Lisenssijärjestelmään siirtyminen ei ole hopealuoti

Kansantaruissa hopealuodeilla on torjuttu muun muassa vampyyrien ja ihmissusien ihmisille aiheuttamaa uhkaa. Nykykielessä hopealuoti on metafora, jolla viitataan johonkin sellaiseen ratkaisuun, joka poistaa helposti kaikki tiedossa olevat ongelmat. Lisenssijärjestelmään siirtymisen toivotaan olevan tällainen hopealuoti, joka ratkaisee kaikki Suomen rahapelimarkkinoiden ongelmat.

Rahapelaaminen on siirtynyt viime vuosina merkittävissä määrin internettiin ja mobiililaitteisiin. Älypuhelimella rahapelaaminen on mahdollista missä ja milloin vain. Digitalisaation myötä rahapelaaminen ei ole enää vahvasti sidoksissa tiettyyn maahan ja sen sääntelyyn. Pelihaittojen ehkäisyyn tähtäävät sääntelykeinot, kuten monopolit ja pelien saatavuuden rajoittaminen, eivät toimi enää entiseen tapaan.

Rahapelaamisen digitalisoitumisen aiheuttamat haasteet näkyvät myös Suomessa. KKV:n kesällä 2023 julkaisemassa raportissa osoitettiin, että peräti puolet suomalaisten nettirahapelaamiseen käyttämästä rahasta menee yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolelle. Lisäksi tuolloin havaittiin, että erityisesti peliongelmista kärsivät pelaavat järjestelmän ulkopuolisia pelejä. THL:n tänä keväänä julkaisemat kyselytutkimustulokset puolestaan viittaavat siihen, että entistä suurempi osa suomalaisista kärsii rahapeliongelmista, vaikka entistä harvempi pelaa rahapelejä.

Suomen rahapelimarkkinan ei-toivottuun kehitykseen onkin päätetty reagoida. Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan Suomessa ollaan siirtymässä online-rahapelaamisen kattavaan lisenssijärjestelmään. Uudistuksen tavoitteena on ehkäistä ja vähentää rahapelaamisesta aiheutuvia haittoja ja parantaa kanavointiastetta, eli kasvattaa sitä osuutta suomalaisten rahapelaamiseen käyttämästä rahasta, joka pelataan järjestelmän sisällä. Julkisessa keskustelussa on näkynyt myös toiveita valtion rahapelimarkkinalta saamien tulojen kasvusta.

Rahapelaamisen sääntely on haastavaa tasapainoilua

Rahapelaamiseen liittyvät haitat ovat keskeinen syy säännellä rahapelimarkkinoita. Sääntelyn avulla voidaan pyrkiä esimerkiksi rajoittamaan sitä, kuinka paljon rahapeleihin voi hävitä rahaa, kuinka koukuttavia tarjolla olevat pelit ovat tai kuinka paljon ihmiset altistuvat rahapeleihin liittyvälle mainonnalle. Perinteisesti rahapelaaminen on nähty myös keinona kerätä rahaa valtiolle tai rahoittaa yhteiskunnallisesti tärkeäksi katsottuja asioita, kuten urheilua ja kulttuuria. Valtio voi saada rahapelimarkkinalta rahaa esimerkiksi valtionyhtiöiden tuloutuksen tai verotuksen kautta.

Pelaamisen siirtyminen järjestelmän ulkopuolisiin nettirahapeleihin on näiden tavoitteiden näkökulmasta ongelmallista. Pelihaittojen ehkäisyyn ja vähentämiseen tähtäävät toimet menettävät merkityksensä, jos pelaaminen tapahtuu sääntelyn ulottumattomissa. Tällaisesta pelaamisesta ei voi myöskään kerätä tuloja valtiolle tai muihin tärkeäksi katsottuihin kohteisiin. Siksi rahapelipolitiikalla usein tähdätäänkin kanavointiasteen nostamiseen.

