Postipalvelut ja yleispalvelun turvaaminen

Dnro KKV/298/03.02/2020

Valtioneuvoston kanslia on asettanut ministeriöiden välisen työryhmän arvioimaan Postin mahdollisuuksia osallistua laajasti ja markkinaehtoisesti julkisten palvelujen tuottamiseen valtakunnallisesti. Työryhmä on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (jäljempänä ”KKV” tai ”virasto”) lausuntoa liittyen erityisesti kuluttajien oikeuksien toteutumiseen postimarkkinoilla, kilpailutilanteeseen markkinoilla, mahdollisiin kilpailuongelmiin ja mahdollisuuksiin tehostaa kilpailua postimarkkinoilla. Lausunto­pyynnössä on pyydetty kiinnittämään huomiota myös mahdolliseen jakelutukeen ja ristisubventioon postipalveluissa sekä postilainsäädännön yleisiin kehittämistarpeisiin.

Lausuntonaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto toteaa kunnioittavasti seuraavan.

Yleistä taustaa

Yksityiskohtaisemman kuvan saamiseksi Postitoiminta tulisi jakaa eri alamarkkinoihin ja tarkastella mahdollisia ongelmia ja ratkaisuvaihtoehtoja kunkin alamarkkinan osalta erikseen. Postitoiminnan alamarkkinoina voidaan erottaa ainakin seuraavat: yleis­palvelu, muu kirjejakelu (yrityskirjeet ja osoitteellinen suoramainonta), sanomalehtien jakelu, aikakauslehtien jakelu, osoitteeton jakelu (mainoslehdet ja ilmaislehdet), paketti­palvelut, logistiikkapalvelut (jakelu-, kuljetus-, rahti- ja varastopalvelut) sekä tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelut.

Postilain (415/2011)[1] mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Yleispalveluun sisältyy kuitenkin vain pieni osa postipalveluista eli nykyisin vain postimerkillä maksetut kirjeet ja posti­merkillä maksetut, enintään 10 kg painoiset ulkomaille lähetettävät paketit[2] sekä näiden lähetyksien kirjaamis- ja vakuuttamispalvelut. Yleispalvelulähetykset muodostavat alle 5 prosentin osuuden kaikesta postimäärästä.[3] Liikenne- ja viestintävirasto on nimennyt Postin vastaamaan postilaissa asetetun yleispalveluvelvoitteen hoidosta Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

Kuluttajien oikeuksien toteutuminen

Postipalvelut voidaan lukea kuluttajien jokapäiväisen elämän kannalta välttämättömiin palveluihin, joissa tärkeää on palveluiden saatavuus koko maan alueella sekä niiden kohtuullinen hinta. Postin yleispalveluvelvoitteella pyritään osaltaan vastaamaan näihin tarpeisiin.

Yleispalvelukirjeet on postilakiin sisältyvän laatustandardin mukaan jaettava siten, että vähintään 50 prosenttia on perillä viimeistään neljäntenä arkipäivänä ja vähintään
97 prosenttia viimeistään viidentenä arkipäivänä jättöpäivästä. Laatustandardia on 2000-luvun aikana heikennetty kahdesti ja kirjepostin määrä on vähentynyt samalla siten, että suomalaiset saivat vuonna 2017 keskimäärin noin 11 postimerkillä lähetettyä kirjettä vuodessa eli yhden kirjeen kerran kuussa. Tällä hetkellä kirjeiden hidastunut kulkunopeus ei näytä muodostuneen kuluttajien kannalta erityiseksi ongelmaksi mutta on kuitenkin selvää, ettei kulkunopeutta ole varaa nykyisestä lähes viikosta enää heikentääkään.

Kulkunopeus tulisi säilyttää vähintään laatustandardin mukaisella tasolla myös silloin, jos postin jakelupäiviä nykyisestä harvennetaan. Postilaki sallii jo nykyisin kolmi­päiväisen jakelun niillä alueilla, joissa on järjestetty sanomalehtien varhaisjakelu ja näillä alueilla Posti on käytännössä siirtynyt nelipäiväiseen jakeluun siten, että kirjeitä ei jaeta tiistaisin. Niillä alueilla, joissa ei ole sanomalehtien varhaisjakelua, yleispalvelu­kirjeet jaetaan edelleen viitenä päivänä viikossa. Tämä menettelytapa, mikä mahdollis­taa sanomalehtien viisipäiväisen jakelun myös haja-asutusalueilla, on jatkossakin syytä säilyttää.

Vaikka kirjepostin osalta jakelunopeutta on voitu jonkin verran heikentää postin määrän vähentyessä, vastaavaa ei ole sen sijaan syytä tehdä sanomalehtien tai aikakaus­lehtien jakelun osalta. Selvää on, että kuluttajat haluavat sanomalehtensä lehden ilmestymispäivänä ja mieluiten siten, että lehti on luettavissa jo aamulla. Myös aikakauslehdet ovat yleensä sellaisia ”ajankohtaistuotteita”, että kuluttajat odottavat saavansa ne mahdollisimman tuoreina.  Jos esimerkiksi paikallislehti joudutaan kuljettamaan muualle Suomeen, kuluttaja kuitenkin saa lehtensä käytännössä usein vasta esimerkiksi seuraavana päivänä.

Posti on äskettäin kertonut Pirkanmaalla tehtävästä kokeilusta, jossa kirjeposti ja esimerkiksi aikakauslehdet jaetaan yöllä samalla jakokierroksella kuin sanoma­lehdet.  Tällainen yhteisjakelu on tullut mahdolliseksi jaettavan kirje-, lehti- ja mainos­postin määrän vähentymisen vuoksi. Jos yhteisjakeluun ei liity postinsaajien kannalta mitään erityistä heikennystä palvelussa – esimerkiksi sanomalehden saapumisen myöhentymistä postinjakajien lisääntyneen postimäärän vuoksi – voidaan olettaa, ettei estettä tällaiseen yhteisjakeluun kuluttajien näkökulmasta yleensä nähdä.

Posti on edelleen ainoa valtakunnallinen postinjakelija mutta kirjeitä, lehtiä ja mainoksia jakaa alueellisesti myös 16 muuta jakeluyritystä. Kuluttajille on ollut jonkin verran epäselvää, miten toimia esimerkiksi silloin, kun saa tällaisen muun jakeluyrityksen väärään postiluukkuun tai -laatikkoon jakaman postilähetyksen. Jokaisella jakelu­yrityksellä on oma tunnuksensa, joka näkyy lähetyksen päältä, mutta käytännössä kuluttajien on hankalaa tunnistaa lähetyksen jakelijaa, jolloin tällaiset lähetykset palautettaneen yleensä Postille, ja jakeluun saattaa tällöin tulla jonkin verran lisäviivettä ennen kuin oikea jakeluyhtiö saa sen haltuunsa.

