Toimenpidepyyntö
Rakennusteollisuus RT ry:n tuoteteollisuusjaoston betoni- ja rakennusmateriaalitoimiala ja muurattujen rakenteiden ryhmä on toimenpidepyynnössään pyytänyt Kilpailuvirastoa tutkimaan, onko puuteollisuuden saamilla valtion tai kunnan myöntämillä julkisilla tuilla kilpailua rajoittavia vaikutuksia sekä tekemään tarvittaessa aloitteen julkisten kilpailunrajoitusten kilpailua vahingoittavien vaikutusten poistamiseksi ja puuttumaan julkista tukea saavan teollisuudenalan, puurakentamisen, markkinahäiriötä aiheuttavaan toimintaan.
Lisäksi toimenpidepyynnössä otetaan esille ns. pilottihankkeiden tukeminen sekä kaavoituksen kytkeminen tietyn rakennusmateriaalin käytön edistämiseen. Pilottihankkeilla tarkoitetaan suuria hankkeita, joiden avulla pyritään luomaan sellaisia yhtenäisiä laajempia kokonaisuuksia, että niiden yhteydessä voidaan myös tukea tietyn rakennusmateriaalin käyttöä.
Valtioneuvoston periaatepäätös puun käytön ja puurakentamisen edistämisestä
Toimenpidepyynnön tekijä viittaa valtioneuvoston 17.3.2005 tekemään periaatepäätökseen, jonka perusteella puuteollisuutta tuetaan julkisin varoin ilmeisesti huomattavasti enemmän kuin muita rakennusmateriaaleja.
Valtioneuvoston periaatepäätöksessä todetaan mm, että ”Vanhasen hallituksen hallitusohjelman mukaan puun käyttöä tulee edistää erityisesti laatimalla puutuoteteollisuudelle oma elinkeinopoliittinen ohjelma ja edistämällä puurakentamista erityisesti pientalotuotannossa.
Hallituksen strategia-asiakirjan mukaan (kohta 5.4.) tavoitteena on jatkaa Kansallisen metsäohjelman 2010 toteuttamista. Metsäohjelman tavoitteena on puutuoteteollisuuden jalostusasteen nostaminen ja alan viennin kaksinkertaistaminen 4,2 miljardiin euroon vuodessa. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi laaditaan puutuoteteollisuuden elinkeinopoliittinen ohjelma ja puurakentamisen edistämisohjelma yhteistyössä kauppa- ja teollisuusministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, ympäristöministeriön, opetusministeriön ja puuteollisuuden kanssa.”
Periaatepäätöksen mukaan ohjelmiin sisältyvien kehittämishankkeiden kustannusvaikutusten on arvioitu olevan noin 10–12 miljoonaa euroa vuodessa vuosina 2005–2010. Julkisin varoin tästä kokonaissummasta rahoitettaisiin noin 60 % ja teollisuuden ja metsänomistajien varoin noin 40 %.
Pilottihankkeet ja kaavoitus
Esimerkkinä puuteollisuuden suosimisesta kaavoituksessa on erityisesti tuotu esiin Helsingin Myllypurossa meneillään olevaan hanke, jolla toteutetaan puurakenteisista pientaloista muodostuva uusi alue. Edellä mainitun hankkeen osalta virasto on kuullut Helsingin kaupungin edustajia ja saanut asiaa koskevan kirjallisen vastineen.
Pilottihanke -kysymystä tietyn rakennusmateriaalin käytöstä kokonaisen alueen rakennusmateriaalina Helsingin kaupunki arvioi seuraavasti:
”Toimitilarakentamisessa puurakentamista ei juuri ole. Valtaosa asuntorakentamisesta on betoni- ja yleensä kivirakentamista, joko niin, että kaavaratkaisu itsessään on sellainen, ettei se mahdollista puurakentamista: kerrostalorakentaminen lähes kokonaisuudessaan tai pientalorakentamisen kyseessä ollessa voi kaavassa erikseen olla määrätty kivimateriaali. Jälkimmäistä edustaa mm. Alppikylän asemakaava sekä valmisteilla oleva Ormuspellon asemakaava.
