Markkinat raiteille – suosituksia rautatiemarkkinoiden tehostamiseksi

Rautatieliikenteellä on suuri yhteiskunnallinen merkitys. Koska rautatieliikenne vaikuttaa keskeisesti eri alueiden saavutettavuuteen, rautatiejärjestelmässä tapahtuvilla muutoksilla on merkittäviä vaikutuksia muiden markkinoiden toimintaan ja koko kansantalouden dynamiikkaan. Rautatieliikennemarkkinoilla on omat erityispiirteensä, jotka vaikuttavat sen toimintaan ja siihen, miten kilpailu markkinalla toimii. Historiallisesti rautatieliikennemarkkina on ollut erittäin keskittynyt. Useissa maissa päätöksentekijät ovat tavoitelleet markkinan tehostamista toimenpiteillä, joilla on pyritty avaamaan ja lisäämään kilpailua.  

Suomessa kilpailu rautatieliikennemarkkinoilla on lainsäädännöllisesti avattu sekä henkilö- että tavaraliikenteessä. Kilpailua on kuitenkin syntynyt rajallisesti. VR-Yhtymä Oyj (jäljempänä VR) on edelleen ainut aktiivinen operaattori henkilöjunaliikenteessä. Tavaraliikenteessä toimii useampi operaattori, mutta VR:llä on edelleen vahva asema myös tavarajunaliikenteessä, jossa vuonna 2022 sen markkinaosuus oli yli 95 prosenttia.  

Kilpailu- ja kuluttajaviraston (KKV) vaikutusarviointiyksikössä käynnistyi syksyllä 2021 Suomen rautatiemarkkinoita koskeva tutkimusprojekti, jonka tavoitteena on ollut arvioida, miten rautatiemarkkinoiden sääntelyä ja rakenteita tulisi kehittää tulevaisuudessa. Markkinaselvityksen kolmas ja viimeinen tutkimusraportti julkaistiin 21.9.2023. Tässä blogikirjoituksessa avataan markkinaselvityksen keskeisiä tuloksia. 

Aikaisemmat kokemukset kilpailun lisääntymisestä positiivisia  

Tulevia uudistuksia arvioitaessa on hyödyllistä tietää, miten aikaisemmat uudistukset ovat vaikuttaneet markkinoiden toimintaan. Osana projektia selvitettiin aikaisempien rautatiemarkkinaan vaikuttaneiden uudistusten vaikutuksia. Keskeinen tulos oli, että politiikkatoimenpiteet, jotka olivat onnistuneet lisäämään VR:n kohtaamaa kilpailun painetta, olivat johtaneet hintojen laskuun ja matkustusmäärien kasvuun. Vastaavaa vaikutusta ei havaittu uudistuksessa, jossa kilpailu ei ollut lisääntynyt.  

Linja-autoliikenteen kilpailun vapautuminen johti alalle tuloon ja toimijoiden lukumäärän kasvuun. Koska linja-autoliikenne kilpailee samoista asiakkaista kuin rautatieliikenne, lisäsi uudistus myös VR:n kohtaamaa kilpailua. Uudistuksen jälkeen kuluttajahinnat kääntyivätkin laskuun myös rautatieliikenteessä. Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä (HSL) siirtyi hankkimaan lähijunaliikennettä suorahankinnan sijaan kilpailutuksella. Vaikka tarjouskilpailuun saatiin vähän tarjouksia, johti lisääntynyt kilpailun uhka merkittäviin kustannussäästöihin tilaajalle.  

Tavarajunaliikenteessä kilpailun vapauttamisen jälkeen markkinoille ei syntynyt merkittävää kilpailua tai sen uhkaa, eikä uudistus analyysin perusteella vaikuttanut merkittävästi hintoihin tai kuljetusmääriin. 

Henkilöjunaliikenteen toimintaa voidaan tulevaisuudessakin tehostaa kilpailua lisäävillä toimenpiteillä

Rautatieliikennemarkkina jakaantuu asiakaskunnan perusteella kahteen markkinaan: henkilöliikenteeseen ja tavaraliikenteeseen. Henkilöliikenteessä loppuasiakkaita ovat yksityishenkilöt, jotka käyttävät rautatieliikennettä. Lisäksi tällä hetkellä Suomessa valtio ja HSL toimivat tilaajan roolissa hankkimalla liikennettä, joka ei olisi liiketaloudellisesti kannattavaa ilman julkista tukea.   

Kilpailun lisäämiseksi henkilöjunaliikenteessä tunnistettiin kaksi päämallia. Kilpailua voidaan ensinnäkin synnyttää kilpailuttamalla liikennöintikokonaisuuksia. Tällöin kilpailu käydään markkinasta, eli siitä, kuka saa operoida kilpailutettavaa kokonaisuutta. Toinen tapa, jolla kilpailua voi syntyä on se, että kaksi tai useampi operaattori kilpailee samalla reitillä. Kilpailun vaikutukset riippuvat keskeisesti siitä, kummalla tavalla sitä syntyy. Kilpailuttamalla liikennöintikokonaisuuksia voidaan lähtökohtaisesti säästää tilaajan kustannuksissa, kun taas reittikohtainen kilpailu johtaa suoremmin kuluttajahintojen laskuun.    

