Asianosaiset
Osuuskunta Metsäliitto
StoraEnso Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä
Koneyrittäjien liitto ry
Asian vireilletulo
Kilpailuvirastolle 29.8.2001 ja 6.11.2001 toimittamissaan kirjeissä Koneyrittäjien liitto r.y. (jäljempänä Koneyrittäjät) on epäillyt, että Metsäliitto Osuuskunta (jäljempänä Metsäliitto) ja StoraEnso Oyj (jäljempänä StoraEnso) olisivat sopineet yhdessä ns. saalistushinnoittelusta.
Kirjeissään Koneyrittäjät perusteli epäilyään joidenkin jäsenyritystensä toimittamilla tiedoilla, joiden mukaan Metsäliitto ja StoraEnso olisivat sopeuttaneet ns. juurikäävän torjuntatyöstä yksittäisille koneyrittäjille maksamansa korvaukset tasolle, joka kattaa vain noin puolet kyseisen torjuntatyön kokonaiskustannuksista.
Koneyrittäjien mukaan kilpailunrajoitusepäilyn taustalla oli 1.7.2001 voimaan tullut maa- ja metsätalousministeriön antama asetus (560/2001), jonka perusteella valtio korvaa käytännössä noin puolet juurikäävän torjuntatyöstä aiheutuvista kokonaiskustannuksista. Toimenpidepyynnön mukaan näytti siltä, että Metsäliitto ja StoraEnso olisivat asetuksen voimaan tultua pienentäneet yksittäisille koneyrittäjille maksamansa kokonaiskorvauksen valtion korvausta vastaavalle tasolle antaen koneyrittäjien samalla ymmärtää, että valtion maksama korvaus kattaa juurikäävän torjuntatyön kustannukset kokonaisuudessaan.
Asian selvittäminen
Selvityksen vaiheet
Kilpailuvirasto lähetti 2.11.2001 Metsäliitolle ja StoraEnsolle asiaa koskevat vastinepyynnöt. Metsäliitto antoi vastineensa 28.11.2001 ja StoraEnso 3.12.2001.
Virasto antoi 17.12.2001 asiaa koskevan alustavan arvionsa Koneyrittäjille, Metsäliitolle ja StoraEnsolle kommentoitavaksi.
Koneyrittäjät täydensi toimenpidepyyntöään 18.2.2002 toimittamallaan lisäselvityksellä, kirjeellään 27.6.2002 sekä puhelimitse 1.7.2002.
StoraEnson edustajat selostivat yhtiön hinnoittelua 11.7.2002 järjestetyssä selvitystilaisuudessa.
Virasto lähetti 13.9.2002 asiaa koskevan arvionsa Koneyrittäjille kommentoitavaksi ja varasi tälle tilaisuuden esittää mahdolliset huomautuksensa ja/tai asiaan liittyvän mahdollisen lisänäyttönsä 11.10.2002 mennessä.
Koneyrittäjät ei ole kommentoinut viraston arviota tai toimittanut lisäselvityksiä.
Saadut alustavat selvitykset
Sekä Metsäliito että StoraEnso ilmoittivat vastineissaan korvaavansa juurikäävän torjuntatyöstä koneyrittäjille aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan siten, että korvaus torjuntatyön aiheuttamista pääomakustannuksista sisältyy koneyrittäjille maksettavaan perustaksaan ja muuttuvat kustannukset erilliseen kantokäsittelylisään, joka on pääsääntöisesti valtion tuen suuruinen.
Kumpikin yhtiö viitasi vastauksessaan siihen, että edellä selostettu hinnoittelukäytäntö perustuu valtion tuen määrittelyn taustalla olevaan Metsätehon selvitykseen, joka on kuvattu Metsätehon vuonna 2001 ilmestyneessä oppaassa ”Kantokäsittelyn toteutus”.
Koneyrittäjiltä saadut lisäselvitykset
Lisäselvityksessään Koneyrittäjät kuvasi muutaman StoraEnsoon sopimussuhteessa olevan koneyrittäjän x) sopimustilannetta. Näiden kuvausten mukaan mainituille koneyrittäjille oli jäänyt se käsitys, että StoraEnson yrittäjälle maksama perustaksa ei todellisuudessa sisältänyt korvausta juurikäävän torjuntatyöstä aiheutuneista/aiheutuvista pääomakustannuksista. Koneyrittäjien mukaan tällaiseen viittasi muun muassa tapaus, jossa yrittäjän perustaksa oli alentunut, vaikka tämä oli hankkinut kantokäsittelylaitteen.
