1 asia
Yleisradio Oy:n itsenäisiin elokuvatuottajiin soveltamien sopimusehtojen epäilty kohtuuttomuus
2 osapuolet
Yleisradio Oy, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Suomen Elokuvatuottajien Keskusliitto ry, Helsinki
3 ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 asian vireilletulo
Suomen Elokuvatuottajien Keskusliitto ry (jäljempänä SEK) on 27.11.2007 päivätyllä kirjelmällään vaatinut, että Kilpailuvirasto puuttuu Yleisradio Oy:n (jäljempänä Yleisradio) määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan Yleisradiolla on määräävä markkina-asema kotimaisten elokuvien televisioesitysten markkinoilla. Yleisradion määräävä asema korostuu SEK:n mukaan erityisesti dokumentti-, lyhyt- ja animaatioelokuvien televisiolevityksessä, jonka toimenpidepyynnön tekijä katsoo muodostavan kilpailuoikeudellisesti merkitykselliset hyödykemarkkinat. SEK pitää Yleisradion itsenäisten elokuvatuottajien kanssa solmimien sopimusten ehtoja kohtuuttomina ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
5 asiaselostus
Kilpailuvirasto on vastaanottanut asiassa kirjallisia selvityksiä sekä toimenpidepyynnön tehneeltä SEK:ltä että Yleisradiolta.
SEK:n mukaan Yleisradion määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ilmenee sen itsenäisten elokuvatuottajien kanssa tekemissä sopimuksissa sovellettavina sopimusehtoina, jotka liittyvät elokuvan toteutukseen ja sisältöön, ohjelman musiikkiin, elokuvan ulkopuoliseen rahoitukseen, elokuvan esitysoikeuksiin, muuhun kuin televisiolevitykseen, esitys-, levitys- ja myyntioikeuksista saatujen tulojen jakaantumiseen sekä sopimuksen purkuun.
Yleisradio kiistää olevansa määräävässä markkina-asemassa televisioesitysten markkinoilla tai millään muullakaan elokuvien tai televisio-ohjelmien tuotantoon liittyvillä markkinoilla. Yleisradio viittaa Kilpailuviraston 11.3.1997 annettuun päätökseen (dnro 623/61/94), jossa virasto totesi, ettei televisiolevitystä voi pitää kotimaisen elokuvan esityksessä itsenäisenä relevanttina hyödykemarkkinana, jonka perusteella voidaan arvioida yrityksen markkinavoimaa verrattuna muihin alalla toimiviin yrityksiin. Yleisradion mukaan myöskään kotimaisten elokuvien tuotanto- tai rahoitusmarkkinoita ei voi pitää kilpailuoikeudellisesti merkityksellisenä hyödykemarkkinana. Yleisradio kertoo lisäksi soveltavansa kesäkuun 2007 jälkeen uutta sopimuspohjaa itsenäisten elokuvatuottajien kanssa tekemissään sopimuksissa. Uudessa sopimusmallissa toimenpidepyynnössä esitettyjä ongelmia on korjattu. Yleisradio ei pidä soveltamiaan sopimusehtoja kohtuuttomina.
Yleisradion selvityksestä antamassaan vastineessa SEK katsoo uusien sopimusehtojen päinvastoin pahentaneen tilannetta itsenäisten elokuvatuottajien kannalta. SEK:n mukaan osoituksena Yleisradion määräävästä markkina-asemasta kotimaisten elokuvien televisioesitysten markkinoilla on AV-tuottajien tekijänoikeusyhdistys Tuotos ry:n vuosien 2004–2006 televisioesitystilasto, jonka mukaan Yleisradion osuus esitysminuuteista vaihtelee 54 ja 100 prosentin välillä. Lisäksi Suomen Elokuvasäätiön ja Audiovisuaalisen kulttuurin edistämiskeskuksen (AVEK), jotka Yleisradion ohella ovat kotimaisen elokuvan päärahoittajia, mukaan Yleisradio rahoittaa selvästi useampia elokuvia kuin kaupalliset televisiokanavat. SEK katsoo, ettei elokuvatuottaja pysty kilpailuttamaan elokuvaansa toisella kanavalla, eikä kotimaisia dokumentti- tai lyhytelokuvia esitetä elokuvateattereissa tai levitetä tallenteina.
