30.6.2014 (päivitetty 27.2.2018)
Markkinaoikeus määräsi 26.6.2014 antamallaan päätöksellä Valiolle 70 miljoonan euron seuraamusmaksun määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) esityksen mukaisesti. KKV:n tiedote 26.6.2014
Alla KKV:n näkökulmia aiheesta esiinnousseisiin kysymyksiin.
Miksi virasto puuttui Valion menettelyyn, eikö puuttuminen ollut suomalaisten kuluttajien edun vastaista?
Suomalaisten kuluttajien etu on, että markkinoiden kilpailullinen rakenne säilyy ja markkinoilla toimii useita keskenään kilpailevia yrityksiä. Tehokas kilpailu tuottaa kuluttajille hyötyjä muun muassa alemman hintatason ja laajemman valikoiman muodossa verrattuna tilanteeseen, jossa markkinoilla toimii vain yksi yritys, joka voi päättää itsenäisesti hintatasosta.
Valion menettely vahingoitti sen pääkilpailijan, Arlan, lisäksi merkittävästi alalla toimivien kotimaisten pienmeijereiden toimintaedellytyksiä. Virasto puuttui Valion menettelyyn, koska jatkuessaan saalistushinnoittelu olisi johtanut siihen, että Valio olisi saavuttanut käytännössä monopoliaseman perusmaitomarkkinoilla. Monopoliasemassa Valio olisi voinut nostaa hinnan vielä korkeammaksi, kuin se oli ennen saalistushinnoittelun alkamista.
Kaikki Suomessa toimivat meijerit, Arla mukaan lukien, valmistavat perusmaitonsa kotimaisesta raakamaidosta, jonka ne ostavat suomalaisilta tuottajilta. Viraston tarkastelun kohteena olleena ajanjaksona Arla toi maahan vähäisen määrän ruotsalaista raakamaitoa voidakseen kilpailla tehokkaasti markkinoilla. Ruotsalaista alkuperää olevan perusmaidon markkinaosuus oli noin 5 %. Arla lopetti ruotsalaista alkuperää olevan perusmaidon valmistuksen vuoden 2014 aikana.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolla (KKV) on lainsäädäntöön perustuva velvollisuus puuttua kilpailua rajoittaviin menettelyihin.
Ajatteleeko KKV Suomen kokonaisetua?
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) turvaa taloudellista kilpailua. Koko kilpailupolitiikan ja kilpailulainsäädännön olemassaolo perustuu havaintoon, jonka mukaan hyvin toimiva kilpailu edistää myös kokonaishyvinvointia.
Saalistushinnoittelu johtaa tehokkaiden kilpailijoiden poistumiseen markkinoilta. Samalla määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen asema vahvistuu entisestään. Liian keskittyneet markkinat ovat yhteiskunnan näkökulmasta tehottomat. Markkinoiden keskittyminen johtaa yleensä myös korkeampiin hintoihin. Korkeammat hinnat laskevat kuluttajien hyvinvointia ja heikentävät erityisesti niiden yritysten kilpailukykyä, jotka ovat riippuvaisia kilpailuongelmista kärsivien markkinoiden tuotteista. Vientiyritysten kilpailukyvyn heikkeneminen on kansantalouden kannalta erityisen haitallista.
Mitä järkeä on puolustaa ulkomaista meijeriteollisuutta? Eikö suomalaisen viranomaisen tehtävänä ole suojella suomalaisia yrityksiä?
Kilpailulaki on neutraali yrityksen kansallisuuden suhteen. Tilannetta on ajateltava myös muiden EU:n jäsenvaltioiden näkökulmasta. Suomen talouden kannalta olisi hyvin huolestuttavaa, jos muut jäsenvaltiot sallisivat suomalaisiin vientiyrityksiin kohdistuvan saalistuksen. Suomi on osa EU:n vapaaseen kilpailuun perustuvia sisämarkkinoita. Sisämarkkinat toimivat vain, jos kaikki niihin sitoutuneet jäsenvaltiot pitävät kiinni yhteisistä pelisäännöistä. Suomenkin kilpailulaki on pitkälti harmonisoitu EU:n kilpailulainsäädännön kanssa. Olisi yhteismarkkinoiden perusajatuksen vastaista, jos yksittäinen jäsenvaltio voisi suosia mielivaltaisesti omia suuryrityksiään.