Kanavointiastetta voidaan pyrkiä nostamaan lisäämällä järjestelmän sisäisten pelien houkuttelevuutta suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin peleihin. Jos järjestelmän sisällä ei ole esimerkiksi pelaajia miellyttäviä pelejä tai niissä on tarjolla huonommat kertoimet, palautusprosentit ja bonukset, kasvaa houkutus pelata järjestelmän ulkopuolisia pelejä. Lisenssijärjestelmässä kanavointiasteeseen vaikuttaa myös se, kuinka houkuttelevana peliyhtiöt näkevät kyseiselle markkinalle sijoittumisen. Jos järjestelmän sisällä peliyhtiöihin kohdistuu esimerkiksi erittäin korkea verotus, voi niille olla kannattavampaa jättäytyä pois kyseiseltä markkinalta ja mahdollisesti viedä asiakkaat mukanaan.

Kanavointiasteen nostoon voidaan pyrkiä esimerkiksi rahapelien tarjontaa ja markkinointia koskevien rajoitusten höllentämisellä sekä verojen ja maksujen alentamisella. Myös kilpailun lisääntyminen voi saada aikaan sen, että peleistä kehitetään entistä houkuttelevampia, mikä osaltaan selittää sitä, että lisenssijärjestelmään siirtyminen voi nostaa kanavointiastetta. Kanavointiasteen nostamiseen tähtäävät toimenpiteet voivat kuitenkin olla pelihaittojen ehkäisyn ja vähentämisen näkökulmasta ongelmallisia, sillä ne voivat kanavoinnin ohella lisätä pelaamista. Verojen ja maksujen alentaminen puolestaan vähentää valtion rahapelimarkkinalta saamia tuloja. Myös valtionyhtiön markkinaosuuden lasku voi johtaa valtion rahapelitulojen pienenemiseen, sillä siinä missä valtionyhtiö tulouttaa koko tuloksensa valtiolle, tuloutuu yksityisomisteisten yhtiöiden voitoista valtiolle vain osa.

Rahapelimarkkinoiden sääntely onkin hankalaa tasapainoilua. Liian kireä rahapelimarkkinoiden sääntely voi johtaa heikkoon kanavointiasteeseen ja sen myötä pelihaittojen lisääntymiseen ja rahapelitulojen vähenemiseen, mutta myös liian löysä sääntely voi osoittautua etenkin pelihaittojen hillinnän näkökulmasta ongelmalliseksi. Kanavointiasteen nostopyrkimykset voivat myös vähentää rahapelimarkkinalta saatavia tuloja.

Oppia muista Pohjoismaista?

Muissa Pohjoismaissa rahapelimarkkinoiden muuttuneeseen tilanteeseen on reagoitu aiemmin kuin Suomessa. Tanska ja Ruotsi siirtyivät online-rahapelaamisessa lisenssijärjestelmään 2010-luvulla. Norja on puolestaan pyrkinyt vahvistamaan yksinoikeusjärjestelmää hankaloittamalla järjestelmän ulkopuolisten rahapelien pelaamista. Norjassa on esimerkiksi estetty lukuisiin ulkomaisiin rahapeliyhtiöihin kohdistuva maksuliikenne. Tarkastelemme raportissamme Pohjoismaiden kokemuksia rahapelisääntelyn uudistamisesta. Kuvaan seuraavassa raporttimme keskeisiä löydöksiä.

Tanskan ja Ruotsin uudistusten keskeisenä tavoitteena oli kanavointiasteen nostaminen. Konsulttiyhtiö H2 Gambling Capitalin (H2GC) tekemien arvioiden perusteella kanavointiaste nousi molemmissa maissa merkittävästi heti uudistuksen käyttöönoton jälkeen. Sekä Ruotsissa että Tanskassa online-rahapelaamisen kanavointiaste on vakiintunut viime vuosina noin 90 prosentin tasolle. Myös Norjassa kanavointiaste on ollut viime vuosina nousussa, kun taas Suomessa suunta on ollut H2GC:n arvioiden mukaan alaspäin. Oheisessa kuviossa on esitetty Suomen, Ruotsin, Tanskan ja Norjan online-rahapelaamisen kanavointiaste vuosina 2003–2023. Kuviosta havaitaan kanavointiasteen nopea nousu Tanskassa vuonna 2012 ja Ruotsissa 2019. Nousut ajoittuvat lisenssijärjestelmän käyttöönottovuosiin.