Kuvaamiinsa yksittäistapauksiin viitaten Koneyrittäjät totesi, että sen saamien lisätietojen mukaan nimenomaan StoraEnso ei sisällyttänyt kantokäsittelyn pääomakustannuksia perustaksaan, vaikka yhtiö näin väitti.
Lisäselvityksessään Koneyrittäjät täsmensi myös epäilyään hintayhteistyöstä. Tämän mukaan hintayhteistyöhön on viitannut nimenomaan se, että Metsäliiton ja StoraEnson kantokäsittelylisät ovat olleet samansuuruisia.
StoraEnsosta saatu lisäselvitys
Koneyrittäjien esittämien lisäepäilyjen selvittämiseksi virasto pyysi StoraEnsoa selostamaan seikkaperäisemmin, miten yhtiö ottaa hinnoittelussaan kantokäsittelyn pääomakustannukset huomioon.
Antamassaan lisäselvityksessä StoraEnso totesi, että yhtiöllä on Suomessa 8 korjuualuetta ja näillä alueillaan yhtiö on sopimussuhteessa yhteensä noin 200 koneyrittäjän kanssa. StoraEnso ilmoitti, että se tekee koneyrittäjien kanssa vuosittain tai joka toinen vuosi ns. runkosopimuksen, mutta hinnoista se neuvottelee yrittäjän kanssa tarpeen mukaan useamminkin.
StoraEnso esitti selvityksessään laskelman, jonka mukaan yhtiön koneyrittäjille maksamat perustaksat poikkesivat korjuualueittain jonkin verran toisistaan. Yhtiön mukaan mainittu laskelma osoitti, etteivät yhtiön yrittäjille maksamat perustaksat olleet käytännössä samansuuruisia.
StoraEnson mukaan yhdellä yhtiön korjuualueella toimii keskimäärin noin 25–30 koneyrittäjää. Yhtiön mukaan yhdestä korjuualueesta vastaa yleensä ns. korjuuesimies ja yleensä nimenomaan korjuuesimies neuvottelee mainituista perustaksoista alueensa koneyrittäjien kanssa. Yhtiön mukaan se on ohjeistanut korjuuesimiehet (tai muut neuvottelijat) ottamaan kantokäsittelylaitteiden pääomakustannukset huomioon neuvoteltaessa perustaksoista koneyrittäjien kanssa.
Perustaksoja koskevien neuvotteluiden pohjana on StoraEnson mukaan se taksa, jonka mukaan yrittäjälle on viimeksi maksettu korvausta. Selvityksessään yhtiö totesi, että kyseisissä neuvotteluissa yksittäinen koneyrittäjä esittää yleensä oman käsityksensä taksan tasosta ja siihen mahdollisesti tarvittavista hintamuutoksista. Yhtiö totesi, että hintaneuvotteluissa tuodaan puolin ja toisin esiin näkökohtia hintoihin vaikuttavista kustannuksista ja näistä näkemyksistä voidaan aidosti keskustella ja neuvotella.
StoraEnson mukaan yhtiön ja koneyrittäjän välillä sovittava perustaksa on luonteeltaan urakkataksa. Varsinaisesti perustaksaa koskevien neuvottelujen kohteena on yhtiön mukaan ns. taksapiste. Mikäli kysymyksessä ei ole uusi koneyrittäjä, neuvottelun pohjana on yhtiön mukaan se taksapiste, josta yrittäjän kanssa on sovittu edellisellä sopimuskaudella. Kun taksapisteeseen mahdollisesti vaikuttavista (kustannus- yms.) muutoksista on sovittu, yhtiö tulostaa yrittäjälle taksataulukon, jonka mukaan korvausta maksetaan. Yrittäjälle todellisuudessa maksettava taksa (mk/m3) perustuu yhtiön mukaan hakatun puun järeyteen ja korjuussa toteutuneeseen ajomatkaan, mutta maksettavien korvausten lähtökohtana on yhtiön mukaan kuitenkin aina nimenomaan se taksapiste, josta neuvotteluissa on sovittu.