Näissä on pientalo- tai pientaloluonteista rakentamista yhteensä saman verran kuin Myllypuron pientaloalueella ja tontit tulevat rakentamiskelpoisiksi likimain samaan aikaan. Edellä mainittujen kaavojen kaavamääräys on muodossa: ”Asuinrakennukset ovat luonteeltaan kapearäystäisiä kivitaloja. Pihalla olevat talousrakennukset voivat olla myös puuta.”
Kivirakentamisen osalta kaupungilla on paraikaa myös kehittämishanke Viikinmäessä. Meneillään on tontinluovutuskilpailu, jossa kyseeseen tulevat vain kivitalot. Kilpailu järjestetään yhteistyössä Rakennusteollisuus RT:n Betonitoimialan kanssa. Kilpailualueella on rakennusoikeutta n. 10 000 k-m2.
Tyypillinen kaavamääräys on myös ”paikallamuuraus”. Mm. Myllypuron Alakiventien kaavassa, joka on Myllypuron puisen kaupunkikylä-hankkeen vieressä, määräys kuuluu: ”rakennusten pääasiallisena julkisivumateriaalina tulee käyttää punatiiltä ja rakennusten tulee olla paikalla muurattuja.” Paikallamuurauksella ei tarkoiteta yksinomaan julkisivua, vaan runkomateriaali määrittyy myös kivirakenteiseksi. Tällä on kuluttajan kannalta suuri merkitys, erityisesti Helsingin alueella, missä neliöhinnat määräytyvät pitkälti sijainnin eikä rakentamisen laadun mukaan. Kaupungin rooli on taata näitä laatutekijöitä paitsi kaupunkikuvan, myös asunnonostajan näkökulmasta.
Helsingissä siis käytetään kaavamääräyksiä, joissa määritellään käytettävä rakennusmateriaali. Kaavamääräyksissä ei kuitenkaan suosita tai syrjitä mitään tiettyä materiaalia, vaan määräävä tekijä on asemakaavan tavoitteet tai rakentamisen luonne.”
Helsingin kaupungin vastineessa todetaan myös, että ”Kaavan jälkeen on mahdollista laatia myös rakentamistapaohjeet, joissa viimeistään määritellään melko tarkasti alueella käytettävät materiaalit. Myllypuron tapauksessa nämä määräykset on sitovuuden tarpeen vuoksi sisällytetty kaavamääräyksiin.”
Toimenpidepyynnön tekijän hankkima asiantuntijalausunto
Toimenpidepyynnön tekijöiden hankkimassa, OTT Olavi Syrjäsen laatimassa asiantuntijalausunnossa todetaan seuraavaa:
”1) Maassamme on kaavoituksellisesti hyvin erilaisia alueita. Maaseutu, pienet taajamat, suuret kaupungit ja voimakkaasti kasvavat kasvukeskukset tarvitsevat erilaisia asemakaavaratkaisuja. Taantuvilla ja vähäisen kasvun alueilla on yleensä kysymys täydennysrakentamisesta, jonka tulee sopeutua jo rakennettuun ympäristöön ja maisemakuvaan. Maaseutumaisissa oloissa tulisi rakentamisella pyrkiä korjaamaan viime vuosikymmenien aikana syntyneitä ympäristön virheitä. Myös suuremmissa keskuksissa jo rakennettujen alueiden täydennysrakentamisella tulisi eheyttää ja täydentää jo rakennettua ympäristöä rakentamalla rakennuksia, jotka sopivat olevaan ympäristöön ja parantavat sitä.
Täydennysrakentamista ohjaavissa asemakaavoissa eheyttävä suunnittelu ja kaupunkikuvan parantaminen voivat vaatia yksityiskohtaistakin uusien rakennusten sijoitusta, kokoa, kattomuotoa ja/tai julkisivumateriaalia koskevia asemakaavamääräyksiä.