Kanavointiasteen ohella on kiinnostavaa tarkastella, miten muissa Pohjoismaissa toteutetut uudistukset ovat vaikuttaneet rahapelipolitiikan perimmäisiin tavoitteisiin. Ruotsin kokemukset näyttäisivät viittaavan siihen, että lisenssijärjestelmään siirtyminen on mahdollista toteuttaa siten, ettei se lisää rahapelaamisesta aiheutuvia haittoja. Ainakaan rahapeliongelmista kärsivien osuus väestöstä ei ole Ruotsissa järjestelmäuudistuksen jälkeen kasvanut. Tanskan osalta uudistuksen vaikutuksia pelihaittoihin on vaikeampi tulkita, sillä siellä riskitason pelaaminen näyttää merkittävästi yleistyneen, mutta vasta useita vuosia uudistuksen jälkeen. Rahapeliongelmat kehittyvät pidemmän ajan kuluessa, joten on mahdollista, että järjestelmäuudistuksella on ollut vaikutusta Tanskassa havaittuun ei-toivottuun kehitykseen. Myös Ruotsin uudistuksen vaikutuksia pelihaittoihin kannattaa arvioida vielä pidemmällä aikavälillä, sillä kaikki uudistuksen vaikutukset eivät välttämättä ole vielä nähtävissä. Norjassa rahapeliongelmista kärsivien osuus väestöstä vaikuttaa viime vuosina kääntyneen laskuun. On mahdollista, että yksinoikeusjärjestelmän vahvistamiseen tähtäävät toimenpiteet osaltaan selittävät tätä kehitystä.

Ruotsissa ja Tanskassa toteutetuilla uudistuksilla ei näytä olleen olennaista vaikutusta valtion rahapelimarkkinalta keräämiin tuloihin. Esimerkiksi Ruotsissa valtionyhtiö Svenska Spelin voittojen, arpajaisverokertymän ja peliyhtiöiden maksamien yhteisöverojen summa on pysynyt hyvin tasaisesti noin 500–600 miljoonassa eurossa 2010-luvun alusta lähtien. Lisenssijärjestelmään siirtymisen jälkeen valtion tulot rahapelimarkkinalta ovat koostuneet pääasiassa arpajaisveroista, joita kerätään nykyisin merkittävästi enemmän kuin ennen lisenssijärjestelmään siirtymistä. Kilpailun vapautuminen kuitenkin johti valtionyhtiö Svenska Spelin markkinaosuuden laskuun ja sen myötä sen tuloksentekokyvyn heikkenemiseen, eikä se pysty tulouttamaan nykyisin läheskään niin suuria summia valtiolle kuin ennen uudistusta. Ruotsin valtion rahapelimarkkinalta saamien tulojen kehitystä on havainnollistettu kuviossa 2.

Pohjoismaiden kokemusten vertailun perusteella vaikuttaa siltä, että kaikki kolme maata ovat saavuttaneet sääntelyuudistuksille asetettuja tavoitteita. Kanavointiasetta on saatu nostettua, eikä pelaamisen määrä tai peliongelmien yleisyys vaikuta ainakaan lyhyellä aikavälillä lisääntyneen. Vertailu myös osoittaa, että sekä lisenssijärjestelmään siirtyminen että yksinoikeusjärjestelmän vahvistaminen järjestelmän ulkopuolista pelaamista hankaloittamalla voivat olla toimivia tapoja saavuttaa rahapelipoliittisia tavoitteita.

Millainen lisenssijärjestelmä Suomeen kannattaa rakentaa?

Suomessa rahapelisääntelyä on ehdottomasti syytä uudistaa. Ruotsin ja Tanskan kokemukset viittaavat siihen, että Suomessa valittu ratkaisu lisenssijärjestelmään siirtymisestä on hyvä tapa nostaa kanavointiastetta. Lisenssijärjestelmään siirtyminen ei kuitenkaan ole hopealuoti, joka automaattisesti takaa muiden rahapelipoliittisten tavoitteiden toteutumisen. Niiden saavuttaminen edellyttää muun rahapelisääntelyn huolellista suunnittelua.

