Osapuolet
Finnsementti Oy, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Lujabetoni Oy, Siilinjärvi
Ratkaisu
Kilpailuvirasto määrää kilpailunrajoituslain 13 §:n 3 momentin nojalla Finnsementin 1.12.2006 antamat sitoumukset noudatettaviksi. Sitoumusta sovelletaan uusiin sopimuksiin, jotka Finnsementti solmii sen jälkeen, kun Kilpailuviraston päätös on tullut lainvoimaiseksi. Sitoumus on voimassa edellyttäen, että Finnsementin markkinavoimassa tai markkinaolosuhteissa muutoin ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia.
Asia poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Lujabetoni Oy (jäljempänä Lujabetoni) kertoo 10.6.2005 päivätyssä toimenpidepyynnössään Finnsementti Oy:n (jäljempänä Finnsementti) olevan määräävässä markkina-asemassa Suomen sementtimarkkinoilla ja käyttävän väärin määräävää markkina-asemaansa. Lujabetoni oli saanut tietää vuoden 2004 lopulla hankittuaan Reikäbetoni Oy:n, että se maksaa Finnsementille sementistä merkittävästi korkeampaa hintaa kuin Reikäbetoni Oy, vaikka Lujabetoni on Finnsementille huomattavasti suurempi asiakas kuin Reikäbetoni Oy.
Lujabetoni katsoo Finnsementin hinnoittelullaan syyllistyvän kilpailunrajoituslain vastaiseen hintasyrjintään. Lisäksi Lujabetoni pitää Finnsementin hinnoittelua läpinäkymättömänä ja kohtuuttomana sekä sementin tuontia poissulkevana. Lujabetoni pyytää Kilpailuvirastoa selvittämään asiaa ja ryhtymään toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen poistamiseksi.
Finnsementti kiistää väitteet määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, mutta myöntää, ettei sen sementin hinnoittelu kaikissa tapauksissa ole ollut täysin johdonmukaista. Finnsementti ei kuitenkaan katso menettelyllään olleen kilpailua vahingoittavia vaikutuksia, koska se näkemyksensä mukaan ei ole syyllistynyt saalistushinnoitteluun tai hintasyrjintään eikä pyrkinyt estämään sementin tuontia.
Kilpailuvirasto on kuullut asiassa Finnsementtiä ja Lujabetonia ja vastaanottanut näiltä kirjallisia selvityksiä. Lisäksi virasto on saanut selvityksiä sementtiä käyttäviltä yrityksiltä sekä sementin tuojilta.
Finnsementti
Finnsementti on osa CRH plc -konsernia, joka kuuluu maailman suurimpiin rakennusmateriaaliyrityksiin. Finnsementti valmistaa ja myy sementtiä ja betonin lisäaineita sekä kuonajauhetta ja kivirouheita. Vuonna 2005 Finnsementin liikevaihto oli 110 miljoonaa euroa ja henkilöstön määrä 210 henkilöä. Sementin vuosituotanto Finnsementin Paraisten ja Lappeenrannan tehtailla on noin 1.400.000 tonnia. Yhtiö on laajentamassa Lappeenrannan tuotantolaitostaan.
Lujabetoni
Lujabetoni on uudis- ja korjausrakennusalalla toimivan Lujatalo Oy:n tytäryhtiö ja osa Lujatalo-konsernia. Lujabetoni valmistaa betonisia rakennus- ja maatalouselementtejä, valmisbetonia, ratapölkkyjä paaluja, pihakiviä ja harkkoja. Lisäksi Lujabetonin sisaryhtiö Fescon Oy valmistaa kuivatuotteita. Lujabetoni ja Fescon Oy tarvitsevat toiminnassaan suuria määriä sementtiä, jota ne hankkivat Finnsementiltä. Lujabetonin liikevaihto vuonna 2005 oli runsaat 92 miljoonaa euroa.
Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Sementin kokonaiskysyntää Suomessa Finnsementti ei kykene yksinään tyydyttämään, mutta Finnsementti on ainoa kotimainen sementin valmistaja, ja sen markkinavoimaa rajoittavat lähinnä tuontikilpailu ja sementtiasiakkaiden neuvotteluvoima. Kokonaiskysyntä on vuosina 2003‐2006 vaihdellut 1,6 mtn:sta 1,8 mtn:iin. Vuonna 2007 kysynnän arvioidaan Finnsementin mukaan alentuvan hieman vuoteen 2006 verrattuna.
