Viime vuosikymmeninä kuluttajamarkkinat ovat globalisoituneet ja monikansallisten suuryritysten asema on vahvistunut. Kuluttajaviranomaisilta kysytään usein, kuinka tämä kehitys otetaan huomioon valvontatyössä?
Euroopassa on luotu rajat ylittävän tavaroiden, palveluiden ja digitaalisten sisältöjen kaupankäynnin valvontaan erityinen kansallisten valvontaviranomaisten yhteistoiminnan mekanismi, ns. CPC-yhteistyö. Lyhenne tulee sanoista consumer protection cooperation. CPC-verkoston jäseniä ovat kansalliset valvontaviranomaiset. Verkosto voi ottaa yhteiseen käsittelyyn laajamittaiset kuluttajansuojan loukkaukset.
Yksi CPC-yhteistyön merkittävistä eduista on yhteinen rintama sellaisia lakia rikkovia yrityksiä vastaan, joiden laiton toiminta kohdistuu useisiin jäsenmaihin.
Asiantuntemusta, resursseja ja toimivaltuuksia yhdistävällä CPC-yhteistyöllä on saatu ratkaisuja laaja-alaisiin kuluttajaongelmiin ja lisäpotkua valvontaan. Yhteisvoimin toimittaessa viranomaisilla on painoarvoa, jota tarvitaan suuryritysten kanssa käytävissä neuvotteluissa. Kun vastapuolena on ollut esimerkiksi jättialusta AirBnB, Facebook/Meta tai Tiktok, yhteismenettelyssä koko EU-alueen kuluttajien ääni on kuulunut ja näkynyt.
Valvontayhteistyön uudistamiseen on paineita
Nykyisen CPC-asetuksen soveltaminen alkoi vuonna 2020. Valvontaviranomaisen kannalta uudistus osui keskelle kriisiaikaa: koronavuodet 2020–2022 ja Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan vuonna 2022 tuottivat kuluttajamarkkinoille ennakoimattomia vaikutuksia.
Valvontatoiminnassa oli panostettava kuluttajille kansallisesti tärkeisiin kysymyksiin, kuten sähkösopimusten hinnoitteluun, kulutusluottojen ehtomuutoksiin ja verkkokaupan viivästystilanteisiin. Samaan aikaan EU-tasolla puututtiin CPC-yhteistoimin alustojen menettelytapoihin ja saatiin jättialustoja luopumaan kuluttajansuojaa loukkaavista menettelytavoista.
Vuonna 2022 EU-komissio käynnisti CPC-asetuksen uudelleentarkastelun. Nykyisen CPC-asetuksen toimivaltuudet ovat olleet käytettävissä suhteellisen lyhyen ajan, minkä vuoksi kokemusta etenkin sanktioiden käytöstä on vasta rajallisesti.
Lisäksi eurooppalaisen valvontayhteistyön vaikutusarviointia hankaloittaa se, että valvonnan tehokkuuden ja rajat ylittävän viranomaisyhteistyön arvioimiseen saatavissa oleva data on kriisiajalta. Nyt uudistusta harkittaessa tärkeä kysymys onkin, voitaisiinko yhteisvalvonnan laadukkuutta parantaa jo voimassa olevan CPC-asetuksen pohjalta? EU-yhteistyössä viranomaisten toimintatapojen selkeys ja läpinäkyvyys edistävät valvontatoimien tehokkuutta.
Vuonna 2024 kuluttajansuojan valvontayhteistyötä on arvioitava muuttuneessa tilanteessa. EU:ssa on tullut voimaan vihreän siirtymän ja digitaalisen siirtymän sääntelyä, jossa on EU:n perussopimusten edellyttämällä tavalla huomioitu kuluttajansuojan korkea taso.
Samalla kuluttajille on säädetty oikeuksia, joiden toteutumista valvomaan on tulossa muita kuin EU:n kuluttajansuojaoikeutta soveltavia viranomaisia. Useissa uusissa EU-säädöksissä on viitattu CPC-asetukseen tavalla, joka mahdollisesti tuo uudet valvojat samanlaisen EU-yhteistyön piiriin.
Tarvitaanko komissiolle vahvempi rooli?
Merkittävä ero CPC-asetuksen ja uusien EU:n digisäädösten – kuten digipalvelusäädöksen (DSA) – välillä on se, että uusissa digisäädöksissä komissiolla on suora valvontavalta yrityksiin, mitä ei ole kuluttajansuojan sääntelyssä. Samat kysymykset tulevat nyt mietittäviksi kuluttajansuojan puolella. Olisiko komissiolla syytä olla suoran toiminnan mahdollisuus? Tarvitaanko komissiolle toisenlaisia valtuuksia ainakin suuryritysten lainvastaisuuksien tutkinnassa ja valvontatoimissa?