2) Asemakaavoitettaessa uusia asuntoalueita tällaisia kaavallisia tarpeita ei ole. Näitä asemakaavoja laadittaessa on otettava huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaki on neutraali suhteessa erilaisiin rakennusratkaisuihin ja materiaalivalintoihin, kunhan ne täyttävät rakentamiselle rakentamismääräyskokoelmassa asetetut vaatimukset.
Rakennusten ulkonäön tarkkaa ohjaamista asemakaavalla uusia pientaloalueita kaavoitettaessa ei voi perustella, koska se kuuluu rakennusluvan yhteydessä ratkaistavaksi. Lainsäätäjä on MRL 117 §:n perustelujen mukaan tarkoittanut arvioitaessa rakennuslupavaiheessa rakennuksen soveltuvuutta rakennettuun ympäristöön ja maisemaan vain suunnitteluun vaikuttavien reunaehtojen huomioon ottamista.
Jos kuitenkin kunnassa asemakaavoja laadittaessa halutaan määrätä uuden asuntoalueen rakennusten ulkonäöstä tavanomaista tarkemmin, siitä seuraa oikeudellisia ongelmia. Tällöin on otettava huomioon edellä käsitellyt hallinnon oikeusperiaatteet ja myös säännökset, joilla kielletään asettamasta kilpailun rajoituksia. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan ei ole tarkoitettu, että asemakaavassa annettaisiin tarkkoja uudisrakennusten rakentamistapaa koskevia määräyksiä. MRL 55.2 §:n säännös korostaa määräyksen kaavoituksellista tarvetta. Tällainen asemakaavamääräys voi tarvittaessa koskea rakentamistapaa koskevia periaatteita. Kysymys voi olla periaatteista, joilla voidaan ohjata tulevan rakentamisen ja kaupunkikuvan yhtenäisyyttä. Tällöin pitkäaikainen pientaloalueiden kaavoituskäytäntö muutamasta yhtenäisyyttä tukevasta tekijästä kaavassa on edelleen riittävä.
Jos kaava-alueella vaaditaan rakennettavaksi vain esim. puutaloja tai tiilitaloja, tällöin voitaneen ajatella, että tasapuolinen kohtelu edellyttää, että kunnassa on oltava tarjolla myös rakennuttamisalueita muunlaisten rakennusten rakentamiseen. Usein kunnissa onkin laadittu pientaloalueelle väljä asemakaava ja kaava-alueelle on rakentamistapaohjeilla tai tontinluovutusehdoilla muodostettu osa-alueita, joille on sallittu rakennettavaksi erilaisia yhtenäisiä taloryhmiä. Näin on voitu turvata sekä yhtenäisyys että rakentajien valinnanvapaus.”
Ympäristöministeriön kannanotto
Ympäristöministeriö on suullisessa selonteossaan virastolle todennut, että ministeriö lainsäädännön valmistelijana ei ohjaa kaavamääräysten kehittämistä tiettyyn rakennusmateriaalien käyttöön vaikuttavalla tavalla. Ministeriö pyrkii suhtautumaan rakennusmateriaaleihin ehdottoman neutraalisti.
Ympäristöministeriö ei ole muuttanut kaavoitusohjeitaan tältä osin, eikä vuonna 1977 laaditun kaavamääräyksiä käsittelevän oppaan linjauksiin ole sittemmin tehty tätä tarkoittavia muutoksia. Kaavoituskäytäntö on myös tältä osin pysynyt ennallaan.
Ympäristöministeriön mukaan Myllypuron kaavamääräykset on nähtävä yksittäistapauksena, ja kaavan laillisuus voidaan viime kädessä tarvittaessa valitusteitse saattaa hallinto-oikeuden käsittelyyn.