Kilpailuvirasto päätti ryhtyä selvittämään väitettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ottaen huomioon Finnsementin huomattavan vahvan aseman sementtimarkkinoilla. Alustavien selvitystensä perusteella virasto on keskittynyt asiassa väitettyyn hintasyrjintään sekä Finnsementin hinnoittelun vaikutukseen sementin maahantuontiin. Lujabetonin mukaan Finnsementti on tarjonnut muita alhaisempia hintoja sellaisille asiakkaille, jotka ovat potentiaalisia tuontisementin käyttäjiä, ja siten pyrkinyt estämään tuontikilpailua.
Sementtimarkkinat ja Finnsementin asema niillä
Kilpailuvirasto on yrityskauppapäätöksessään 19.12.2003 tarkastellut sementtimarkkinoita ja Finnsementin asemaa.[1] Päätöksessä todetaan muun muassa sementtistandardin jakavan sementit niiden koostumuksen ja ominaisuuksien perusteella eri sementtilajeihin ja lujuusluokkiin. Sementti voi olla esimerkiksi nopeasti kovettuvaa tai kemiallista rasitusta kestävää. Rakennussementti valmistetaan jauhamalla klinkkeriä, seosaineita ja kipsiä jauheeksi. Sementin ominaisuuksia säädellään klinkkerin koostumuksella, jauhatushienoudella ja seosaineiden suhteilla. Sementin harmaa väri johtuu rautapitoisista yhdisteistä. Valkosementtiä valmistetaan raudattomista raaka-aineista.
Yrityskauppapäätöksessä virasto totesi kilpailuvaikutusten kohdistuvan lähinnä harmaasementtiin. Sen eri laatuja komissio on pitänyt pitkälti toisiaan korvaavina ja harmaasementtiä erillisinä merkityksellisinä markkinoina, jotka maantieteellisessä tarkastelussa ovat kansalliset. Valkosementin, jonka raaka-aine lähde on eri kuin harmaasementin, on katsottu kuuluvan eri markkinoille. Finnsementti ei valmista itse valkosementtiä, vaan tuo sitä Tanskasta. Valkosementin osuus kokonaismarkkinoista on noin 1,5 prosenttia.
Yrityskauppapäätöksessä Finnsementin markkinaosuudeksi arvioitiin 75‐85 %, minkä katsottiin itsessään indikoivan määräävää markkina-asemaa. Päätöksessä todettiin myös suurimpien sementin maahantuojien olevan Finnsementin ohella Cemex Oy:n ja Embra Oy:n.
Yrityskauppapäätöksessä arvioitiin tuontisementin aseman vahvistuneen. Tuontisementtiä oli päätöksen mukaan käytännössä saatavissa koko maassa, eikä sementin tuonnille ollut tuojien antamien tietojen mukaan merkittäviä pullonkaulatekijöitä. Erityisesti tuonnin Venäjältä katsottiin voivan tapahtua CRH-konsernista riippumattomista hankintalähteistä.
Suomen sementtimarkkinoilla toimivat edelleen samat kolme yhtiötä. Näiden markkinaosuudet ovat 2000-luvulla vaihdelleet siten, että tuojien markkinaosuus on ollut 15‐20 prosenttia ja Finnsementin 80‐85 prosenttia. Tuontimaista merkittävin on tällä hetkellä Liettua, minkä lisäksi sementtiä tuodaan ainakin Venäjältä, Saksasta ja Puolasta.[2]
Kilpailuvirasto katsoo, että Lujabetonin toimenpidepyynnön kilpailuoikeudellisten väitteiden arvioinnissa on kysymys samoista harmaasementin markkinoista ja keskeistä on Finnsementin menettelyn mahdolliset sementin tuontiin kohdistuvat vahingolliset markkinavaikutukset. Finnsementin vahva markkina-asema huomioon ottaen on perusteltua tarkastella yrityksen menettelyä määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
Hintasyrjintä
Hintasyrjinnästä on kysymys silloin, kun tietylle asiakkaalle tarjotaan epäedullisempia hintoja kuin muille samanlaisille asiakkaille ilman, että hintojen eriyttämiseen olisi kustannusvastaavuuteen perustuvia tai muuten objektiivisia ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita.[3] Hintasyrjintä voi vaikuttaa yrityksen suoriin kilpailijoihin tai yrityksen asiakkaisiin ja näiden väliseen kilpailutilanteeseen.
Lujabetonin mukaan Finnsementti on veloittanut Lujabetonilta korkeampaa hintaa kuin sitä selvästi pienemmiltä asiakkailta.