StoraEnso laskee taksapisteet erikseen avohakkuulle ja harvennushakkuulle. Yhtiön mukaan mainitulla tavalla laskettu taksapiste saattaa liikkua esimerkiksi hintatasoilla 4–6 euroa/m3. Kantokäsittelyn pääomakorvauksen osuus tästä on noin 20 penniä/m3 eli noin 3,5 senttiä/m3, minkä yhtiö on todennut myös Kilpailuvirastolle antamassaan kirjallisessa vastineessa.
Esimerkkinään siitä, miten perustaksasta käytännössä sovitaan, StoraEnso totesi, että jonkun yrittäjän taksapiste on neuvottelujen alkaessa voinut olla esimerkiksi x) 5,5 euroa/m3. Jos yrittäjä on tällöin esittänyt uudeksi taksapisteeksi nousevista kustannuksista johtuen esimerkiksi x) 5,8 euroa/m3, yhtiön vastatarjous on voinut olla esimerkiksi x) 5,7 euroa/m3. Mikäli koneyrittäjällä on ollut käytössään myös kantokäsittelylaitteisto, StoraEnson neuvottelija olisi yhtiön mukaan ottanut kantokäsittelykorvauksen huomioon omassa tarjouksessaan. Laskiessaan kantokäsittelyn pääomakorvausta StoraEnson neuvottelija ei yhtiön mukaan päädy kuitenkaan aina täsmälleen samansuuruiseen korvaukseen, koska asianmukainen korvaus riippuu esimerkiksi siitä, kuinka monta kuutiota puuta kyseinen yrittäjä tulee käsittelemään sopimuskauden aikana.
Selvityksessään StoraEnso totesi lisäksi, että koneyrittäjällä on yleensä käytännön tuntuma siihen, onko yhtiö ottanut omassa hintatarjouksessaan kantokäsittelykorvauksen huomioon. Mikäli StoraEnson neuvottelija olisi jostakin syystä unohtanut sisällyttää kyseisen pääomakorvauksen perustaksaan, on yhtiön mukaan tavanmukaista, että yrittäjä olisi ottanut asian neuvotteluissa esiin omasta aloitteestaan. Toisaalta kantokäsittelylaitteiden pääomakustannukset on yhtiön mukaan sisällytetty perustaksaan (eli taksapisteen tasoon) yhtiön ja koneyrittäjän välisissä hintaneuvotteluissa heti, kun kantokäsittelylaitteet on hankittu kyseisen yrittäjän koneeseen ja tämän jälkeen kyseisiä pääomakustannuksia ei ole ollut tarpeen todeta enää uudelleen erikseen uusissa neuvotteluissa, koska korvaus on jo sisältynyt yrittäjälle aikaisemmin määriteltyyn taksapisteeseen.
Vastauksenaan siihen, miksi joidenkin koneyrittäjien perustaksa oli voinut alentua, vaikka yrittäjä oli hankkinut kantokäsittelylaitteiston, StoraEnso totesi, että perustaksan aleneminen on todennäköisesti johtunut siitä, että sopimuksen kohteena olevat leimikot ovat olleet toisenlaiselta metsäalueelta kuin aikaisemman sopimuksen aikana ja tämän perusteella puun saanto ja keskimääräinen ajomatka ovat todennäköisesti olleet aikaisemmasta poikkeavia.
Päätös ja sen perustelut
Epäilty hintayhteistyö
Toimenpidepyynnössä on epäilty, että Metsäliitto ja StoraEnso olisivat saalistustarkoituksessa sopineet yhdessä, minkä verran yhtiöt maksavat koneyrittäjille korvausta näiden tekemästä juurikäävän torjuntatyöstä.
Kilpailuvirasto toteaa, että epäilty horisontaalinen hintayhteistyö olisi kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletty kilpailunrajoitus.
Antamissaan lisäselvityksissä Koneyrittäjät on täsmentänyt hintayhteistyötä koskevaa epäilyään. Tämän mukaan Metsäliitto ja StoraEnso olisivat sopineet yhdessä nimenomaan koneyrittäjille maksettavista kantokäsittelylisistä.