Kuluttajat myös olettavat, että jos tekee määräaikaisen osoitteenmuutoksen tai jakelu­keskeytyksen Postille, tämä koskisi kaikkia kuluttajalle tulevia postilähetyksiä. Jos jakelun kuitenkin hoitaa jokin muu jakeluyritys, se ei saa tietoa Postille tehdystä osoitteenmuutoksesta ja jakelee lähetykset edelleen kuluttajan ”vanhaan” osoitteeseen.

Kuluttaja ei voi kuitenkaan tietää, mikä jakeluyritys hänelle postia kulloinkin jakelee eikä voida nykypäivänä ajatella, että kuluttajan tulisi tehdä erillinen osoitteenmuutos Postin lisäksi kaikille 16 muulle jakelijalle. Tältä osin postilakia näyttäisi olevan syytä selkiyttää esimerkiksi siten, että yhdelle postiyritykselle tehty osoitteenmuutos tulisi myös muiden jakelijoiden tietoon.

Vaikka Posti on luopunut suuresta osasta omia konttoreitaan ja myymälöitään, posti­palveluiden yleinen saatavuus on säilynyt melko hyvänä siltä osin, että Posti on laajentanut palvelupisteverkostoaan muun muassa kaupoissa ja kioskeissa ja lisännyt itsepalveluna toimivia pakettiautomaattejaan. Näiden etuna on muun muassa pitkät aukioloajat aamusta myöhäiseen iltaan saakka. Toisaalta se, että yleispalvelun tarjoajan on postilain mukaan ylläpidettävä jokaisessa kunnassa vähintään yhtä yleis­palvelua tarjoavaa toimipistettä, saattaa erityisesti pinta-alaltaan laajoissa kunnissa merkitä kuluttajille varsin pitkiä asiointimatkoja postin toimipisteeseen, jos kuluttaja haluaa lähettää esimerkiksi yleispalveluun kuuluvan kirjatun kirjeen.

On tullut myös esiin, että nopea siirtyminen sähköisiin palveluihin on tuottanut osalle asiakkaista ja etenkin vanhuksille myös vaikeuksia palveluiden käytössä. Tietoon onkin tullut valituksia muun muassa siitä, ettei esimerkiksi tilapäistä osoitteenmuutosta ole voinut tehdä muuten kuin kirjautumalla Postin sähköiseen postilaatikkoon eli OmaPosti-palveluun. Tällaisten palveluiden osalta tulisi kuitenkin huolehtia siitä, että myös ei-digitaalisia palveluita on niitä käyttäville edelleen tarjolla.

Postimarkkinoiden kilpailutilanne ja kilpailuongelmat

Kilpailu- ja kuluttajaviraston näkemyksen mukaan postimarkkinoiden haasteiden kokonaisarviointi rakentuu muutamille nimenomaan näille markkinoille nykyisin ominaisille piirteille. Näistä ensimmäinen on jakelun yksikkökustannusten erittäin voimakas kasvu haja-asutusalueiden reunamilla, etenkin nykyisen väestökehityksen oloissa. Toinen on digitaalisten palveluiden yleistymisestä aiheutunut pitkäaikainen ja voimakas volyymien lasku sekä kirjeiden että lehtien jakelussa. Kolmas piirre on kilpailun kiristyminen eräillä perinteisen postitoiminnan osa-alueilla, kuten paketti­palveluissa.

Postin yleispalveluvelvoitteen lisäksi postin toimintaan lukeutuu nykyisin lukuisia, erilaisia alamarkkinoita, joilla kilpailutilanne ja -ongelmat voivat olla toisistaan poikkeavia. Kukin alamarkkina ja sen kilpailutilanne on kuvattu seuraavaksi.

Suurin osa kirjejakelusta jää yleispalveluvelvoitteen ulkopuolelle. Postin muu kirjejakelu koostuu esimerkiksi yrityskirjeiden jakelusta sekä osoitteellisesta suoramainonnasta. Kirjejakelu on ilmoituksenvaraista toimintaa, ja Postin lisäksi 16 yritystä on tehnyt ilmoituksen postitoiminnan harjoittamisesta.[4] Jakeluyhtiö Suomi Oy on Postin merkittä­vin kilpailija kirjejakelussa. Postin osuus koko kirjevolyymistä on useista kilpailevista toimijoista huolimatta edelleen merkittävä ja sillä on käytössään ainoa koko maan kattava jakeluverkosto. Kirjemäärät ovat olleet jo useiden vuosien ajan laskussa, ja vuonna 2018 kirjevolyymi oli enää alle 700 miljoonaa kappaletta.[5]

Postin lisäksi sanomalehtien jakelua harjoittavat Suomessa alueelliset jakeluyritykset. Suomessa ilmestyy noin 250 sanoma- ja kaupunkilehteä, joista valtaosa jaetaan varhaisjakelussa. Sähköinen viestintä ja ihmisten kulutustottumusten muutokset ovat kuitenkin johtaneet painetun lehden tilaajamäärien laskuun, mikä on vaikuttanut supistavasti liiketoimintasegmentin kokoon. Vuonna 2018 sanomalehtien varhais­jakelun päivävolyymi oli alle miljoona kappaletta.[6]

Aikakauslehtien jakeluun luetaan julkaisut, jotka ovat joko tilattavia, irtonumeroina ostettavia tai jäsenyyden tai asiakkuuden perusteella vastaanotettavia ja jotka ilmesty­vät säännöllisesti vähintään kerran vuodessa. Jakeluyhtiö Suomi Oy on Postin merkit­tävin kilpailija myös aikakauslehtien jakelussa. Aikakauslehtiä jaetaan moneen muuhun postilajiin verrattuna huomattavasti vähemmän, mutta myös sen jakelumäärät ovat laskeneet. Vuonna 2018 aikakausilehtien jakeluvolyymi oli alle 200 miljoonaa kappa­letta.[7]