Yleisradion mukaan SEK:n Kilpailuvirastolle toimittamat esitystilastot eivät kuvasta markkinavoimaa tai määräävää markkina-asemaa. Televisioesitystilastot eivät itsessään heijasta elokuvien rahoituslähteitä tai rahoituksen jakautumista eri rahoituslähteiden kesken. Televisio-ohjelmatuotannon kokonaisuuden kannalta sellaisten elokuvien tai televisio-ohjelmien rahoitus, joiden tuotantoon Suomen elokuvasäätiö tai AVEK ovat myöntäneet tukea, edustavat hyvin kapeaa osa-aluetta. Suurin osa kotimaisesta draama- ja dokumenttiohjelmistosta, jota televisioyhtiöt ostavat ulkopuolisilta itsenäisiltä tuotantoyhtiöiltä, on tilaustuotantoa, jonka rahoituksesta televisioyhtiö vastaa kokonaisuudessaan tai valtaosaltaan ilman Suomen elokuvasäätiön tai AVEK:n tukea. Yleisradio katsoo SEK:n esittämien tilastojen kuvaavan kapeaa markkinasegmenttiä, joka ei vastaa relevantteja markkinoita, koska luvut kuvaavat vain niitä kotimaisia elokuvia, joita Suomen elokuvasäätiö ja AVEK rahoittavat. Elokuville on monia muitakin rahoituslähteitä.
SEK:n mukaan Yleisradion kanssa tehtävissä sopimuksissa ei ole kysymys elokuvan rahoittamisesta yhteistuotannollisesti, vaan televisioesitysoikeuksien myymisestä tuotantoyhtiöltä Yleisradiolle. Yleisradio pitää väitettä perusteettomana. Yleisradio huomauttaa, että kilpailuoikeuden näkökulmasta ei tuottajan käsitettä ole määritelty kansallisesti eikä EU-tasolla. Tuottajan käsitteeseen liittyy tiiviisti audiovisuaalisen teoksen rahoituksen käsite, mutta muutoin käsite on tarkan määritelmän puuttuessa avoin. Yleisradio osallistuu näkemyksensä mukaan audiovisuaalisen teoksen tuotantoprosessiin ja kantaa myös taloudellisen riskin teoksesta ostamalla ennakkoon esittämisoikeuksia. Teoksen menestyminen vasta osoittaa, oliko investointi tarkoituksenmukainen vai ei.
Yleisradion mukaan sen uuteen sopimusmalliin ei ole kirjattu uusia kohtuuttomia sopimusehtoja, kuten SEK väittää, vaan sopimuspohja sisältää useissa kohdin vaihtoehtoisia muotoiluja ja lausekkeita, jotka otetaan käyttöön riippuen siitä, mitä oikeuksista sovitaan. Muotoilut eivät myöskään ole mitenkään Yleisradion lähtökohtaisia vaatimuksia sopimusneuvotteluissa. Yhtiöllä on lakisääteinen velvoite tarkistaa, ettei hankittava mediatuote sisällä esimerkiksi mainontana pidettävää tuotesijoittelua. Yleisradio pyrkii siten etukäteen varmistamaan, ettei elokuvaan ole tulossa mitään televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) tai yhtiön ohjelmatoiminnan säännöstön vastaista. Tämä on myös tuottajan edun mukaista, koska muutosten tekeminen kuvattuun ja valmiiseen elokuvaan on erittäin hankalaa ja kallista, jos tällaisten muutosten tekeminen jälkeenpäin osoittautuisi välttämättömäksi lainsäädännöllisistä syistä.
