä selostetaan Isossa-Britanniassa käytössä olevaa vakiohyvitysmallia, joka on tosiasiassa askel eteenpäin vakiohyvitysmallin pohjana olevasta nk. Enhanced Consumer Measures -sääntelystä vuodelta 2015, ja menee pidemmälle kuin mitä omnibus-direktiivissä edellytetään. Tämä Enhanced Consumer Measures -sääntely sisältää lainvastaisen markkinoinnin ja hyvitysten välisen yhteyden. Tausta on tuotu esille Fitness check -raportissa.

Suomen oikeuskäytännöstä on syytä nostaa esille, ettei oikeustoimilain soveltamisesta UCP-direktiivin soveltamisalan tyyppisissä tapauksissa ole ratkaisuja. Oikeustoimilain säännöksiä on sovellettu enimmäkseen tilanteissa, joissa on hyödynnetty esimerkiksi sopimusosapuolen iäkkyyttä ja sairaalloisuutta tai sopimusosapuolesta riippuvaista asemaa taikka tapauksessa KKO 1949-II-266 mielenjärkytyksestä johtuvaa ymmärtämättömyyttä yhdistettynä sopimuskumppanin tälle tarjoamien väkijuomien aiheuttamaan kevytmielisyyteen. Edelleen ratkaisussa KKO 1945-II-240 asiamiehen palkkiota alennettiin oikeustoimilain 31 §:n nojalla, koska 50 % provisioon perustuva asiamiehen palkkio oli ilmeisessä epäsuhdassa tehtävien määrään asiassa, joka edellytti yksinkertaisen hakemuksen toimittamista viranomaiselle ja varojen tilittämistä.

Työryhmän enemmistö ehdottaa, että ratkaisuna UCP-direktiivin 11 a artiklan täytäntöönpanoon olisi uusi kuluttajansuojalain 2 luvun 15 a §, jonka mukaan jos elinkeinonharjoittaja on käyttänyt tämän luvun säännöksissä tarkoitettua sopimatonta menettelyä taikka luvun 15 §:n 3 kohdan nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitettua harhaanjohtavaa tai aggressiivista menettelyä, ja menettelyn voidaan olettaa vaikuttaneen kuluttajan tekemään ostopäätökseen, kuluttajalla on oikeus vaatia elinkeinonharjoittajan menettelyyn nähden kohtuullista hinnanalennusta.

Säännöksen ehdotetun toisen momentin mukaan elinkeinonharjoittaja, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo tai laiminlyö tämän luvun 1 §:ssä tarkoitettua sopimattoman menettelyn kieltoa tai eräitä luvun säännöksiä, on velvollinen korvaamaan kuluttajalle tästä aiheutuneen vahingon. Samoin elinkeinonharjoittaja on velvollinen korvaamaan vahingon, joka on aiheutunut siitä, että elinkeinonharjoittaja on tahallaan tai huolimattomuudesta käyttänyt tämän luvun 15 §:n 3 kohdan nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitettua harhaanjohtavaa tai aggressiivista menettelytapaa.

Kuluttajan oikeussuojakeinojen tulisi olla sisällöltään ja menettelytavoiltaan selkeitä, ja niistä säädettäessä tulisi ottaa huomioon ne edellä selostetut EU:n selvityksissä todetut eri sääntelymalleihin sisältyvät ongelmat, jotta vastaavilta haasteilta voidaan välttyä. Ehdotetussa kuluttajansuojalain 2 luvun 15 a §:ssä ei esimerkiksi säädetä ollenkaan kuluttajan oikeudesta purkaa sopimus lainvastaisen menettelyn seurauksena. Tämän osalta työryhmämietinnössä viitataan kuluttajansuojalain virhesäännöksiin ja yleisiin sopimus- ja kuluttajaoikeuden periaatteisiin. Näin ollen enemmistö on ottanut perustelupohjan juuri niistä toimenpiteistä, jotka on edellä selostetun mukaisesti todettu EU-tasolla riittämättömiksi ja tämän puutteellisuuden nimenomaan antaneen aiheen UCP-direktiivin 11 a artiklan sääntelyyn.

Näistä syistä katson, että jatkovalmistelussa on toteutettava kuluttajan hyvitysoikeus tavalla, joka vahvistaa UCP-direktiivin täytäntöönpanon tehokkuutta ja antaa kuluttajille todellisen ja tehokkaan mahdollisuuden hyvityksiin.