Mikäli komissiolle annettaisiin omaa toimivaltaa valvontatoimiin ja -päätöksiin, tällä voisi olla syvempiä vaikutuksia EU:n kuluttajansuojan järjestelmään. Komissio voi omissa toimissaan soveltaa EU:n kuluttajansuojaoikeutta vain suoraan sellaisenaan. Vauhdittaisiko komission suora toimivalta kuluttajansuojan täysharmonisaatiota? Ehdottaisiko komissio entistä useammin säädösten antamista EU-asetuksina, joilla on suora sitovuus?
Kansallisten valvontaviranomaisten toimivaltaan ja päätöksiin samoin kuin yksityisten välisiin riita-asioihin liittyvät kansalliset oikeusturvakeinot. Tuomioistuimilla on tärkeä rooli. Suomessa viranomaiset, kuluttajat ja yritykset voivat viedä kuluttajaoikeuden tulkintaerimielisyydet tuomioistuinten ratkaistaviksi. Samalla EU-oikeuden tulkintaa koskeviin erimielisyyksiin voidaan pyytää EU-tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Mikäli päätösvalta olisi kansallisen viranomaisen sijaan komissiolla, olisi varsinkin EU-tuomioistuimen rooli mietittävä tarkkaan.
Kansallisten valvontaviranomaisten näkemystä ja markkinatuntemusta tarvitaan jatkossakin
Kansallisille viranomaisille on tärkeää säilyttää mahdollisuus tuoda keskusteluun ja päättää yhdessä yhteisen EU-valvontatoimen käynnistämisestä. Myös rajat ylittävissä tilanteissa valvontaviranomaiset arvioivat puuttumiskynnystä riippumattomasti kollektiivisen kuluttajansuojan kannalta. Lisäksi kansalliset viranomaiset tuntevat oman maansa kiireellisimmät kuluttajaongelmat. Mahdollisuus priorisoida on osa valvontatoiminnan riippumattomuutta.
Tärkeä osa kuluttajansuojan valvonnan vaikuttavuutta on jälkivalvonta. On mahdollista, että yritykset parantavat toimintatapojaan hetkellisesti valvonnan ja sanktioiden myötä, mutta palaavat parissa vuodessa samoihin lainvastaisuuksiin. Siksi on tärkeää, että valvontaviranomaiset voivat EU-tasolla seurata yritysten toimintaa pitkällä aikavälillä ja puuttua tarvittaessa tehokkaasti uudelleen.
Ovatko ongelmat valvonnassa vai täytäntöönpanossa?
Tehokaskaan valvonta ei ole vaikuttavaa ilman seuraamusten täytäntöönpanoa. Raskaimmissa valvontatapauksissa yrityksille määrätään sanktioita, kuten uhkasakkoja tai seuraamusmaksuja. Sanktioiden tarkoituksena on se, että lakia rikkonut elinkeinonharjoittaja ei hyödy lainvastaisuuksista vaan saa niistä seuraamuksina rahamääräisiä menetyksiä.
Valvonnan lisäksi kokonaisuuteen liittyy mahdollisesti kuluttajien yksilöllisten oikeuksien toteutuminen ja hyvitysten maksaminen kuluttajille. Hyvityksistä on saatettu säätää eri tavoin jäsenmaisen kansallisissa laeissa. Hyvityksillä varmistetaan se, etteivät lainvastaisuuksista aiheutuneet menetykset jää kuluttajien tappioksi eikä lakia rikkomalla voi tehdä elinkeinotoiminnassa pikavoittoja.
Sanktioiden ja hyvitysten täytäntöönpanossa alueellinen toimivalta voi muodostua seuraamusten toteuttamisen esteeksi. Jos elinkeinonharjoittaja on sijoittautunut toiseen maahan kuin missä sille on valvontatoimen perusteella määrätty seuraamuksia, seuraamuksia ei aina saada täytäntöön.
Tilanne on erityisen ongelmallinen, jos elinkeinonharjoittaja on sijoittautunut EU:n ulkopuoliseen maahan, joka ei huolehdi rajat ylittävästä täytäntöönpanosta. Tällöin lainvastaisesti toiminut elinkeinonharjoittaja voi välttyä kokonaan seurauksilta ja rahallisilta menetyksiltä, vaikka siihen on kohdistettu tehokasta valvontaa.
Valvontamekanismin uudistamisen vaikutuksista tarvitaan vielä keskustelua
Eurooppalaisen kuluttajansuojan yhteistyön uudistamisella voi olla laajoja vaikutuksia. Uudistamisen yhteydessä on arvioitava sekä valvontatoimien toteuttaminen että kansallisten viranomaisten rooli EU-yhteistyössä, mutta myös seuraamusten täytäntöönpano ja kuluttajien hyvitykset.
CPC-asetuksen uudistamisen tarpeellisuudesta ja vaikutusten arvioinnista tarvitaan laajaa keskustelua lainvalmistelijoiden, kuluttajaviranomaisten, yritysten, kuluttajajärjestöjen ja poliittisten päättäjien välillä.