Julkisten hankintojen kilpailuttamisen keskeinen tavoite on taata mahdollisimman hyvä laatu mahdollisimman edulliseen hintaan. Mikäli kilpailu ei toimi tai sitä ei synny, voivat molemmat tavoitteet vaarantua. Suomessa ollaan tilanteessa, jossa kilpailua on hankinnoissa hälyttävän vähän. Vuonna 2021 yli puoleen hankinnoista saatiin kolme tai vähemmän tarjousta. Noin 22 prosenttiin hankinnoista saatiin vain yksi tai ei yhtään tarjousta (Kuva 1).
Kuva 1. Julkisiin hankintoihin tarjonneiden yritysten määrän jakauma hankkijatyypeittäin.
Julkinen sektori ostaa vuosittain noin 31 miljardilla eurolla tuotteita ja palveluita yksityiseltä sektorilta. Näistä noin puolet on pien- tai suorahankintoja ja toinen puoli kilpailutettuja hankintoja. Pienikin tehostaminen jo pelkästään kilpailutetuissa hankinnoissa voi siis johtaa hyvinkin suuriin vuosittaisiin säästöihin.
Mitä vähemmän tarjoajia, sitä suurempi säästöpotentiaali
Taloustieteen kirjallisuudessa on näytetty, että kilpailusta, jota tarjousten määrä heijastaa, on yhteiskunnalle hyötyä. Myös suomalaisesta hankinta-aineistosta nähdään, että useamman tarjouksen kilpailutuksissa päädytään lähemmäs kilpailullista hintaa. Kilpailullisen hinnan voi ajatella olevan alin mahdollinen hinta, jolla yritys suostuu myymään tuotteen tai palvelun. Tarjoavien yritysten välisen kilpailun kovuuden voi ajatella kertovan siitä, ollaanko lähellä kilpailullista hintaa. Kilpailun kovuutta taas voidaan tarkastella esimerkiksi hankinnan voittomarginaalien kautta. Voittomarginaali kertoo, kuinka kaukana edullisimman tarjouksen hinta on toiseksi edullisimmasta.
Kuva 2. Voittomarginaalin mediaani tarjousten määrän mukaan. Voittomarginaali on laskettu alhaisimman ja toiseksi alhaisimman tarjouksen suhteellisena erotuksena.
Hyöty lisätarjouksesta on suurin silloin, kun kilpailutukseen on tullut vain yksi tai kaksi tarjousta. Kun pyritään lisäämään tarjousten määrää, tulisi toimet kohdentaa siten, että ne kasvattaisivat kilpailua etenkin tarjousjakauman alapäässä eli niillä alueilla ja niissä hankinnoissa, joissa tarjouksista on pulaa. Kuvasta 2 nähdään, että voittomarginaali pienenee, kunnes hankinnassa on viisi tarjoajaa, jonka jälkeen marginaali pysyy suhteellisen vakaana. Voidaankin ajatella, että kilpailu on yleensä tarpeeksi kovaa, kun kilpailutukseen osallistuu vähintään 5 yritystä.
Markkinakartoituksella ja tarjouspyynnön muotoiluilla on mahdollista alentaa kustannuksia
On epärealistista olettaa, että kaikissa Suomessa tehdyissä hankinnoissa olisi merkittävää säästöpotentiaalia. Eri toimialojen, alueiden ja hankkijoiden välillä voi olla suuriakin eroja kilpailun määrässä, mutta erot voivat johtua hankinnan tekijän näkökulmasta ulkoisista tekijöistä, kuten toimialan markkinarakenteesta tai markkinan koosta. Esimerkiksi pienemmissä kunnissa voi luonnostaan olla vähemmän yrityksiä, jotka voivat julkiseen hankintaan osallistua.
Merkittäviä eroja kilpailun määrässä löydetään kuitenkin myös silloin, kun vertaillaan samankokoisia markkinoita keskenään. Esimerkiksi keskikokoisia kuntia tarkasteltaessa nähdään, että tarjousten määrän mediaani vaihteli kahden ja kuuden välillä (Kuva 3). Erot voivat olla esimerkiksi merkki siitä, että joidenkin kuntien hankinnat ovat houkuttelevampia kuin toisten.
Hankintayksiköiden onkin perusteltua keskittyä hankinnoissaan pohtimaan myös tekijöitä, jotka voivat vaikuttaa kilpailuun ja siten saatavien tarjousten määrään. Markkinakartoituksilla on hyvä etsiä tietoa mahdollisista uusista tarjoajista. Tarjoajille asetettavia kriteereitä ja tarjonnan kohteille asetettavia vaatimuksia on hyvä tarkastella myös siitä näkökulmasta, ovatko kaikki niistä välttämättömiä ja nostavatko ne tarpeettoman paljon tarjoamiskynnystä. Tätä harkintaa on erityisesti syytä tehdä hankinnoissa, joihin toistuvasti tulee vain vähän tarjouksia.
Kuva 3. Tarjonneiden yritysten määrä keskikokoisissa kunnissa. Yksi pylväs vastaa yhtä kuntaa. Tarkastelussa ovat mukana kaikki kunnalliset hankintayksiköt, jotka olivat julkaisseet yli 10 tarjouspyyntöä vuonna 2021.
Tietopohjainen päätöksenteko edellyttää keskitetympää datainfrastruktuuria
Julkisuudessa on esitetty erilaisia toimenpiteitä hankintojen tehostamiseksi. Valtiovarainministeriön tilaamassa selvityksessä ehdotettiin kilpailun lisäämistä esimerkiksi hankintojen keskittämisen ja yhden tarjouksen saaneiden kilpailutusten pakkouusimisen avulla. Näiden toimenpiteiden vaikutusten arviointi nojaa ulkomailla tehtyihin tutkimuksiin. Ei ole selvää, että ehdotetut toimenpiteet tehostaisivat hankintoja samalla tavalla Suomen kaltaisessa harvaan asutussa maassa.
Kaikkiin hankintoihin ulottuvilla kategorisilla muutoksilla voi myös olla yllättäviä ja tavoitteiden kanssa jopa päinvastaisia seurauksia sen lisäksi, että hankintayksiköiden työtaakka voi kasvaa. Lakiuudistukset eivät myöskään yksinään ole riittävä keino vaikuttaa hankintoihin, vaan niiden ohella tulee laaja-alaisesti kehittää hankintaosaamista ja varmistaa, että hankintayksiköillä on riittävät resurssit hankintojen tekemiseen.
Julkisten hankintojen kehittäminen pitäisikin aloittaa tutkimalla ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksia Suomessa, jotta toimenpiteet tulee valittua ja kohdennettua oikein. Esimerkiksi kokeelliselle tutkimukselle, jossa toimenpiteiden vaikutuksia testataan ensin koeryhmässä, on hyvä antaa tilaa ennen laajojen uudistusten toimeenpanoa.
Laadukkaan tutkimuksen edellytyksenä on riittävä aineistotieto hankinnoista ja niiden tuloksena syntyneistä sopimuksista. Aineisto mahdollistaisi myös sen, että hankintayksiköt voivat paremmin oppia toisiltaan. Suomessa voi olla erinomaisesti toimivia hankintayksiköitä, mutta niihin vertaaminen ja niiltä oppiminen on tiedon puutteen takia hyvin vaikeaa. Suomeen pitääkin saada huomattavasti parempi julkisten hankintojen datainfrastruktuuri niin hankintayksiköiden, viranomaisten kuin tutkijoiden käyttöön.