Tutkimusprojektissa rakennettiin malli, jolla arvioitiin, kumpi tapa sopii paremmin synnyttämään kilpailua eri reittikokonaisuuksille. Tulosten perusteella Suomessa tulisi kilpailuttaa nykyistä laajemmin liikenteen operointia niin, että vähintään kaikki julkisesti tuetut reitit kilpailutettaisiin. Tämän lisäksi kilpailuttaminen voisi sopia sellaisille reiteille, joissa voi toimia vain yksi toimija kannattavasti. Reittikohtaista kilpailua taas voisi syntyä muutamalla matkustajavirraltaan huomattavalla reitillä etenkin pääradan yhteyteen. Reittikohtaisen kilpailun syntymistä voidaan edesauttaa kilpailuttamalla liikennettä nykyistä laajemmin, koska mahdollisuus toimia laajalla liiketoimintamallilla pienentää markkinoille tulemisen kynnystä. Kilpailuttamisen osalta keskeiseksi tekijäksi tunnistettiin se, että kilpailutuksen voittaja saa kaluston käyttöönsä kalustoyhtiöstä vastaavasti kuin HSL:n lähijunaliikenteen kilpailutuksessa.  

Kilpailua tavarajunaliikenteeseen – tarkastelussa julkinen kalustoyhtiö ja standardien purkaminen 

Myös tavaraliikennemarkkinalla kalustoyhtiöllä voitaisiin edesauttaa kilpailun syntymistä. Tavaraliikennemarkkinalla kalustoyhtiön toimintalogiikka on kuitenkin erilainen. Henkilöliikenteessä kalustoyhtiö tarjoaisi kalustoa julkisen palvelun tuottamiseen. Tavaraliikennemarkkinalla asiakkaita ovat yritykset. Kalustoyhtiömallissa yritysten kanssa sopimuksia solmineet operaattorit voisivat vuokrata käyttöönsä kalustoa julkiselta kalustoyhtiöltä, johon olisi siirretty nykyistä kalustoa. Projektissa tunnistettiin, että tavaraliikennemarkkinalla kalustoyhtiö lisäisi asiakkaille tarjolla olevien palveluntarjoajien määrää, mikä loisi laskupainetta hintoihin. Toisaalta kalustoyhtiö voisi johtaa nykyisten toimijoiden kustannusten nousuun mittakaavaetujen pienentyessä. Tietopohja ei mahdollistanut kustannusten ja hyötyjen tarkkaa vertailua ja raportin tulosten perusteella ei pystytä päättelemään, tulisiko tavaraliikennemarkkinalle perustaa kalustoyhtiö.  

Toinen keino edesauttaa alalle tuloa ja pienempien toimijoiden laajentumista tavaraliikennemarkkinalla olisi sallia eri standardien mukaisen kaluston käyttö rataverkolla. Suomessa on viime vuoden kesästä alkaen voinut liikennöidä GOST/OSJD-standardin kalustolla Suomen sisäisessä liikenteessä, kun aikaisemmin se oli sallittua vain rajat ylittävässä liikenteessä. Järjestelyn muuttaminen pysyvämmäksi olisi yksi tapa madaltaa alalle tulon kynnystä tavaraliikennemarkkinalla. Tämä ei kuitenkaan onnistu kansallisen tason päätöksillä, vaan vaatii poikkeusluvan saamista Euroopan unionilta.  

Jatkossa valmistelijoille ja markkinatoimijoille tulee taata riittävä pääsy aineistoihin  

Selvitykset toimivat toivottavasti hyvänä pohjana tuoreelle hallitukselle, joka on asettanut tavoitteekseen lisätä rautatiemarkkinoiden kilpailua. Aikaisemmat kokemukset osoittavat, että tavoite on hyvä, mutta toisaalta myös sen, että tavoitteiden saavuttaminen ei ole itsestäänselvyys. Uudistuksia tehdessä on tärkeää muistaa, että kilpailun lisääminen ei ole uudistusten päätavoite, vaan uudistuksilla tulee ensisijaisesti tavoitella parempia ja edullisempia palveluita kuluttajille ja kustannussäästöjä julkisille tilaajille. Tästä syystä kilpailun lisäämiseksi ei tule tehdä mitä tahansa, vaan on löydettävä toimia, jotka ovat kokonaistaloudellisesti kannattavia. Tällaisia on edellä käsitellysti tunnistettu tutkimusprojektin raporteissa useampia.   

Selvitettävää jäi kuitenkin edelleen ja tulevalla hallituksella on ratkaistavanaan useita järjestämismalliin liittyviä seikkoja. KKV:lla oli tutkimuksissaan käytössä paras mahdollinen Suomen rautatiemarkkinoista saatava tieto. VR:ltä tietopyynnöillä hankitut aineistot sisälsivät esimerkiksi tiedon kaikista vuonna 2019 Suomessa tehdyistä junamatkoista ja tiedot liikennöinnin kustannuksista reittikohtaisesti. Kattavat tiedot mahdollistavat matkustajavirtojen yksityiskohtaisen kuvailun ja reittikohtaisen kannattavuuden tarkan mallintamisen. Tulevalla hallituskaudella tulisi varmistua siitä, että valmistelijoilla on käytössään vastaavasti paras mahdollinen tieto Suomen rautatiemarkkinoista. Lainvalmistelijoiden lisäksi tietoa tulisi olla riittävästi tarjolla kilpailijoille. Tasapuolinen kilpailu ei toteudu, jos vain yhdellä toimijalla on käytössään yksityiskohtaista tietoa Suomen rataverkon matkustajavolyymeista ja liikennöinnin kustannuksista.  

Tutkimusprojekti on nyt tullut päätökseen ja jäämme mielenkiinnolla seuraamaan markkinan kehittymistä. Tutkimusprojektin aikana kävimme lukuisia mielenkiintoisia keskusteluja eri sidosryhmien kanssa.  Iso kiitos teille avusta ja opastuksesta!