Osoitteeton jakelu koostuu osoitteettomasta suoramainonnasta, kuten mainoslehtien ja ilmaislehtien jakelusta. Muuhun painettuun mediaan verrattuna muutokset osoitteetto­man jakelun volyymeissa ovat olleet maltillisia, ja vuosina 2014-2018 jakelumäärissä on ilmennyt vain pientä vaihtelua. Suurimman osan osoitteettomasta jakelusta hoitavat Posti ja Suomen Suoramainonta Oy[8]. Vuonna 2018 osoitteettoman mainonnan jakelu­volyymi oli yli 1800 miljoonaa kappaletta.[9]

Verkkokaupan yleistyminen on lisännyt pakettipalvelujen merkitystä huomattavasti. Vuonna 2018 pakettien kasvu Suomessa on ollut yli 10 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna, mikä erottaa sen kehitystrendiltään selkeästi muista postijakelutuotteista. Kotimaan pakettipalvelujen merkittävimmät toimijat ovat Posti ja Oy Matkahuolto Ab. Lisäksi kansainvälisten jakeluyritysten suomalaiset tytäryhtiöt[10] ovat kasvattaneet osuuttaan pakettipalvelujen markkinasegmentillä. Vuonna 2018 pakettijakelun volyymi oli melkein 80 miljoonaa kappaletta.[11]

Postin logistiikkapalvelut koostuvat jakelu-, kuljetus-, rahti- ja varastopalveluista. Tarjottaviin toimitusketjuratkaisuihin sisältyvät tavaran vastaanotto, käsittely ja varastointi, keräily ja tavaroiden lähetys sekä varastokirjanpito.[12] Vuonna 2016 Posti on arvioinut olevansa Suomessa markkinajohtaja B2C- ja B2B-pakettiliiketoiminnassa sekä varastopalveluissa. Kuljetuspalveluissa Posti on arvioinut olevansa Suomen kolmen suurimman palveluntarjoajan joukossa.[13]

Posti tarjoaa yritysasiakkailleen viestinnän tulostus-, kuoritus- ja postituspalveluita sekä omana palvelukokonaisuutenaan että yhdessä jakelun kanssa iPost-palvelun kautta. Näitä postin jakelua edeltäviä palveluita tarjoavat Postin lisäksi esimerkiksi PostNord Strålfors Oy, Edita Prima Oy ja Xerox Oy.

Suppean lausunnon puitteissa kaikkia alamarkkinoita ei ole mahdollista tässä tarkastella yksityiskohtaisemmin. Käytännössä alan kilpailuongelmien taustalla on Postin vahva asema haja-asutusalueiden postipalveluiden toteuttamisessa. Edellä mainittujen postitoiminnan yleisten kehityspiirteiden yhteisvaikutuksesta etenkin haja-asutusalueiden jakelua on erittäin vaikea toteuttaa taloudellisesti kannattavasti, ja monilla haja-asutusalueilla kattavaa jakelupalvelua tarjoaa käytännössä vain Posti. KKV:ssa Postin vahva asema sen ydinliiketoiminnassa ja hinnoittelukäytännöt voimak­kaammin kilpailuilla liiketoiminta-alueilla ovat näkyneet jatkuvina kiistoina postialan eri toimijoiden välillä sekä virastolle tehtyinä toimenpidepyyntöinä.

Vuosina 2007–2020 virastossa on ollut vireillä ainakin 11 Postia koskevaa kilpailun­rajoitusasiaa. Kilpailunrajoitusepäilyt ovat koskeneet useimmiten Postin hinnoittelu­käytäntöjä yrityskirjeiden, aikakauslehtien tai osoitteettoman jakelun markkinoilla. Toimenpidepyyntöjä tekevät erityisesti Postin kanssa kilpailevat yritykset, jotka väittävät Postin pyrkivän poissulkemaan kilpailijoitaan markkinoilta muun muassa erilaisten hinnoittelu- ja alennuskäytäntöjen avulla. Toimenpidepyynnöissä esitettyjen väitteiden mukaan Posti yhtäältä suojelee omaa ydinliiketoimintaansa ja toisaalta pyrkii vahvistamaan asemaansa lähimarkkinoilla. Useista toimenpidepyynnöistä ja viraston oma-aloitteisista selvityksistä huolimatta Postin kilpailua rajoittavista menettelyistä ei toistaiseksi ole löydetty riittävää näyttöä aikaisempien selvitysten yhteydessä.

Parhaillaan viraston kilpailuvastuualueella on vireillä yhteensä viisi Postia koskevaa asiaa, jotka liittyvät Postin erilaisiin hinnoittelu- ja alennuskäytäntöihin. Asiat koskevat aikakauslehtien ja osoitteettoman mainonnan jakelua, yrityskirjeiden jakelua sekä tulostus- ja postituspalveluita. Vireillä olevissa kilpailunrajoitustutkinnoissa tarkastelu keskittyy samankaltaisiin kilpailijoita poissulkeviin hinnoittelu- ja alennuskäytäntöihin liittyviin väitteisiin kuin edellä on mainittu. Vireillä olevien asioiden selvittäminen on vielä kesken, joten KKV ei ota tässä vaiheessa kantaa niissä tarkasteltavien Postin menettelytapojen lainmukaisuuteen.

Yleisesti ottaen kilpailuvastuualueen näkökulmasta postialan kilpailuongelmat liittyvät usein postilaissa säänneltyyn yleispalveluvelvollisuuteen. Viestintävirasto on nimennyt Posti yleispalveluyritykseksi kirjelähetysmarkkinoille koko Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta. Postia koskeva 5-päiväinen jakeluvelvoite koskee nykyisin vain posti­merkillä varustettuja kirjeitä ja ulkomaille lähetettäviä enintään 10 kg:n paketteja, ja näiden postilähetysten osuus kaikista postilähetyksistä on nykyisin alle 5 %.