Myös suomalaisten kuluttajien etu on, että rajat ylittävä kilpailu jäsenvaltioiden välillä säilyy ja kehittyy. Jäsenvaltioiden välinen kauppa tuo markkinoille uusia tuotteita ja tehostaa hinta- ja laatukilpailua kotimaisten ja ulkomaista alkuperää olevien tuotteiden välillä. Vain tehokas kilpailu ylläpitää suomalaisten yritysten kannustimia pitää kotimaisten tuotteiden hintataso suomalaisten kuluttajien kannalta kohtuullisella tasolla.
Eikö tässä taloustilanteessa pitäisi ajatella suomalaisia työpaikkoja?
Mikäli Valion saalistushinnoittelustrategia olisi onnistunut, Valion kilpailijat perusmaitomarkkinoilla olisivat joutuneet supistamaan tai jopa lopettamaan kokonaan perusmaitojen tuotannon. Perusmaitojen tuotanto on monille meijereille elinehto, minkä vuoksi saalistus olisi johtanut todennäköisesti myös kokonaisten meijereiden konkursseihin. Konkurssien mukana olisi hävinnyt myös suomalaisia työpaikkoja. Ruotsalaista alkuperää olevan maidon osuus Arla-konsernin suomalaisen tytäryhtiön kokonaismyynnistä oli pieni. Valion saalistushinnoittelu uhkasi paitsi koko Arlan Suomen toimintaa, myös joukkoa täysin suomalaiseen tuotantoon perustuvia pienmeijereitä.
Yleisesti on kuitenkin todettava, että kilpailupolitiikka ei ole oikea väline työllisyyden hoitamiseen. Ongelmiin kannattaa yleensä puuttua niiden alkulähteellä, minkä vuoksi elinkeino- ja työvoimapolitiikka ovat tehokkaampia välineitä työllisyyden parantamiseen. Kilpailupolitiikka edistää kuitenkin kokonaistaloudellista hyvinvointia ja kansallista kilpailukykyä, minkä vuoksi sen vaikutus myös työllisyyteen on yleensä positiivinen.
On esitetty, että kuluttaja kärsii kalliimmista hinnoista viraston päätöksen vuoksi, pitääkö tämä paikkansa?
Kuluttajien etu on, että markkinoiden kilpailullinen rakenne säilyy ja markkinoilla toimii useita keskenään kilpailevia yrityksiä. Tehokas kilpailu tuottaa kuluttajille hyötyjä muun muassa alemman hintatason ja laajemman valikoiman muodossa verrattuna tilanteeseen, jossa markkinoilla toimii vain yksi yritys, joka voi päättää itsenäisesti hintatasosta.
Virasto puuttui Valion menettelyyn, koska jatkuessaan saalistushinnoittelu olisi johtanut siihen, että Valio olisi saavuttanut käytännössä monopoliaseman perusmaitomarkkinoilla ja hintataso olisi myöhemmin noussut vielä korkeammalle tasolle, kuin ennen saalistuksen aloittamista. Saalistushinnoittelun luonteeseen kuuluu se, että kuluttaja voi nauttia alhaisista hinnoista hetkellisesti, mutta tämä ei ole pysyvää. Hinnat pidetään alhaisina vain siihen asti, että kilpailu markkinoilta on poistunut, jonka jälkeen hinnat nostetaan entistä korkeammalle.
Markkinaoikeus oli viraston kanssa samaa mieltä siitä, että sellaista vaihtoehtoa, jossa hintakilpailu perusmaitojen markkinoilla olisi jatkunut ilman viraston puuttumista asiaa, ei ollut olemassa.
KKV:n päätöksen johdosta Valio nosti tukkuhintojaan alkuvuodesta 2013. Valio päätti uudesta hintatasosta itsenäisesti. KKV ei sääntele maidon hintaa. KKV:n Valiolle antaman neuvonnan mukaan Valion tukkuhinnan oli ylitettävä maidon keskimääräiset muuttuvat kustannukset päätöksen noudattamiseksi. Valion valitsema uusi hintataso oli kuitenkin selvästi korkeampi, kuin mitä viraston päätöksen noudattaminen olisi edellyttänyt. Lisäksi on huomattava, että KKV:n on puututtava tehtävänsä mukaisesti kilpailua rajoittaviin menettelyihin – asiaa ei olisi voinut jättää viemättä oikeuteen.
Julkisuudessa on myös arveltu, että markkinaoikeuden Valiolle määräämä sakko nostaa maidon hintaa. Joutuvatko kuluttajat siis maksamaan Valion sakon?
