Kuntasektorilla edelleen puutteita kilpailuneutraliteettisäännösten omaksumisessa

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) ja aluehallintoviranomaiset ovat selvittäneet Suomen kuntien ja kuntayhtymien sekä niiden määräysvallassa olevien yhteisöjen markkinoilla tapahtuvan toiminnan laajuutta ja suuntautumista eri toimialoille. Lisäksi selvitettiin, miten hyvin kuntasektorilla on omaksuttu yhtiöittämistä ja kirjanpidon eriyttämistä koskeva lainsäädäntö.  KKV:n katsaus osoittaa, että osa kuntasektorin toimijoista ei tunne kilpailuneutraliteettisäännöksiä. Tietoisuuden lisääminen on tärkeää, sillä selvityksen perusteella kuntasektorin markkinoilla harjoittaman toiminnan kokonaisliikevaihto oli vuonna 2020 noin 8 miljardia euroa.

Syyskuusta 2013 alkaen voimassa ollut kilpailuneutraliteettisääntely turvaa julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisia kilpailuedellytyksiä markkinoilla varmistaen, ettei tehokkaita yrityksiä poistu markkinoilta tarpeettomasti, ja etteivät kuluttajien vaihtoehdot sen seurauksena vähene. KKV valvoo kilpailuneutraliteettisäännösten noudattamista ja antaa tarvittaessa myös yleistä lain sisältöön liittyvää neuvontaa. Virasto on yhdessä aluehallintoviranomaisten kanssa selvittänyt, miten laajasti ja millä toimialoilla kunnat, kuntayhtymät ja niiden määräysvallassa olevat yhteisöt toimivat markkinoilla. Vastaava selvitys toteutettiin myös vuosina 2015 ja 2016, jolloin havaittiin, ettei kilpailuneutraliteettisäännöksiä tunneta kuntasektorilla kovin hyvin.

Selvitykseen saatiin yhteensä 2 122 markkinoilla toimivan yksikön tiedot.  Saadut vastaukset antavat viitteitä siitä, että osalla vastaajista oli edelleen vaikeuksia määritellä ja tunnistaa markkinoilla tapahtuvaa toimintaa.  Vaikka vastaajien virheelliset tulkinnat ja osin puutteelliset vastaukset vaikuttavat tulosten yleistettävyyteen, selvitysten perusteella voidaan arvioida suuntaa antavasti kuntasektorin yksiköiden toimintaa markkinoilla.

Kuntasektorin toiminta markkinoilla merkittävää

Vastausten perusteella kuntasektorin markkinoilla tapahtuvan toiminnan kokonaisliikevaihto oli vuonna 2020 noin 8 miljardia euroa, josta energiaan kytkeytyvien toimialojen osuus oli noin puolet. Noin 40 prosenttia vastaajien ilmoittamista yksiköistä toimi kiinteistöalalla, ja näiden yksiköiden yhteenlaskettu liikevaihto oli vuonna 2020 noin kaksi miljardia euroa. Muita merkittäviä toimialoja olivat muun muassa varastointia ja liikennettä palveleva toiminta, terveyspalvelut, ravitsemustoiminta ja koulutus. Nämä toimialat nousivat esille myös vuoden 2015 ja 2016 selvityksissä ja ovat sittemmin näkyneet myös KKV:n valvontatyössä.

Toiminta markkinoilla pääasiassa yhtiömuotoista

Kunnan tai kuntayhtymän on lähtökohtaisesti yhtiöitettävä markkinoilla tapahtuva toimintansa, ellei jokin kuntalain yhtiöittämistä koskeva poikkeusperuste sovellu toimintaan. Yhtiöittäminen poistaa kunnallisilta toimijoilta konkurssisuojan ja veroedut, jotka ovat omiaan vääristämään kilpailua. Noin 70 prosenttia vastaajien ilmoittamista yksiköistä toimi markkinoilla yhtiöitetyssä muodossa. Yhtiöitetyn toiminnan osuus vaikuttaa kasvaneen aiempiin selvityksiin verrattuna.

Yhtiöittämättömän toiminnan raportoitu liikevaihto oli vajaat 500 miljoonaa euroa muodostaen noin 6 prosenttia kuntasektorin kokonaisliikevaihdosta vuonna 2020. Osana kuntaa tai kuntayhtymää toimivista 633 yksiköstä lähes puolet ei kuitenkaan ilmoittanut selvää poikkeusperustetta toiminnan yhtiöittämättä jättämiselle. Yleisin ilmoitettu poikkeusperuste oli toiminnan vähäisyys, jonka perusteella osassa kuntia ja kuntayhtymiä oli kuitenkin jätetty yhtiöittämättä myös euromääräisesti merkittäviä ja luonteeltaan jatkuvia toimintoja. Selvitys antaa siten viitteitä siitä, että osa kunnista ja kuntayhtymistä ei ole kiinnittänyt riittävästi huomiota kuntalain yhtiöittämisvelvollisuutta koskeviin säännöksiin.

Etenkin kirjanpidon eriyttämissäännöksen huomioimisessa puutteita

Julkisyhteisön on pidettävä erillistä kirjanpitoa markkinoilla harjoittamastaan toiminnasta. Kirjanpidon eriyttämisvaatimus ehkäisee kuntien markkinoilla tapahtuvan toiminnan ristiin tukemista kuntien lakisääteisiä tehtäviään varten saamillaan verovaroilla. Se tukee kustannusten läpinäkyvyyden myötä myös kilpailulain edellyttämää markkinaperusteista hinnoittelua ja ehkäisee kilpailua vääristävää alihinnoittelua.

Noin 20 prosentilla selvityksessä raportoiduista yksiköistä tulkittiin olevan puutteita kirjanpidon eriyttämissäännöksen huomioimisessa. Erityisesti 40 000 euron liikevaihtorajan alittavan pienimuotoisen toiminnan arvioiminen oli havaintojen perusteella puutteellista. Toiminta, jota ei ollut kirjanpidollisesti eriytetty, mutta jonka osalta ei ollut ilmoitettu mitään kilpailulain mukaista poikkeusperustetta, oli liikevaihdoltaan noin 330 miljoonaa euroa vuonna 2020.

Kuntasektorin osaamisen kehittäminen tärkeää

Katsauksen perusteella neuvonnalle ja ohjeille on tarvetta. Avainasemassa on silti kuntasektorin toimijoiden oma aktiivisuus. KKV on julkaissut kuntasektorin toimijoiden avuksi muun muassa infopaketin kirjanpidon eriyttämisestä sekä ohjeet markkinaperusteisen hinnoittelun arviointiin. KKV antaa myös lain sisältöön liittyvää neuvontaa tarvittaessa. Kuntasektorin on silti itsekin aktiivisesti lisättävä kilpailuneutraliteettisäännösten tuntemustaan ja varmistettava, että säännöksiä noudatetaan. Oman toiminnan lainmukaisuuden ennakollinen arviointi sujuvoittaa myös KKV:n kanssa käytäviä neuvontakeskusteluja.