Tämä postimerkillä varustettujen kirjeiden ja ulkomaan pakettien keräilyä ja jakelua koskeva velvollisuus edellyttää Postia ylläpitämään koko maan kattavaa jakelu­verkostoa, jota Posti hyödyntää myös yleispalveluvelvollisuuden ulkopuolelle jäävien tuotteidensa kuten sanomalehtien, aikakauslehtien ja mainoksien jakelussa. Eri tuotteiden yhteisen jakeluverkon takia myös Postin yleispalvelun ja kilpaillun toiminnan kustannukset ovat osin yhteisiä. Posti muuttaa jatkuvasti tuotteistustaan sekä tuotteidensa hintoja ja hinnoitteluperusteita vedoten muun muassa kirjeiden kysynnän laskuun ja tuotantoprosessien tehostamiseen. Muun muassa yhteisistä kustannuksista ja hinnoittelun läpinäkyvyysongelmista johtuen kilpailunrajoitusasioiden selvittämisessä kohdataan jatkuvasti hankaluuksia hinnoittelun kustannusvastaavuuden selvittä­misessä.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston näkemyksen mukaan postin hinnoittelun läpinäkyvyys sekä sen varmistaminen myös alan sääntelyä kehitettäessä on tärkeää, sillä monilla tuote­markkinoilla haja-asutusalueiden jakelua hoitaa käytännössä vain Posti, joka on siten tavallaan pakollinen kauppakumppani monille muille toimijoille. Haja-asutusalueiden taajama-alueita selvästi korkeammat kustannukset yhdessä epäedullisen väestö­kehityksen kanssa eivät juurikaan ole houkutelleet sinne kilpailevia toimijoita, vaikka alan kilpailun lainsäädännöllisiä esteitä on pyritty vuosien varrella purkamaan useiden lainmuutosten yhteydessä.

Valtiontukinäkökulma ja mahdollinen jakelutuki

Markkinoiden toimivuuden näkökulmasta edellä kuvatun postimarkkinoiden eli haja-asutusalueiden jakelun korkeiden yksikkökustannusten ydinongelman ratkaisemiseksi ei vaikuttaisi olevan täysin ongelmatonta vaihtoehtoa. Yhtenä ratkaisukeinona voitaisiin harkita valtiontuen käyttämistä haja-asutusalueiden postipalveluissa. Valtion­tuki väärin toteutettuna voi kuitenkin vääristää markkinoita ja lisäksi tuki rasittaa valtion budjettia.

Toiseksi, postirahoitustyöryhmä ehdotti ongelman ratkaisemista niin, että toimintaan tarvittavat rahat kerättäisiin toisilta postiyrityksiltä (LVM 9/2012). Tämä kuitenkin nostaisi alalle tulon kynnystä ja saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa ainoana posti­yrityksenä olisi edelleen Posti. Kolmanneksi, tuen tarvetta voitaisiin vähentää sääntely­taakkaa keventämällä. Käytännössä tämä tarkoittaisi nykyiseen yleispalvelu­velvoitteeseen kuuluvan viisipäiväisen jakeluvelvoitteen supistamista neli- tai kolmi­päiväiseksi myös haja-asutusalueilla. Tällä saattaisi kuitenkin olla eräitä jäljempänä lähemmin tarkasteltuja kielteisiä vaikutuksia niin kuluttajien kuin muiden markkina­toimijoiden kannalta.

Valtiontukinäkökohtien osalta virasto toteaa, että sillä ei ole toimivaltaa soveltaa EU:n valtiontukisäännöksiä. Yleisesti ottaen voidaan kuitenkin todeta, että lähtökohtaisesti tukien tulisi kohdistua sinne, missä tarjontaa ei synny markkinaehtoisesti. Mahdollisesti myönnettävän tuen tulisi myös olla avoin kaikille kyseistä jakelutoimintaa harjoittaville toimijoille. Jos palvelut järjestettäisiin SGEI-palvelun tavoin, olisi otettava huomioon tuen myöntämiseen liittyvät oikeusperiaatteet. Tällaisia ovat esimerkiksi ehdot, joiden toteutuessa tukea ei ole pidettävä valtiontukena (niin kutsutut Altmark-kriteerit).[14]

Näitä periaatteita sekä postidirektiivin hyväksymiä postitoiminnan rahoituskeinoja on tarkasteltu perusteellisesti niin kutsutun postirahoitustyöryhmän loppuraportissa
(LVM julkaisuja 9/2012). Raportissa on muun ohella todettu, että Euroopan komissio on aikaisemmin tarkastellut postipalveluita niin kutsuttujen SGEI-palveluiden näkö­kulmasta ja hyväksynyt useita vakiintuneille postitoiminnan harjoittajille suunnattuja tukia muun muassa Italiassa, Ranskassa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningas­kunnassa.[15] SGEI-sääntelystä kuitenkin seuraa eräitä velvoitteita valtio-omistajan toiminnan suunnittelun näkökulmasta.[16]

Suomessa postirahoitusta tarkastellut työryhmä esitti, että postin yleispalvelun rahoitus turvattaisiin tarvittaessa suoran valtiontuen sijasta menetelmällä, jossa postiyritykset osallistuvat yleispalvelusta aiheutuvien nettokustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle, jos nettokustannusten on todettu aiheuttaneen tälle kohtuuttoman taloudelli­sen rasitteen. Yleispalvelun tarjoajan on esitettävä kohtuutonta taloudellista rasitetta koskevat laskelmat, jotka alaa valvova sääntelyviranomainen tarkistaa. Työryhmä katsoi, että suoran valtion tuen tulisi olla viimesijainen vaihtoehto postitoiminnan rahoittamiselle ja että hankintamenettely ei käytännössä sovellu Suomen markki­noille.[17]

KKV:n näkemyksen mukaan Postin toimintaan liittyy nykyään suurempia haasteita kuin postirahoitustyöryhmän työn päättymisen aikaan, sillä kaikkien käytettävissä olevien ennusteiden mukaan sekä väestön määrä että kirjepostin ja lehtijakelun volyymit haja-asutusalueilla ovat nykyisin selvästi voimakkaammassa laskussa kuin tuolloin. Lisäksi postirahoitustyöryhmän vuonna 2012 antaman loppuraportin jälkeen kilpailulakiin on tehty muutoksia. Kilpailuneutraliteettia koskeva kilpailulain 4 a luku on tullut voimaan syyskuussa 2013 ja se vaikuttaa osaltaan myös Postin toiminnan arviointiin.

Kilpailuneutraliteetti

Kilpailuneutraliteettisäännöksillä turvataan tasapuolisia kilpailuedellytyksiä julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. KKV toteaa, että kilpailulain määräävän aseman säännösten lisäksi myös kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännökset (30 a § – 30 d §) asettavat vaatimuksia Postin kilpailulliselle toiminnalle. Kilpailulain 4 a lukuun kesäkuussa 2019 lisätty 30 d § edellyttää, että julkisyhteisön on 1.1.2020 alkaen eriytettävä kilpailu­tilanteessa markkinoilla harjoittamansa taloudellinen toiminta kirjanpidossaan.