Kysymys perustuu ajatukseen, jonka mukaan Valio voisi perusmaidon tukkuhintojaan nostamalla kerätä markkinoilta 70 miljoonaa euroa voittoa, jonka se käyttäisi sakon maksamiseen. On tärkeää huomata, että jos hintojen nostaminen olisi kannattavaa, Valio tekisi niin sakosta riippumatta. Valio itse väittää, että KKV:n määräys saalistushinnoittelun lopettamisesta pakotti Valion asettamaan hintansa korkeammalle tasolle, kuin mitä sen voitonmaksimointi edellyttäisi. Jos Valion hinta on jo nyt sen omasta näkökulmasta liian korkea, ei hinnan nostaminen edelleen sakon seurauksena voi olla Valiolle kannattavaa. Kuluttajilla on mahdollisuus valita myös Valion kilpailijoiden tuote. Vaikka Valio saisi hintojaan korottamalla jokaisesta maitolitrasta hieman suuremman voiton, tappio menetetyistä asiakkaista on niin suuri, ettei hinnannosto ole kannattava.
Oliko 70 miljoonan euron seuraamusmaksu kohtuullinen?
Kyllä. Seuraamusmaksun tasossa tulee näkyä kilpailunrajoituksen vakavuus, moitittavuus ja toiminnan taloudellinen mittakaava. Vain riittävän korkea sakkotaso ehkäisee vastaavaa toimintaa. Valiolle on tuomittu seuraamusmaksu kilpailulainsäädännön vastaisesta menettelystä myös aiemmin, mikä vaikutti ankaroittavasti nyt asetetun seuraamusmaksun määrään.
Kilpailulain mukainen seuraamusmaksun enimmäismäärä on 10 % yrityksen viimeisen rikkomusvuoden liikevaihdosta. Tätä suuremmat seuraamusmaksut on katsottu kohtuuttomiksi ja tästä syystä lainsäätäjä on asettanut seuraamusmaksulle enimmäismäärän. Valion liikevaihto on noin 2 miljardia euroa, joten Valiolle nyt määrätty seuraamusmaksu jää selvästi alle kilpailulain mukaisen seuraamusmaksun enimmäismäärän.
Miten Valio olisi voinut ajaa pois markkinoilta Arlan, joka on monin verroin Valiota suurempi yritys?
Markkinaoikeuden päätöksen kohteena olevassa asiassa ei ole kysymys vain Arlasta vaan Valion menettelyllä oli huomattavia vaikutuksia myös muiden markkinoilla toimivien meijerialan yritysten toimintaedellytyksiin. Valion markkinoiden sulkemiseen tähtäävä strategia vaikutti suoraan myös sellaisiin alalla toimiviin yrityksiin kuten Osuuskuntiin Satamaito ja Maitokolmio sekä Juustoportti ILO, jotka eivät ole osa suurempaa yritysryhmää, vaan ovat viime kädessä riippuvaisia perusmaitoliiketoimintansa myyntituotoista ja ulkopuolisesta rahoituksesta.
Arvioitaessa poissulkeutumisen todennäköisyyttä ratkaisevaa ei myöskään ole se, kumpi yrityksistä on taloudelliselta mittakaavaltaan suurempi. Keskeistä sen sijaan on arvioida, kumpaa yrityksistä saalistushinnoittelu vahingoittaa kyseessä olevilla markkinoilla enemmän, kumpi on halukas sietämään tappiollista toimintaa omassa liiketoimintayksikössään pidempään ja kummalle yritykselle koituvat kustannukset markkinoilta poistumisesta ovat suuremmat. Tässä vertailussa havaittiin, että tanskalaisten ja ruotsalaisten maidontuottajien omistama Arla-konserni luopuu perusmaitoliiketoiminnastaan riippuvaisesta, raskaita tappioita tekevästä Suomen yksiköstään selvästi aiemmin kuin kotimarkkinoillaan toimiva Valio, jonka liikevaihdosta vain pieni osa kertyy perusmaidoista ja joka pystyi rahoittamaan perusmaitoliiketoiminnasta koituvat tappiot muiden tuotteiden myynnillä.
Asetelma on ollut sama useissa muissa eurooppalaisissa oikeustapauksissa, joissa on arvioitu poissulkevaa määräävän aseman väärinkäyttöä.