Saadun selvityksen mukaan Metsäliitto ja StoraEnso ovat kumpikin tahoillaan sopeuttaneet kantokäsittelylisien maksukäytäntöään siten, että yhtiöiden maksamat kantokäsittelylisät ovat pääsääntöisesti 1.7.2001 voimaan tulleen valtion tuen suuruisia. Sekä Metsäliiton että StoraEnson tarkoituksena on ollut kattaa näillä lisillä ne (muuttuvat) kustannukset, joiden korvaamiseen valtion tuki on tarkoitettu.
Kilpailuvirasto toteaa, että saadun selvityksen mukainen kantokäsittelylisien sopeuttaminen valtion tuen suuruiseksi vaikuttaa lähtökohtaisesti johdonmukaiselta ja tarkoituksenmukaiselta hinnoittelulta eikä virasto ole saanut näyttöä siitä, että Metsäliiton ja StoraEnson hinnoittelukäytännön muuttamiseen sisältyisi toimenpidepyynnössä epäiltyä kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitettua hintayhteistyötä. Saalistushinnoittelusta voisi tässä yhteydessä olla kysymys vain, mikäli maksetut kantokäsittelylisät eivät vastaisi niitä (muuttuvia) kustannuksia, jotka niillä on tarkoitus korvata.
Kilpailuvirasto on toimittanut edellä todetun arvionsa Koneyrittäjille kommentoitavaksi. Koneyrittäjillä ei ole ollut tähän arvioon huomautettavaa tai kommentoitavaa. Asia ei näin ollen anna aihetta enempään.
Yksinomaan StoraEnson kohdistuneet kilpailunrajoitusepäilyt
Epäilyjen sisältö
Asian käsittelyn yhteydessä Koneyrittäjät on esittänyt epäilyn, jonka mukaan StoraEnso olisi joissakin yksittäistapauksissa jättänyt korvaamatta koneyrittäjälle kantokäsittelystä aiheutuneet pääomakustannukset.
Epäiltyyn kilpailun rajoittamiseen soveltuvat kilpailunrajoituslain säännökset
Epäiltyä kilpailunrajoitusta arvioitaessa tulee ensinäkin kiinnittää huomiota StoraEnson asemaan korjuupalveluiden markkinoilla. Kilpailuneuvosto on katsonut 18.1.2002 antamassaan ratkaisussa Dno 112/690/2000 (Ekometsätalouden liitto ry), että yksittäisillä metsäyhtiöillä ei voida katsoa olevan korjuupalveluiden ostajana kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua määräävää markkina-asemaa, kun markkinoita tarkastellaan valtakunnallisella tasolla. Kuten Kilpailuneuvosto päätöksessään toisaalta toteaa, ei tarkempien selvitysten puuttuessa voida kuitenkaan sulkea täysin pois sitä mahdollisuutta, etteikö yksittäisellä metsäyhtiöllä voisi olla alueellinen tai paikallinen määräävä markkina-asema, kun kilpailuolosuhteita tarkastellaan yksittäisen koneyrittäjän tai puun myyjän kannalta.
Edellä selostettu huomioon ottaen StoraEnson toimintaan kohdistuvaa Koneyrittäjien epäilemää kilpailun rajoittamista tulee lähtökohtaisesti tarkastella kilpailunrajoituslain 9 §:n kannalta.
Kilpailuneuvosto on todennut 21.6.1999 antamassa ratkaisussa Dno 7/359/97 (Kustannusosakeyhtiö Otava), että kilpailunrajoituslain 9 §:ää voidaan soveltaa muun ohella yrityksen yksipuoliseen menettelyyn niissä tapauksissa, joissa yrityksellä on markkinavoimaa, mutta sitä ei ole riittävästi määräävän markkina-aseman toteamiseksi.
Mainitussa ratkaisussaan Kilpailuneuvosto on todennut, että lain 9 §:ää voidaan soveltaa esimerkiksi sopimuksesta kieltäytymiseen ja syrjintään. Hinnoittelun osalta mainitussa ratkaisussa todetaan, että muut kuin määräävässä markkina-asemassa olevat elinkeinonharjoittajat saavat vapaasti hinnoitella hyödykkeensä ja sopia ehdoista kauppakumppaniensa kanssa. Peruslähtökohtana on, että markkinat itsessään riittävästi sanktioivat muiden markkinaosapuolien kannalta haitallista toimintaa.