Kilpailuneutraliteettisäännöksiä voidaan lähtökohtaisesti soveltaa Postiin, koska se on valtion määräysvallassa ja harjoittaa muutakin kuin postilaissa säädettyä yleispalvelu­velvoitteen alaista toimintaa. Tätä Postin muuta toimintaa voidaan lähtökohtaisesti pitää taloudellisena toimintana, jota Posti harjoittaa yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla.

Kilpailuneutraliteetin kannalta KKV pitää erityisen tärkeänä, että yleispalvelun rahoittaminen järjestetään siten, ettei siitä aiheudu kilpailua vääristäviä vaikutuksia posti­markkinoilla. Käytännössä kilpailun edellytysten tasapuolisuutta voitaisiin parhaiten edistää ottamalla käyttöön malli, jossa yleispalveluvelvoitteen hoitaminen ei voisi tuottaa Postin kilpailulliselle toiminnalle taloudellista etua suhteessa sen yksityisiin kilpailijoihin, mutta ei toisaalta myöskään asettaisi Postille velvollisuutta kattaa kilpailullisen toimintansa tuotoilla yleispalveluvelvoitteen kustannuksia, jotka ovat sellaisia kustannuksia, joita Postin kilpailijoilla ei ole.

Postilain esitöissä (HE 272/2016 vp) on kuvattu yleispalvelun rahoituksen järjestämisen vaihtoehtoja. Postipalveludirektiivin mukaan jäsenvaltio voi rahoittaa postin yleispalvelua direktiivin 7 artiklassa määritellyillä tavoilla taikka jollakin muulla perustamissopimuksen mukaisella tavalla. Mahdollisissa korvausten maksamisessa yleispalvelutoimijalle on huomioitava muun ohella Euroopan unionin valtiontukisääntely. Postilain 33 §:n mukaan yleispalvelun tarjoajalle on korvattava valtion varoista se osa yleispalvelun netto­kustannuksista, joka muodostaa tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen. Muiden postiyritysten tulee osallistua kustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle.

Postilaissa säädettyä rahoitusmekanismia ei toistaiseksi ole sovellettu Suomessa. Posti­lain esitöiden mukaan postin yleispalvelu tulisi turvata markkinaehtoisen toiminnan edelly­tyksiä parantamalla ilman, että toiminta edellyttää tukea valtiolta. Tarkoitus on, että yleis­palvelun tarjoaja voi kehittää omaa toimintaansa ja tukea muulla toiminnallaan myös yleis­palvelun alaisen toiminnan rahoittamista. Posti onkin rahoittanut yleispalveluvelvoitteen alaisen toiminnan kilpailullisen toimintansa tuotoilla. Tämä voisi ainakin teoriassa joillakin markkinoilla asettaa Postin kilpailijoihinsa nähden epäedullisempaan asemaan. Lisäksi tällainen rahoitustapa on omiaan vähentämään eri toimintojen tuottojen ja kustannusten läpinäkyvyyttä ja vaikeuttamaan esimerkiksi alihinnoitteluepäilyjen selvittämistä.

Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi tulisikin selvittää mahdollisuutta ottaa käyttöön malli, jossa yleispalveluvelvoitteen hoitamisesta tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset saadaan läpinäkyviksi ja voidaan korvata julkisista varoista siten, ettei ylikompensaatiota synny. Yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvista palveluista saatavat tulot voitaisiin ottaa huomioon korvausta vähentävinä ja korvauksen perusteena olisivat siten netto­kustannukset, kuten on myös SGEI-korvausta määritettäessä. Voi kuitenkin olla tarpeen säilyttää myös kannustin yleispalvelutoiminnan tehostamiseen ja esimerkiksi rajata korvauksen määrää tehokkaalle toimijalle vastaavasta toiminnasta aiheutuviin kustannuk­siin.

On myös mahdollista, että valtakunnallisen jakeluverkon hallinnasta syntyy Postille perusteetonta kilpailuetua suhteessa sen yksityisiin kilpailijoihin, esimerkiksi ylivertaisten skaalaetujen muodossa. Mikäli tällaisia etuja ei käytännössä ole mahdollista poistaa, saattaa postimarkkinoiden kilpailuneutraliteetin parantamiseksi olla tarpeen avata hallitusti kilpailijoiden pääsyä jakeluverkkoon. Hyötynä tässä olisi se, että jakeluverkon käytöstä perittävät maksut voitaisiin ottaa huomioon yleispalveluvelvoitteen hoitamisesta saatavina tuloina, jotka vähentävät palvelun tuottamisen nettokustannuksia ja siten yhteiskunnalle palvelun tuottamisesta koituvia kustannuksia.

Yleispalveluvelvoitteen kustannuksia ja rahoitustarpeita voitaisiin vähentää myös yleispalveluvelvoitetta edelleen keventämällä, huomioiden kuitenkin asiakkaiden palvelutarpeiden riittävä turvaaminen.

Kuten edellä on todettu, KKV kiinnittää erityistä huomiota Postin eri toimintojen läpinäkyvyyden turvaamisen tarpeeseen. KKV:lle tehdyissä Postia koskevissa toimenpidepyynnöissä on toistuvasti esitetty väitteitä Postin hinnoittelun läpinäkymättö­myydestä sekä kustannusvastaamattomuudesta. KKV toteaa, että nykykäytäntö, jossa Postin yleispalvelutoiminta rahoitetaan sen kilpailullisen toiminnan tuotoilla, on omiaan vähentämään Postin eri toimintojen läpinäkyvyyttä ja siten vaikeuttamaan alihinnoitteluepäilyjen selvittämistä.

KKV korostaa myös, että kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännökset edellyttävät Postilta kilpailullisten toimintojen markkinaperusteista hinnoittelua. Markkinaperusteisen hinnoittelun edellytyksiin kuuluu, että kaikki kustannukset jaetaan Postin yleispalveluiden ja kilpailullisten toimintojen kesken aiheuttamisperiaatetta noudattaen. Näin ollen Postin kilpailullisessa toiminnassa tulisi hinnoittelussa huomioida myös osuus kiinteistä kuluista, yleiskustannuksista ja yhteiskustannuksista (ml.  poistoista ja muista laskennallisista eristä) sekä vaatia toimintaan sitoutuneille varoille kohtuullinen tuotto. Markkina­perusteisen hinnoittelun vaatimus edellyttää, että Posti hinnoittelee siten, että kilpailullinen toiminta on pidemmällä aikavälillä liiketaloudellisesti kannattavaa. Kilpailuneutrali­teettisäännökset eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti estä Postia osallistumasta hinta­kilpailuun yksittäisissä tuotteissa tai palveluissa. Määräävässä asemassa olevaa yritystä kuitenkin koskee lisäksi saalistushinnoittelun kielto, mikä rajoittaa Postin mahdollisuuksia hinnan alennuksiin.

Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi ja alihinnoitteluväitteiden selvittämiseksi Postin eri toimintojen kustannusten ja tuottojen läpinäkyvyys on välttämätöntä turvata. Kuten edellä on todettu, kilpailulain 30 d § koskee lähtökohtaisesti myös Postin toimintaa. Kilpailulain uusi 30 d § velvoittaa julkisyhteisöjä eriyttämään kilpailutilanteessa harjoittamansa taloudellisen toiminnan kirjanpidollisesti muusta toiminnastaan, laatimaan siitä erillisen tuloslaskelman ja esittämään sen tilinpäätöksensä liitetietona. Eriyttämissäännöksen voidaan odottaa parantavan myös Postin kilpailullisen toiminnan läpinäkyvyyden parantu­mista ja sen hinnoittelun markkinaperusteisuuden valvontaa. Tästä huolimatta on tärkeä kiinnittää huomiota myös yleispalveluvelvoitteeseen liittyvien kustannusten ja tuottojen läpinäkyvyyden turvaamiseen ja raportointivelvoitteisiin. Näin on erityisesti, jos yleis­palveluvelvoitteen kustannukset tultaisiin jatkossa korvaamaan julkisista varoista.

Tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistaminen turvaisi postimarkkinoiden tehokasta toimintaa. Läpinäkyvyyden parantuminen ja eri toimintojen tuottojen ja kulujen pitäminen toisistaan erillään olisi omiaan ehkäisemään ristisubvention riskiä ja lainvastaista alihinnoittelua, mikä saattaisi madaltaa myös alalle tulon kynnystä ja vaikuttaa myönteisesti kilpailuun postimarkkinoilla.

Postialan sääntelyn kehittämistarpeet

Omassa loppuraportissaan postirahoitusta pohtinut työryhmä totesi, että myös yleispalvelun turvaamisen kannalta on tärkeää, että postimarkkinat toimivat tehokkaasti. Edesauttamalla laajemmin postimarkkinoille pääsyä tuettaisiin otollisten kilpailu­olosuhteiden syntymisen kautta yleispalvelun tehokasta toteutumista. Sen vuoksi työryhmä esitti, että postilakiin tulisi lisätä säännös, jolla yleispalvelun tarjoaja velvoite­taan tietyissä tilanteissa tarjoamaan käyttöoikeutta jakeluverkkoonsa. Säännöksellä pyrittäisiin alentamaan uusien alalle tulijoiden kynnystä postitoiminnan aloittamiseen.

Postitoiminta on säädöstasolla avattu kilpailulle jo 1994, ja kilpailua postitoiminnassa on pyritty edistämään useiden lainmuutosten yhteydessä, muun muassa vuosina 2011 ja 2016 ja 2017. Vuosina 2016 ja 2017 postilakiin tehtiin useita muutoksia, joilla pyrittiin madaltamaan alalle tulon esteitä ja vastaamaan postialan toimintaympäristön muutoksiin. Aiemmin toimiluvan varainen postitoiminta muutettiin ilmoitusmenettelyyn perustuvaksi. Lisäksi muutoksilla lisättiin osoiterekisterin sekä postinumero- ja posti­lokerojärjestelmien avoimuutta. Yleispalvelutuotteiden jakelun ja keräilyn osalta lain muutoksella mahdollistettiin taajama-alueilla poikkeaminen viisipäiväisestä jakelusta sallimalla vähintään kolmipäiväinen jakelu.

Postilain muutokset ovat lisänneet kilpailua erityisesti yritys- ja yhteisöasiakkaiden kirjejakeluissa. Kilpailu on kuitenkin käytännössä keskittynyt taajama-alueille. Tämän syyt palautuvat pitkälti alalle ominaiseen kustannusrakenteeseen, jossa yksikkö­kustannukset kasvavat voimakkaasti harvaanasutuilla alueilla, eikä tämä kannusta uusia tulijoita näille alueille kirjevolyymien koko ajan laskiessa ja väestön määrän vähentyessä haja-asutusalueilla.

Esimerkiksi jo aikaisempien lainmuutosten yhteydessä esillä olleisiin postinumero­järjestelmään, postilokerokäytäntöihin tai osoiterekistereihin saattaa edelleen liittyä joitakin kehittämistarpeita, mutta ratkaisevaa roolia alan kilpailun edistämisessä niillä ei viraston arvion mukaan ole. Virasto toteaa, että ainoaksi keinoksi yrittää luoda merkittä­västi uutta alan kilpailua haja-asutusalueille voi jäädä postiverkkoon pääsyn mahdollis­taminen avoimin, julkisin ja syrjimättömin ehdoin.

Toisaalta postiverkkoon pääsy ei saa muodostua vapaamatkustamisen välineeksi. Onkin huomattava, että väärin toteutettuna postiverkkoon pääsy voi heikentää kannusteita innovointiin ja investoimiseen. Jotta verkon avaamisella voitaisiin saada lisättyä kilpailua ja luotua oikeanlaisia kannustimia alalle, erityisesti sen hinnoittelun sääntely olisi suunniteltava tarkasti.

