Foreign Subsidies Regulation – vuosi uusia EU-tehtäviä

KKV sai vuosi sitten kaikki lopullisetkin valtuudet uusiin, FSR-asetukseen liittyviin EU-tehtäviin. FSR-asetus (Asetus kilpailua vääristävistä ulkomaisista tuista, eng. Foreign Subsidies Regulation) laadittiin kilpailulle haitallisten ulkomaisten tukien eliminoimiseksi. Näillä tuilla tarkoitetaan EU:n ulkopuolisista maista annettua valtiontukea, joka vääristää kilpailua EU:n sisämarkkinoilla. Vuosi on lyhyt aika uuden järjestelmän lopulliseen sisäänajoon ja johtopäätösten tekemiseen, mutta joitakin päätelmiä on jo mahdollista tehdä. 

FSR-asetusta soveltaa yksinomaisesti EU:n komissio. Asetuksen soveltamisen tueksi rakennettiin myös kansallisista viranomaisista koostuva FSR-verkosto. Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on verkoston Suomen markkinoista vastaava kansallinen yhteyspiste. Tätä tehtävää varten virastolla on esimerkiksi oikeus – salassapitosäännösten estämättä – saada FSR-asetuksen soveltamiseen tarvittavaa tietoa eri viranomaisilta ja hankintayksiköiltä Suomessa. Saatuja tietoja voidaan käyttää haitallisten ulkomaisten tukien valvontaan. KKV:llä on myös toimivalta tehdä FSR-asetuksen mukainen tarkastus Suomessa komission pyynnöstä tai avustaa komissiota sen Suomessa tekemässä tarkastuksessa. 

Mihin asetuksella pyritään?

FSR-asetuksen tavoitteena on, että EU:n ulkopuolisten maiden antamat tuet eivät johtaisi kilpailun vääristymiseen EU:n sisämarkkinoilla. FSR-asetusta voidaan soveltaa yrityskauppoihin ja julkisen sektorin hankintaprosesseihin. Markkinoilta halutaan eliminoida sellaiset tilanteet, joissa EU:n ulkopuolisen maan myöntämällä perusteettomalla tai keinotekoisella taloudellisella avustuksella rahoitetaan EU:n alueen yritysostoja tai subventoidaan tarjouksia, jotka annetaan julkisten hankintojen kilpailutuksiin EU:ssa. 

Asetuksessa määriteltyjen euromääräisten rajojen ylittyessä yrityskauppoihin ja hankintakilpailuihin osallistuvalla yrityksellä on muun muassa velvollisuus ilmoittaa EU:n ulkopuolisista maista saatu taloudellinen tuki tai avustus (foreign financial contribution) EU:n komissiolle. Näiden ennakkoilmoitusten (notifikaatioiden) lisäksi asetus antaa komissiolle ja FSR-verkostolle laajat tutkinta- ja tiedonsaantivaltuudet myös omiin selvityksiin.  

Vaikka vain komissio tekee asetuksen tarkoittamat päätökset, kansallisilla yhteysviranomaisilla on tarve seurata tarkasti asetuksen soveltamista. Tulkintaratkaisua muun muassa FSR-tarkastuksista odotetaan EU:n tuomioistuimesta vuoden 2025 aikana. Nuctech-tapauksessa on kyse siitä, voiko FSR-tarkastuksen kohteena oleva yritys vedota siihen, että kun komission tarkastuksellaan vaatimat asiakirjat on tallennettu EU:n ulkopuolella toimivan emoyhtiön palvelimille, ne jäisivät siksi komission tarkastustoimivallan ulkopuolelle. Komission vasta-argumenttina on, että taloudellisen toiminnan harjoittaminen EU:n alueella merkitsee velvoitetta noudattaa EU:n lainsäädäntöä, johon FSR-asetus lukeutuu. Komission FSR-tutkimusten katsotaan vaarantuvan, jos vaadittuja asiakirjoja ei tarvitse esittää, koska ne on tallennettu elektronisesti EU:n ulkopuoliseen maahan. 

Kansallisten viranomaisten ja komission välinen yhteistyö tiivistyy 

KKV:llä ei ole aiemmin ollut EU:n valtiontukien valvontaan liittyviä tehtäviä. Tämän vuoksi FSR-asetuksen kautta KKV:lle annettujen uusien tehtävien haltuunotto on edellyttänyt jossain määrin uudenlaisten käytäntöjen omaksumista. KKV on saanut FSR-verkoston myötä EU:n alueelta myös uusia ’FSR-kollegaviranomaisia’. Toisaalta rajat ylittävä yhteistyö on KKV:lle tuttua SEUT 101 ja 102 artikloja koskevan ECN-verkoston kautta. 