Kun yrityksen hinnoittelua arvioidaan lain 9 §:n kannalta, edellä todettu tarkoittaa sitä, että hinnoittelua ei tarkastella yhtä tarkoin kustannusperusteisesti kun lain 7 §:ää sovellettaessa, koska muussa tapauksessa lain 7 §:n värinkäyttövalvonta ulottuisi muihinkin kuin määräävässä markkina-asemassa oleviin yrityksiin. Lain 9 §:ää sovellettaessa tulee sen sijaan kiinnittää erityistä huomiota hinnoittelulla tavoiteltuihin ja markkinoilla ilmeneviin kilpailuvaikutuksiin.
Epäillyn kilpailun rajoittamisen arviointi
Saadun selvityksen mukaan StoraEnso on sopimussuhteessa noin 200 koneyrittäjän kanssa. Tekemässään selvityksessä Kilpailuvirasto ei ole saanut selkeää näyttöä Koneyrittäjien epäilemästä kohtuuttomasta, syrjivästä tai epäoikeudenmukaisesta hinnoittelusta yhdenkään yksittäisen koneyrittäjän kohdalta.
Lisäksi Kilpailuvirasto toteaa, että kilpailunrajoituslain 9 § voisi tulla sovellettavaksi StoraEnson ja koneyrittäjien väliseen hinnoitteluun vain, jos kysymys olisi kilpailunrajoituksista, jotka kokonaisuudessaan vähentävät olennaisessa määrin kilpailun toimivuutta ao. toimialalla tai edustavat periaatteellisesti epätervettä menettelytapaa.
Jo se, että metsäyhtiöistä pelkästään StoraEnsoon on sopimussuhteessa noin 200 koneyrittäjää, viittaa sinällään siihen, että korjuupalveluiden markkinoilla alalle pääsyn kynnys ei ole erityisen korkea. Tämän perusteella on epätodennäköistä, että StoraEnso pyrkisi hinnoittelullaan monopolisoimaan puun korjuun tai siihen liittyvän osatehtävän, jollaisesta asiassa on kysymys. Se, että StoraEnson nimenomaisena pyrkimyksenä olisi vaikeuttaa yhtiön kanssa sopimussuhteessa olevien koneyrittäjien mahdollisuutta harjoittaa elinkeinoaan, on epätodennäköistä myös siksi, että tällaisella toiminnalla saattaisi olla haitallisia vaikutuksia yhtiölle tärkeään puuhuoltoon.
Kilpailuviraston tehtävänä on suunnata resurssinsa kansantaloudellisesti merkittävien kilpailunrajoitusten ja niiden vahingollisten vaikutusten hoitamiseen. Tämän ja sen vuoksi, että saadun selvityksen perusteella kilpailunrajoituslain 9 §:n soveltamisedellytykset eivät täyty, Kilpailuvirasto ei pidä aiheellisena selvittää enempää StoraEnson ja muutaman yksittäisen koneyrittäjän välisiä sopimusehtoja vain sellaisella kyseisten sopimusehtojen määrittelemän osatehtävän alueella, joka saadun selvityksen perusteella vaikuttaa koneyrittäjienkin talou-dellisen toiminnan kannalta suhteellisen pienimerkitykselliseltä.
Kilpailuvirasto on varannut Koneyrittäjille tilaisuuden esittää huomautuksena edellä selostettuun arvioon. Lisäksi Koneyrittäjillä on ollut tilaisuus esittää mahdollinen lisänäyttönsä epäilemistään kilpailunrajoituksista. Koneyrittäjät ei ole esittänyt huomautuksia tai lisäselvityksiä. Näin ollen Kilpailuvirasto toteaa, että asia ei anna aihetta enempiin viraston toimenpiteisiin.
Päätös
Epäillyistä kilpailunrajoituksista ei ole saatu näyttöä. Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 ja 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
x) 3–4 koneyrittäjää
x) Luvut ovat fiktiivisiä, mutta ne havainnollistavat hintapyyntöjen ja -tarjousten välisiä eroja.