Sääntelytaakkaa keventämällä, sääntelyä selkeyttämällä ja hinnoittelun läpinäkyvyyttä lisäämällä sekä uusia teknologisia ratkaisuja hyödyntämällä voidaan saavuttaa myönteisiä vaikutuksia, mutta KKV:n näkemyksen mukaan on mahdollista, että ne jäävät vallitseviin ongelmiin nähden riittämättömiksi keinoiksi. Käytännössä sääntely­taakan keventäminen tarkoittaisi ennen muuta siirtymistä yleispalvelukirjeiden viisi­päiväisestä jakelusta ja keräilystä esimerkiksi kolmipäiväiseen jakeluun ja keräilyyn myös haja-asutusalueilla.[18] Askelia tähän suuntaan otettiin jo viimeisimmässä postilain muutoksessa vuonna 2017, jossa mahdollisuus kolmipäiväiseen jakeluun rajattiin kuitenkin vain taajama-alueille, mitä perusteltiin erityisesti haja-asutusalueiden sanomalehtien jakelun turvaamisella.[19]

Toinen KKV:n näkemyksen mukaan ilmeisen relevantti näkökohta on kuluttajien oikeuksien turvaaminen lehtijakelun ohella myös kirjejakelussa. Virasto huomauttaa, että kirjejakelua voidaan edelleen pitää välttämättömyyspalveluna ainakin suurimmalle osalle kuluttajista ja satunnaisesti kaikki kuluttajat voivat olla kirjepostin saajia tai lähettäjiä. Tältä osin on otettava huomioon, että postilakiin yleispalveluvelvollisuuden ohella sisältyvää laatustandardia on heikennetty jo kahdesti 2000-luvun kuluessa. Viraston arvion mukaan vaikuttaa ilmeiseltä, ettei kirjeiden kulkunopeutta juurikaan enää voida heikentää. Tämä ei suoraan estä sääntelyn kehittämistä ja joustavoitta­mista yleispalveluvelvoitteen osalta, jos kirjeiden kohtuullinen kulkunopeus turvataan muilla tavoilla eikä haja-asutusalueiden sanomalehtien jakelua samalla heikennetä.

Sääntelyä kehitettäessä kuluttajien oikeuksien näkökulmasta on tärkeää kiinnittää huomiota myös sääntelyn selkeyttämiseen tilanteissa, joissa kuluttaja vastaanottaa virheellisesti jaettuja lähetyksiä myös muilta yrityksiltä kuin Postilta sekä tilanteissa, joissa kuluttajien tekemien osoitteenmuutosten tiedot eivät siirry myös muille jakelu­yrityksille kuin Postille. Edelleen Postin palvelupisteverkon harventuminen on toisinaan tuottanut ongelmia erityisesti niille kuluttajille, joilla ei ole pääsyä uusiin sähköisiin palveluihin tai jotka eivät osaa hyödyntää niitä yhtä tehokkaasti kuin etenkin nuoremmat ikäluokat.

Fyysisen kirjepostin määrä on vähentynyt ja etenkin yleispalvelukirjeiden osuus on pieni. Lisäksi erilaiset sähköiset ratkaisut kuten sähköposti, sähköiset laskut ja posti­laatikot sekä pakettiautomaatit ovat yleistyneet. Edellä kuvattu kehitys huomioon ottaen KKV pitää todennäköisenä, että yleispalveluvelvollisuuden muutos ei eräitä erityis­ryhmiä lukuun ottamatta johtaisi loppuasiakkaiden kokeman palvelun laadun merkittä­vään heikentymiseen. Tämä edellyttää kuitenkin, että kirjeiden kulkunopeus ei enää heikkene nykyisestä ja että postitoiminnan muita osa-alueita samalla kehitetään.[20]

Lisäksi on huomattava, ettei muutos estäisi kuluttajia tai yrityksiä käyttämästä tarvittaessa lisämaksullisia nopeampia kirjetyyppejä. Erityisryhmien osalta virasto viittaa tarpeeseen pohtia Tanskan mallin kokemuksia siltä osin kuin se koskee sähköisen postilaatikon toteuttamista laajassa mittakaavassa sekä tähän liittyvien haasteiden ratkaisemista.[21]

Kaiken kaikkiaan kolmipäiväiseen jakeluun ja keräilyyn siirtyminen voi lopulta asettaa erityishaasteita lähinnä tiettyjen sanomalehtien jakeluun, koska viisi kertaa viikossa jaettavia lehtiä ei enää haja-asutusalueilla jaettaisi päivittäin perusjakelussa yleis­palvelun tarjoajan lähetysten mukana. Tämä on monille kuluttajille epämieluisa malli, ja sen koetaan siis uhkaavan erityisesti paikallisten sanomalehtien tulevaisuutta. Tältä osin viraston käsityksen mukaan varsinaisen yleispalveluvelvoitteen ohella on mahdollista asettaa rajatumpi julkinen palveluvelvoite, johon sovelletaan EU:n valtion­tukisääntöjä.

Lisäksi yleispalvelun tarjoaja ja lehtitalot voisivat kuitenkin sopia viisipäiväisestä jakelusta kaupallisin sopimuksin. Lehtikustantajat voisivat myös perustaa omia jakelu­yhtiöitä, joista on esimerkkinä vuonna 2015 toimintansa aloittanut Jakeluyhtiö Suomi Oy. Myös Tanskassa lehtijakelusta vastaa lehtien omistama yhtiö. Pitkällä aikavälillä tällainen yhtiö voi luonnollisesti pyrkiä laajentumaan myös muunlaiseen jakelu­liiketoimintaan. Myös muunlaiset yhteistyöjärjestelyt lehtijakelun turvaamiseksi voivat tulla kyseeseen.[22]

Vastuu elinkeinonharjoittajien välisten yhteistyöjärjestelyjen kilpailulainmukaisuuden arvioinnista on niiden toteuttajilla itsellään. KKV ei voi etukäteen ottaa sitovaa kantaa mahdollisiin yhteistyöjärjestelyihin. Silti tällaisia järjestelyjä suunnittelevien kannattaa kääntyä mahdollisimman varhain viraston kilpailuvalvonnan puoleen hallinnollisen ohjeistuksen saamiseksi.

Yhteenveto

Yhteenvetona edellä esitetystä KKV toteaa tiivistetysti seuraavan.

Kuluttajien oikeuksien turvaaminen (postin kulun nykytason turvaaminen, lehtijakelu)

Kirjejakelua voidaan edelleen pitää välttämättömyyspalveluna ainakin suurimmalle osalle kuluttajista ja satunnaisesti kaikkikin kuluttajat voivat olla kirjepostin lähettäjiä tai saajia. Tältä osin on otettava huomioon, että postilakiin yleispalveluvelvollisuuden ohella sisältyvää laatustandardia on heikennetty kahdesti 2000-luvun kuluessa, viimeksi muutamia vuosia sitten. Viraston arvion mukaan kirjeiden kulkunopeutta ei juurikaan enää voida heikentää. Tämä ei suoraan estä sääntelyn keventämistä yleispalvelu­velvoitteen osalta, jos kirjeiden nykyinen kulkunopeus turvataan. Sääntelyä kehitettäessä kuluttajien näkökulmasta on tärkeää kiinnittää huomiota myös tilanteisiin, joissa kuluttaja vastaanottaa virheellisesti jaettuja lähetyksiä muilta yrityksiltä kuin Postilta sekä tilanteisiin, joissa kuluttajien tekemien osoitteenmuutosten tiedot eivät siirry myös muille jakeluyrityksille kuin Postille. Edelleen Postin palvelupisteverkon harventuminen on toisinaan tuottanut ongelmia niille etenkin ikääntyneimmille kulutta­jille, joilla ei ole pääsyä uusiin sähköisiin palveluihin tai jotka eivät osaa hyödyntää niitä yhtä tehokkaasti kuin nuoremmat ikäluokat.