Kilpailuvirasto on selvittänyt usealta vuodelta kaikilta Finnsementin asiakkailta veloitettuja sementtihintoja. Saatujen selvitysten mukaan Finnsementillä on periaatteessa julkinen hinnasto, josta se antaa asiakkailleen ostomääriin perustuvia alennuksia. Käytännössä Finnsementin hinnoittelu ei ole ollut näin suoraviivaista. Virastolle toimitetuista asiakassopimuksista ilmenee, että Finnsementti on esimerkiksi myöntänyt asiakkailleen paitsi ostovolyymiin perustuvia asiakaskohtaisia alennuksia asiakkaiden aloitteesta myös jälkihyvitteitä, jotka Finnsementin mukaan ovat kuitenkin vain yksi tekninen tapa toteuttaa alennus.
Lujabetonin hinnoittelu ei poikkea muiden Finnsementin suurten harmaan sementin asiakkaiden hinnoittelusta. Saadun selvityksen mukaan sementin hinta on 2000-luvulla noussut kaikilla Finnsementin asiakkailla. Selvitys osoittaa myös, että Finnsementti on myynyt muutamille yksittäisille Lujabetonia pienemmille asiakkaille sementtiä halvemmalla kuin Lujabetonille.
Finnsementti on selvitysten mukaan kaventanut asiakkaidensa hinnoittelun hintahaarukkaa nostamalla alimpia hintoja. Lisäksi Finnsementti on ilmoittanut pyrkimyksenään olevan jälkihyvitteiden käytön vähentämisen.
Finnsementti myöntää, että eräiden Kilpailuviraston selvityspyynnössä nimettyjen sementtiasiakkaiden hinnat ovat olleet alhaisemmat kuin Lujabetonin. Syynä tähän Finnsementti mainitsee sementin tuonnin aiheuttaman hintakilpailun ja siihen vastaamisen tuotannon käyttöasteen turvaamiseksi. Eräässä tapauksessa on kysymys Finnsementin mukaan ollut asiakkaalle tehdystä ”sisääntulotarjouksesta”, jolla on pyritty kompensoimaan asiakkaan siirtymiskustannuksia määräajan. Eräissä tapauksissa on kysymys ollut asiakkaan konsernisuhteiden tai kapasiteetin voimakkaan lisäyksen tuottamasta neuvotteluvoimasta tai ns. inhimillisistä tekijöistä, kuten onnettomuuden takia vaikeaan asemaan joutuneen pitkäaikaisen asiakkaan tilanteen huomioon ottamisesta. Finnsementti korostaa, että sen yksittäisille asiakkaille tarjoamat halvimmatkin hinnat ovat aina ylittäneet muuttuvat kustannukset, eikä kyse siten ole ollut saalistushinnoittelusta. Finnsementti myös kiistää, että hinnoittelu olisi ollut hintasyrjintää tai että sillä ainakaan olisi ollut kilpailua rajoittava tarkoitus tai seuraus. Lujabetonin mukaan Finnsementti on tarjonnut muita alhaisempia hintoja ennen muuta sellaisille pienille asiakkaille, jotka ovat potentiaalisia tuontisementin käyttäjiä.
Kotimaisessa tapauskäytännössä kilpailuun vastaamista on käsitellyt kilpailuneuvosto Valio III -päätöksessä, jonka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut. Tapauksessa kilpailuneuvosto totesi muun muassa, että myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä tulee olla oikeus suojata kaupallisia intressejään tapauksissa, joissa ne ovat uhattuina. Kilpailuun vastaamisen tulee kuitenkin olla kohtuullista ja tähdätä vallitsevan asiakassuhteen säilyttämiseen. Kilpailuun vastaaminen on siten puolustuksellinen toimenpide, eikä sitä saa väärinkäyttää pienempien kilpailijoiden rankaisemiseen tahi aiemmin menetettyjen tai uusien asiakkaiden voittamiseksi. Kilpailuun vastaaminen ei myöskään saa johtaa pienempien kilpailijoiden sulkemiseen markkinoiden ulkopuolelle. Edelleen kilpailuneuvosto katsoi, että määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on erityinen vastuu siitä, ettei kilpailu markkinoilla entisestään vähene, vääristy tai esty yrityksen toimenpiteiden vuoksi. Tapauksen Valio III perusteella sallitun kilpailuun vastaamisen kriteerejä ovat punktuaalisuus, puolustuksellisuus ja kohtuullisuus.