Viraston asiakirjanäyttö myös osoitti, että Valio itse arvioi pystyvänsä ajamaan Arla niin ahtaalle, että yhtiö näkee kannattavammaksi luopua ruotsalaisen maidon maahantuonnista ja supistuu marginaaliseksi toimijaksi tai sulkeutuu kokonaan pois markkinoilta, ja tätä kautta Valio pystyy saavuttamaan tavoittelemansa 80 prosentin markkinaosuuden.
Valio on esittänyt, ettei KKV ymmärrä perusmaitomarkkinoita tai raakamaidon kustannusluonnetta. Onko virastolla tai markkinaoikeudella riittävästi asiantuntemusta aiheesta?
Markkinaoikeus on ollut viraston kanssa samaa mieltä raakamaidon kustannusluonteesta. Valion menettelyn lainmukaisuuden arvioimiseksi ei ollut olennaista selvittää, onko raakamaito Valiolle kiinteä vai muuttuva kustannus tai sisältääkö Valion tuottajilleen maksama tilityshinta voitonjakoa. Olennaista oli sen sijaan arvioida kustannuksia yhtä tehokkaan kilpailijan toimintaedellytysten kannalta. Näin arvioituna Valion toiminta on ollut kilpailulain vastaista määräävän aseman väärinkäyttöä, koska yhtä tehokas kilpailija ei olisi voinut toimia markkinoilla kannattavasti Valion soveltamalla hintatasolla.
Saalistushinnoittelun oikeudellisessa arvioinnissa verrataan saalistuksesta epäillyn yrityksen hintatasoa sen kustannuksiin. Tarkastelutapa on velvoittavan unionin oikeuden mukainen ja perustuu siihen, että kustannukset alittava hinnoittelu sulkee markkinoilta kilpailijat, jotka ovat vähintään yhtä tehokkaita kuin saalistava yritys. Tästä seuraa, että saalistuksesta epäillyn yrityksen kannattaa arviointitavasta riippumatta esittää arviot kustannuksistaan mahdollisimman alhaisina.
Mikäli markkinaoikeus olisi hyväksynyt Valion väitteet sen osuustoiminnallisen toimintaperiaatteen vaikutuksista raakamaidon kustannukseen sellaisenaan, Valion kustannuksina olisi saalistustarkastelussa otettu huomioon vain murto-osa niistä kustannuksista, jotka Valion kilpailijat tosiasiassa kohtaavat. Tästä olisi puolestaan seurannut se, että kilpailulaki olisi ollut niin tässä tapauksessa kuin jatkossa voimaton estämään käytännössä mitään Valion kilpailijoiden poissuljentaan tähtäävää menettelyä. Valion kustannuksia on sen vuoksi tarkasteltava objektiivisin kriteerein, jotta ne kuvastavat yhtä tehokkaan kilpailijan kustannuksia.
Virastossa asiaa käsitellyt tutkijaryhmä on koostunut juristeista, ekonomisteista ja liiketaloustieteen asiantuntijoista. Virasto on käyttänyt apunaan myös ulkopuolisia asiantuntijoita.
Ymmärtääkö viranomainen osuustoiminnallisuutta?
Yrityksen valitsema yhtiömuoto ei vaikuta siihen, kuinka lakia sovelletaan. Valitusta yhtiömuodosta tai yhtiön soveltamista toimintaperiaatteista riippumatta jokaisen yrityksen on varmistuttava siitä, että sen toiminta on kilpailulain mukaista.
Markkinaoikeus katsoi päätöksessään, että Valion valitsema osuustoiminnallinen toimintaperiaate ei ole peruste asettaa sitä eri asemaan verrattuna toisenlaisella liiketoimintamallilla markkinoilla toimiviin yrityksiin. Yhtiön ja sen omistajien valitsema osuustoiminnallinen toimintaperiaate ei ole siten oikeuttamisperuste sille, että määräävässä asemassa oleva yritys soveltaa menettelytapoja, jotka johtavat tehokkaan kilpailun poistamiseen markkinoilta.
Valio ja sen edustaja A ovat esittäneet julkisuudessa voimakasta kritiikkiä viraston toiminnasta. Kuinka virasto vastaa edustaja A:lle markkinaoikeuden päätöksen jälkeen?
Virasto on tyytyväinen markkinaoikeuden päätöksen, joka vahvisti viraston päätöksen oikeaksi. Markkinaoikeus myös hylkäsi päätöksessään kaikki Valion esittämät väitteet viraston laiminlyönneistä ja virheistä tutkinnan aikana.