Kilpailunäkökohdat ja -ongelmat (hinnoittelu, alennukset, yleispalvelu, läpinäkyvyys)

Kilpailutilanteen osalta merkittävin ongelma palautuu Postin yleispalveluvelvoitteeseen: Postin jakelu on yhteistuotantoa, jossa yleispalvelukirjeitä käsitellään samassa prosessissa muiden kirjeiden ja pakettien kanssa, jotta myös haja-asutusalueiden jakelu olisi kannattavaa. Tästä seuraa kuitenkin epäilyjä Postin mahdollisesta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska monilla haja-asutusalueilla jakelusta vastaa käytännössä Posti. Postia koskeneita kilpailunrajoitusasioita on ollut vireillä vuosina 2007-2020 ainakin 11. Käytännössä valtaosa näistä asioista on liittynyt Postin palveluiden hinnoittelu- ja alennuskäytäntöihin. Tältä osin Kilpailu- ja kuluttaja­virasto pitääkin tärkeänä, että sääntelyä kehitettäessä kiinnitetään riittävästi huomiota Postin hinnoittelu- ja alennuskäytäntöjen läpinäkyvyyteen sekä valvontaviranomaisten tiedonsaantioikeuksiin.

Valtiontukinäkökulma (jakelutuki, markkinapuute, avoimuus, oikeusperiaatteet)

Mahdollisten jakelutukien osalta virasto toteaa, että sillä ei ole toimivaltaa soveltaa EU:n valtiontukisäännöksiä. Yleisesti ottaen voidaan kuitenkin todeta, että lähtö­kohtaisesti tukien tulisi kohdistua sinne, missä tarjontaa ei synny markkinaehtoisesti. Lisäksi mahdollisesti myönnettävän tuen tulisi olla avoin kaikille kyseistä jakelu­toimintaa harjoittaville toimijoille ja tukea myönnettäessä on otettava huomioon myös yleiset julkisen tuen myöntämiseen liittyvät oikeusperiaatteet. Viraston käsityksen mukaan postidirektiivissä tarkoitetun yleispalveluvelvollisuuden ohella toimijalle voidaan asettaa myös rajatumpi julkinen palveluvelvoite, johon sovelletaan EU:n valtiontuki­sääntöjä.

Kilpailuneutraliteetti (yleispalvelun rahoittaminen, jakeluverkkoon pääsy, eri toimintojen läpinäkyvyys)

Kilpailuneutraliteettisäännöksiä voidaan lähtökohtaisesti soveltaa Postiin, koska se on valtion määräysvallassa ja harjoittaa muutakin toimintaa kuin postilaissa säädettyä yleis­palveluvelvoitteen alaista toimintaa.  Tätä Postin muuta toimintaa voidaan lähtökohtaisesti pitää taloudellisena toimintana, jota Posti harjoittaa yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla.

KKV korostaa, että yleispalvelun rahoittaminen tulisi järjestää siten, ettei siitä aiheudu kilpailua vääristäviä vaikutuksia postimarkkinoilla. Käytännössä kilpailun edellytysten tasapuolisuutta voitaisiin parhaiten edistää ottamalla käyttöön malli, jossa yleispalvelu­velvoitteen hoitaminen ei voisi tuottaa Postille taloudellista etua sen kilpailullisessa toiminnassa, mutta ei toisaalta myöskään asettaisi Postille velvollisuutta kattaa kilpailulli­sen toimintansa tuotoilla yleispalveluvelvoitteen kustannuksia, jotka ovat kustannuksia, joita sen kilpailijoilla ei ole.

KKV kiinnittää myös huomiota Postin eri toimintojen läpinäkyvyyden turvaamisen tarpeeseen. Kilpailulain eriyttämissäännöksen (30 d §) voidaan odottaa parantavan myös Postin kilpailullisen toiminnan läpinäkyvyyden parantumista ja sen hinnoittelun markkina­perusteisuuden valvontaa. Tästä huolimatta on tärkeä kiinnittää huomiota myös yleis­palveluvelvoitteeseen liittyvien kustannusten ja tuottojen läpinäkyvyyden turvaamiseen ja raportointivelvoitteisiin. Näin on erityisesti, jos yleispalveluvelvoitteen kustannukset tultaisiin jatkossa korvaamaan julkisista varoista.

Tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistaminen turvaisi postimarkkinoiden tehokasta toimintaa. Läpinäkyvyyden parantuminen ja eri toimintojen tuottojen ja kulujen pitäminen toisistaan erillään olisi omiaan ehkäisemään ristisubvention riskiä ja lainvastaista alihinnoittelua, mikä saattaisi madaltaa myös alalle tulon kynnystä ja vaikuttaa myönteisesti kilpailuun postimarkkinoilla.

Sääntelyn kehittämistarpeet (yleispalvelun laajuus, verkkoon pääsy)

Kilpailua postitoiminnassa on pyritty edistämään useiden lainmuutosten yhteydessä. Alalle ominainen kustannusrakenne, jossa yksikkökustannukset kasvavat voimakkaasti harvaanasutuilla alueilla, johtaa heikkoihin alalle tulon kannustimiin näillä alueilla. Esimerkiksi postinumerojärjestelmään, postilokerokäytäntöihin tai osoiterekistereihin saattaa edelleen liittyä kehittämistarpeita. Lopulta ainoaksi keinoksi yrittää luoda merkittävästi uutta alan kilpailua haja-asutusalueille voi jäädä postiverkkoon pääsyn mahdollistaminen avoimin, julkisin ja syrjimättömin ehdoin. Tätä olisi kuitenkin selvitettävä ja suunniteltava huolellisesti, jotta vältettäisiin vapaamatkustaminen ja muutoinkin vääristyneet kannustinrakenteet.