Myös EY-oikeuskäytännössä on kilpailuun vastaamista koskeva puolustus sallittu vastaavin perustein. Irish Sugar -tuomion perusteella määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen selektiivisiä hinnanalennuksia voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä, jos ne muodostavat osan kilpailijoiden poissulkemiseen tähtäävästä toimintapolitiikasta. [4]
Kilpailuvirasto katsoo, ettei Finnsementin kilpailuun vastaamista voida pitää hyväksyttävänä puolustuksena ainakaan silloin, kun kysymyksessä eivät ole olleet yrityksen vanhat, vakiintuneet asiakkaat. Muita Finnsementin esittämiä perusteluja voidaan pitää varsin yleisluonteisina, lähinnä väitetyyppisinä argumentteina, joiden esittämisen tapa ja tarkkuus eivät ole täysin riittäviä. Kilpailuvirasto katsoo myös, että tässä tilanteessa on Finnsementin menettelyn arvioinnissa erityistä merkitystä sillä, onko Finnsementin toiminnalla ollut vaikutusta sementin tuontiin.
Sementin tuonti ja Finnsementin menettely
Kilpailuvirasto totesi sementtimarkkinoita tutkiessaan jo vuonna 1993 tuonnin osuuden kotimaisesta kulutuksesta keskimäärin kymmeneksi prosentiksi. Tuontisementin mahdollisuuteen korvata kotimaista sementtiä todettiin tuolloin vaikuttavan hinnan, laadun ja toimitusvarmuuden. Kilpailuvirasto arvioi samojen tekijöiden vaikuttavan edelleen sementtiä käyttävien asiakkaiden hankintapäätökseen. Vuonna 2003 katsottiin edellä mainitussa yrityskauppapäätöksessä, etteivät tuontisementin laatu- ja toimitusongelmat ole enää yhtä merkittäviä. Sementin tuonnin aloittaminen edellyttää kuitenkin investointeja varastoihin, eikä ulkomaisilla sementtitehtailla ole ollut kiinnostusta suhteellisen pienten sementtimäärien toimittamiseen suoraan betonituote- tai valmisbetoniyrityksille.
Cemex Oy tuo sementtiä Venäjältä, ja sillä on sementtiterminaalit Lahdessa, Lappeenrannassa ja Joensuussa.
Embra Oy:n edustaja kertoi heidän joutuneen tuomaan sementtiä Liettuan tuonnin supistuttua kauempaa ja aktiivisesti etsivän uusia kilpailukykyisiä hankintalähteitä. Itämeren ympäristössä on kuitenkin tällä hetkellä pula sementistä. Niukkuudesta huolimatta Embra Oy on silti investoinut uuteen sementtiterminaaliin, joka valmistuu talven aikana Loviisaan. Tällä hetkellä yhtiöllä on sementtiterminaalit Naantalissa, Kokkolassa ja Joensuussa.
Embra Oy toimii vuosisopimuspohjalla, ja sillä on asiakkainaan kaikenkokoisia Suomen betoniyrityksiä, muun muassa viisi suurinta betoninvalmistajaa. Embra Oy:n taustalla on meksikolainen CEMEX SA, joka vuonna 2005 osti yhtiön silloisen omistajan. CEMEX SA:n liikevaihto vuonna 2005 oli noin 16 miljardia USD:ia. Valmisbetonissa CEMEX SA on maailmassa johtava ja sementissä kolmas.
Sementin maahantuojilta saatujen selvitysten mukaan on vaikea löytää tarpeeksi kilpailukykyisiä sementin hankintalähteitä Suomen lähialueilta. Taloudellinen kehitys ja rakentaminen Venäjällä ja Baltian maissa on nostanut sikäläisen sementin hintaa ja vähentänyt toimitusmääriä. Saadut selvitykset osoittavat kuitenkin tuonnin osuuden sementin kokonaiskysynnästä olevan edelleen 20 prosentin luokkaa, vuosina 2000‐2005 tuonnin osuus on vaihdellut 15‐20 prosentin välillä.
Tässä tilanteessa on näin ollen on vaikea nähdä, että Finnsementin menettelyllä olisi ollut merkittävää vaikutusta sementin tuontiin. Lisäksi tuontikilpailun paine voisi saatujen selvitysten mukaan olla suurempikin, jos tarjolla olisi laivaus- ja varastointikapasiteettia. Sementin tuonti Venäjältä ja Baltian maista on samoin vähentynyt ennen kaikkea sikäläisten markkinamuutosten seurauksena.
Finnsementin antama sitoumus
Vaikka Finnsementin menettelyllä ei olekaan toistaiseksi nähtävissä merkittävää tuontisementin käyttöä poissulkevaa vaikutusta, Kilpailuvirasto on pitänyt tärkeänä turvata tuontisementtiä käyttäville asiakkaille tosiasiallinen mahdollisuus käyttää tätä hankintalähdettä. Tämän vuoksi osana Kilpailuvirastolle toimittamaansa 1.12.2006 päivättyä vastinettaan Finnsemetti on antanut seuraavan sisältöisen sitoumuksen:
”Jotta asian käsittely voitaisiin saada päätökseen Finnsementti sitoutuu siihen, että se ei tarjoa erityisiä, yhtiön muusta alennuskäytännöstä poikkeavia, asiakaskohtaisia alennuksia sellaisille asiakkaille, jotka ovat potentiaalisia tuontisementin käyttäjiä tai muutoinkaan tarjoa yksittäistapauksissa sellaisia erityisalennuksia, jotka olisi kohdistettu tuontivaihtoehdon käyttöä vastaan.