Ruotsin, Tanskan ja Norjan kokemukset viittaavat siihen, että järjestelmän ulkopuolista pelaamista kannattaa pyrkiä hillitsemään. Tanska on ottanut käyttöön estoja, jotka rajoittavat verkkoliikennettä lisenssittömien peliyhtiöiden sivuilla. Ruotsissa on puolestaan velvoitettu internet-palveluntarjoajat ilmoittamaan asiakkailleen, että he vierailevat verkkosivustolla, jolla ei ole Ruotsin lainsäädännön edellyttämää toimilupaa. Kaikissa kolmessa maassa on sääntelyä, joka mahdollistaa maksuliikenteen estämisen ilman lupaa toimiville peliyhtiöille. Järjestelmän ulkopuolista pelaamista hillitsevät toimenpiteet parantavat kanavointiastetta, eikä niihin liity vaaraa pelihaittojen lisääntymisestä tai valtion tulojen pienenemisestä. Tällaiset toimet kannattaa ehdottomasti sisällyttää myös Suomen tulevaan lisenssijärjestelmään.

Korkea kanavointiaste luo edellytykset sille, että rahapeleistä aiheutuvia ongelmia voidaan hillitä. Olennaista on kuitenkin saada yhdistettyä korkea kanavointiaste sääntelyyn, joka hillitsee peliongelmien syntymistä ja syvenemistä. Esimerkiksi pelaamisen määrää sääntelevät talletus- ja tappiorajat voivat olla toimiva keino ehkäistä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia haittoja. Lisenssijärjestelmään siirryttäessä kannattaa harkita, voisivatko tällaiset rajat olla koko järjestelmää koskevia. Jos pelaaja joutuu asettamaan talletus- ja/tai tappiorajan kymmenien peliyhtiöiden sivustoilla, muodostuu niiden yhteissummasta herkästi niin suuri, että ne menettävät käytännössä merkityksensä. Kymmenien rajojen asettaminen voi myös olla niin työlästä, että harva pelaaja tällaiseen operaatioon ryhtyy. Koko järjestelmän käsittäviin talletus- ja tappiorajoihin liittyy kuitenkin riski siitä, että pelaaminen siirtyy rajojen täyttyessä järjestelmän ulkopuolisiin peleihin, etenkin jos järjestelmän ulkopuolista pelaamista hillitsevät toimet jäävät vähäisiksi.

Jos valtion rahapelimarkkinalta saamat tulot halutaan säilyttää nykyisellä tasolla tai jos niitä halutaan kasvattaa, kannattaa veroprosentti asettaa riittävän ylös. Esimerkiksi Tanskassa nostettiin vuonna 2021 online-rahapelaamisesta perittävää arpajaisveroa 20 prosentista 28 prosenttiin. Tämä kasvatti merkittävästi valtion rahapelimarkkinalta saamia tuloja, eikä korotuksella vaikuttanut olleen olennaista vaikutusta kanavointiasteeseen. Myös Ruotsissa on päätetty nostaa arpajaisveroa 18 prosentista 22 prosenttiin.

Päädyttiinpä Suomessa millaiseen rahapelijärjestelmään tahansa, kannattaa uudistuksen vaikutuksia seurata jatkossa tarkasti. Huonosti toteutetulla järjestelmäuudistuksella voi olla päinvastaisia vaikutuksia kuin mitä sillä on tavoiteltu. Jos uudistuksessa epäonnistutaan, seurauksena voi olla merkittävä määrä uusia rahapeliriippuvuudesta kärsiviä ihmisiä, jotka painivat ongelman kanssa vuosia, vaikka sääntely ja valvonta saataisiinkin aikanaan toimiviksi. Mahdollisia korjaustoimenpiteitä on huomattavasti helpompi valmistella, jos tietopohja uudistuksen vaikutuksista on kunnossa.