Vaikka komissio on FSR-asetuksen ainoa päätöksiä tekevä viranomainen, nähtävissä on, että yhteistyö yhtäältä komission ja jäsenmaiden yhteyskeskusten välillä ja toisaalta jäsenmaiden yhteyskeskusten välinen yhteistyö tulee tiivistymään. Tämä johtuu siitä, että komissiolle tehtävien ennakkoilmoitusten (notifikaatioiden) ohella on tarpeen vahvistaa myös FSR-verkoston oma-aloitteisia ex officio -selvityksiä. Järjestelmä ei voi nojata ainoastaan sille toimitettuihin tietoihin, vaan sillä täytyy olla käytössä myös tehokkaat keinot hankkia itse tietoa FSR-kilpailuvääristymistä. Tässä komissio tullee tekemään entistä laajempaa yhteistyötä jäsenvaltioiden FSR-viranomaisten kanssa.  

Toisena syynä FSR-verkoston lisääntyvälle aktiivisuudelle on se, että EU:n ulkopuolisissa maissa on menossa mittaviakin kampanjoita, joilla pyritään tukemaan oman maan vaikeuksissa olevia teollisuudenaloja valtion antamalla tuella. Kun tällaisen tuen vastaanottava yritys kiinnostuu yrityskaupoista EU:n alueella tai osallistuu eurooppalaisiin tarjouskilpailuihin, se voi päätyä FSR-asetuksen piiriin. Erilaiset indikaattorit viittaavat siihen, että yritystuilla on edelleen merkittävä rooli talouksissa, mikä pitää myös FSR-kysymykset esillä.  

Suhde investointeihin ei ole yksiselitteinen 

EU:n markkinat ovat avoimet ulkomaisille sijoituksille. Avoin suhtautuminen ulkomaisiin investointeihin mahdollistaa EU:n kansantalouksille pääomia myös EU:n ulkopuolelta. Avoimuus voi kuitenkin lisätä kilpailuvääristymien riskejä, jos liiketoimintaa EU:n alueella tosiasiallisesti harjoitetaan ulkomaisten valtioiden rahoituksella. Tällöin kilpailua ei käydä yrityksen omilla ansioilla ja omalla tehokkuudella (competition on merits), vaan subventoituna.  

Ajoittain esitetään, että FSR-asetus suuntautuisi ennen kaikkea tiettyjen maanosien yritysten toimintaan EU:n alueella. On totta, että vuonna 2024 monet korkean profiilin FSR-tapaukset kohdistuivat Aasiassa kotipaikkaansa pitäviin yrityksiin. On kuitenkin huomattava, että FSR-velvollisuudet koskevat myös EU-alueen yrityksiä, jos ne ovat saaneet FSR-asetuksen tarkoittamaa ulkomaista tukea. EU:n ulkopuolella on useita eurooppalaisia valtioita, joiden investoinnit ja liiketoiminta voivat kytkeytyä myös Suomen markkinoihin. FSR-asetus soveltuu potentiaalisesti esimerkiksi silloin, kun Norjassa toimiva yritys saa kotimaastaan valtiontukea ja tekee yritysostoja Suomessa tai osallistuu julkisten hankintojen tarjouskilpailuihin Suomessa. 

KKV on muun muassa eduskunnan kuulemisten yhteydessä korostanut investointien yhteyttä kilpailun lisääntymiseen. FSR-tilanteissa voi olla kyse myös kilpailua lisäävistä investoinneista, jos markkinoille tulee investoinnin myötä esimerkiksi uutta teknologiaa tai uutta tuotantokapasiteettia. Etenkin nyt, kun taloudellista toimeliaisuutta lisäävistä investoinneista on vajetta, tulisi kyetä tarkasti erottamaan kilpailua haittaavat, kilpailulle neutraalit ja kilpailua lisäävät investoinnit. Arvioinnin vaativuutta lisää se, että esimerkiksi vihreän siirtymän investointeja tarvittaisiin nopealla aikataululla. Lisäksi kaikille EU:n ulkopuolelta tuleville investoinneille näköpiirissä ei välttämättä ole vaihtoehtona eurooppalaista pääomaa. 

Komissio tuo 2025 julkiseen kuulemiseen analyysivälineitä, joita käytetään ulkomaisten tukien vaikutusarviointiin. Ne ovat tervetulleita lisäämään FSR-järjestelmän ennakoitavuutta, jotta esimerkiksi kilpailua edistävien uusien investointien markkinoille pääsyä ei perusteettomasti vaikeuteta. Kaikki toimet, joiden avulla yritykset voivat jo investointien neuvottelu- ja suunnitteluvaiheessa ennakoida potentiaalisesti ongelmalliset tukitilanteet, ovat äärimmäisen tärkeitä. Näin vähennetään myös kilpailua lisääviin investointeihin liittyviä epävarmuuksia.