Edellä mainittu sitoumus ei kuitenkaan koske ns. kilpailuun vastaamistilanteita, jotka täyttävät sille oikeuskäytännössä asetetut punktuaalisuuden, puolustuksellisuuden ja kohtuullisuuden edellytykset.
Finnsementin antamaa sitoumusta sovelletaan kaikkiin uusiin sopimuksiin, jotka yhtiö solmii sen jälkeen kun Kilpailuviraston ao. asiassa antama päätös on tullut lainvoimaiseksi. Sitoumus on voimassa edellyttäen, että Finnsementin markkinavoimassa tai markkinaolosuhteissa muutoin ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia.”
Kilpailuviraston näkemys
Kilpailuvirasto on tarkastellut Finnsementin asiakashinnoittelua ottaen huomioon, mitä tapauskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on kohtuuttoman ja syrjivän hinnoitteluepäilyn tapauksissa todettu. Finnsementin vahvan markkina-aseman ja tuontisementin toimittajien heikommat toimintaedellytykset huomioon ottaen erityistä painoa on lisäksi asetettu sille, mitä vaikutuksia Finnsementin mahdollisella syrjivällä hinnoittelulla on tuontisementin asemaan.
Asiassa saadut selvitykset eivät viittaa siihen, että Finnsementti olisi syrjinyt Lujabetonia suhteessa muihin paljon sementtiä käyttäviin suurasiakkaisiinsa. Sen sijaan eräitä yksittäisiä, pienempiä asiakkaita suosinut hinnoittelu ei välttämättä kaikilta osin täytä edellä todettuja kilpailuun vastaamisen kriteerejä tai muutoinkaan ole kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävää. Kysymyksessä näissä tapauksissa ovat kuitenkin olleet yksittäiset, pienet asiakkaat, jotka edustavat vähäistä osaa Finnsementin kaikista sementtitoimitussopimuksista, eikä menettely viittaa systemaattiseen tuontivaihtoehdon poissulkemispyrkimykseen.
Finnsementin vahva markkina-asema ja tuonnin rajalliset mahdollisuudet huomioon ottaen Finnsementin selektiivinen hinnoittelu voisi kuitenkin tulevaisuudessa uhata tuontisementin asemaa markkinoilla, minkä vuoksi Kilpailuvirasto on pitänyt tärkeänä, että Finnsementti sitoutuu noudattamaan sellaista hinnoittelua, joka ei estä asiakkaita käyttämästä myös tuontivaihtoehtoa.
Kilpailuvirasto katsoo, että Finnsementin antamaa sitoumusta voidaan pitää riittävänä, koska se turvaa jatkossa tuontisementtiä käyttäville asiakkaille mahdollisuuden tämän hankintalähteen käyttöön. Finnsementin antamaa sitoumusta sovelletaan kaikkiin uusiin sopimuksiin, jotka yhtiö solmii sen jälkeen, kun Kilpailuviraston antama päätös on tullut lainvoimaiseksi. Sitoumus on voimassa edellyttäen, että Finnsementin markkinavoimassa tai markkinaolosuhteissa muutoin ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia.
Asian lopputulos huomioon ottaen Kilpailuvirasto ei pidä välttämättömänä ottaa täsmällisesti kantaa tapauksen merkityksellisiin markkinoihin tai Finnsementin markkina-asemaan.
Asia poistetaan enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) ml. muutossäännös (318/2004) 6 § ja 13 § 3 momentti
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Kilpailuviraston päätös 19.12.2003 (dnro 1024/81/2992). Yrityskaupan hyväksyminen; Lohja Rudus Oy Ab/ Abetoni Oy.
[2] Tuontisementin markkinaosuudessa mukana vain tuojien osuus. Finnsementillä itselläänkin on jonkin verran sementin tuontia.
[3] Ks. korkeimman hallinto-oikeuden päätös 20.11.1995, taltio 4993, Neste Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttö moottoripolttonesteiden tukkumarkkinoilla.
[4] Kuoppamäki: Markkinavoiman sääntely EY:n ja Suomen kilpailuoikeudessa (2003), s. 919‐923.