Kaavamääräysten tulee perustua laissa määriteltyihin kaavoituksen tehtäviin ja kaavalle laissa asetettuihin sisältövaatimuksiin. Siltä osin kuin kysymys on mahdollisista rakennusmateriaaleja koskevista kaavamääräyksistä, niiden tarkoituksena on ministeriön oppaassa esitetyn kannan mukaan pyrkiä turvaamaan rakennuksen soveltuminen ympäristöönsä ja kaupunkikuvaan.
Johtopäätökset
Tuki puun käytölle ja puurakentamiselle
Puun käytön ja puurakentamisen edistämisessä on kyse resurssien ohjaamisesta taloudelliselle toiminnalle mahdollisesti valtiontukea tarkoittavalla tavalla. EFTAn valvontaviranomainen on arvioinut Norjan valtion puun käytön tukiohjelmaa ja on alustavasti pitänyt sitä valtiontuen myöntämistä tarkoittavana. EFTAn valvontaviranomainen arvioi tästä näkökulmasta ko. tukiohjelman laillisuutta.
Kilpailuvirastolla ei ole toimivaltaa valvoa valtiontukien laillisuutta. On kuitenkin ilmeistä, että EU:n valtiontukisäännöt ovat merkittävä näkökohta tämänkaltaisten tukiohjelmien valmistelussa. EU:n komissio on valtiontuissa toimivaltainen viranomainen.
Toimenpidepyynnössä tarkoitetulla tukiohjelmalla asetetaan poliittisluonteisia prioriteetteja. Kilpailuviraston tehtävänä ei ole ottaa kantaa poliittisten prioriteettien tarkoituksenmukaisuuteen. Poliittisia valintoja tehtäessä olisi kuitenkin tärkeää arvioida, miten tuki vaikuttaa keskenään kilpailevien talouden toimialojen ja niillä toimivien yritysten toimintaedellytyksiin. Poliittisten päätöksentekijöiden tulisi saada päätöstensä perusteiksi mahdollisimman tyhjentävä arvio päätösten vaikutuksista, huomioon ottaen myös sivuvaikutukset myös sellaisiin taloudellisiin toimijoihin, joihin päätös ei suoraan liity. Lainsäädännön ja sen turvin toteutetun sääntelyn markkina-, yritys- ja kilpailuvaikutusten huolellinen arviointi on erityisen tärkeää tämänkaltaisten laajojen toimenpideohjelmien osalta. Mitään tällaista tyhjentävää arviota ei puutuotteiden tukiohjelman tapauksessa ole saatettu Kilpailuviraston tietoon. Maassamme meneillään olevat kehityshankkeet lainsäädännön ja sääntelyn markkina-, yritys- ja kilpailuvaikutusten arvioinnin tehostamiseksi ja systematisoimiseksi ovatkin erittäin ajankohtaisia.
Kaavoituksesta rakennusmateriaalien käytön ohjausvälineenä on Kilpailuvirastolle esitetty toisistaan poikkeavia tulkintoja. Kaavoituksen kuten muunkin sääntelyn osalta Kilpailuvirasto pitää yleisesti perusteltuna, että taloudellisen toiminnan sääntely rajataan vain siihen, mikä on ehdottomasti välttämätöntä sääntelyn tavoitteleman yleisen edun kannalta. Kysymys siitä, miten pitkälle meneviä valtuuksia kaavoitus tältä osin kunnille suo, on viime kädessä tuomioistuinten määriteltävissä. Ympäristöministeriö on osaltaan katsonut, että oikeustila samoin kuin sen antamat ohjeet ovat tähän liittyen pitkään pysyneet muuttumattomina. Arvioitaessa Helsingin kaupungin kaavoitusmenettelyä eri rakennusmateriaalien tuottajien välisen kilpailun näkökulmasta on kuitenkin otettava huomioon se, ettei kaupungin menettely ole merkinnyt minkään rakennusmateriaalin täydellistä poissulkeutumista edes pientalojen osalta.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei Rakennusteollisuus RT ry:n toimenpidepyyntö anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.