Yleisradio on myös toimittanut virastolle liikenne- ja viestintäministeriön julkaisun 5/2008 ”Television kehitysnäkymät Suomessa”, jonka mukaan Yleisradion ulkopuolinen sisällöntuotanto on jakautunut lukuisille toimijoille, ja kotimaisen sisältötuotannon nk. Indie-tuotannon arvo on 80 miljoonaa euroa, josta Yleisradion osuus on noin 20 miljoonaan euroa.
6 kilpailuoikeudellinen arvio
Ottaen huomioon asiassa esitetyt väitteet Kilpailuvirasto on pitänyt arviointinsa lähtökohtana kilpailunrajoituslain säännöksiä määräävästä markkina-asemasta ja siihen liittyvästä väärinkäytöstä.
6.1. Relevantit markkinat ja Yleisradion markkina-asema
6.1.1 Aikaisempi tapauskäytäntö
Kilpailuvirasto on tarkastellut Yleisradion kilpailuasemaa jo aikaisemmin elokuvan äänityspalvelujen tuottamista koskeneessa päätöksessään (dnro 623/61/94). Kilpailuvirasto katsoi tuolloin kotimaisella elokuvalla olevan useita rahoitus- ja levityskanavia. Viraston mukaan elokuvatuotantoa rahoitetaan ennakkorahoituksena, joka muodostuu julkisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta tukirahasta sekä televisioyhtiöiden elokuvan esitysoikeuksien ennakko-ostoista. Päätöksessä todettiin kotimaisen elokuvan rahoituksessa olevan säännönmukaisesti sen levitysmuodosta ja elokuvalajista riippumatta useampi rahoittaja. Tukielementin todettiin olevan mukana myös televisiossa ensisijaisesti levitettävän, esimerkiksi lyhytelokuvan tai dokumenttielokuvan, rahoituksessa.
Päätöksessä todettiin niin ikään elokuvatarjonnan lisääntyneen televisiossa, mikä selittyy ainakin osaksi televisioyhtiöiden välisellä katsojakilpailulla. Kilpailuvirasto viittasi lisäksi jo aikaisempaan päätökseensä (dnro 337/61/93), jolloin se oli katsonut Yleisradion ja MTV Oy:n merkittävin osin kilpailevan keskenään ja ettei markkinoilla ole vain yhtä ja ainoaa määräävässä markkina-asemassa olevaa ostajaa.
Kilpailuviraston päätöksessä jatketaan, että Yleisradion sopimusmenettelyn vaikutuksia on tarkasteltava yhtiön asiakkaiden eli elokuvatuottajien näkökulmasta. Elokuvatuottajilla on valittavanaan useita esityskanavia ja elokuvan rahoittajia on yleensä useampia. Elokuvatuottaja myös ratkaisee periaatteessa elokuvan levitysmuodon. Televisioyhtiön kannalta tarkasteltuna elokuvaa voidaan pitää yhtenä osana televisiokanavan ohjelmatarjontaa. Kilpailuvirasto on edelleen viitannut siihen, että elokuvan rahoituksessa ja levityksessä on tapahtumassa muutoksia, jotka edelleen lisäävät elokuvatuottajan vaihtoehtoja. Elokuvan levitysmahdollisuudet muun muassa monipuolistuvat ja lisääntyvät jakelukanavien digitalisoituessa.
Kilpailuvirasto katsoi tuolloin, että televisiolevitys ei ole kotimaisen elokuvan esityksessä kilpailunrajoituslain tarkoittama itsenäinen relevantti tuotemarkkina, jonka perusteella arvioidaan yrityksen markkinavoimaa verrattuna muihin alalla toimiviin yrityksiin. Yleisradiolla ei päätöksen mukaan näin ollen ollut määräävää markkina-asemaa kotimaisen elokuvan levityskanavana, eikä yhtiön toimintaan elokuvan levityksessä voitu soveltaa kilpailunrajoituslain silloista 7 §:ää, joka kielsi määräävän markkina-aseman väärinkäytön.
6.1.1.1 Käsillä oleva tapaus
Nyt kyseessä olevassa tapauksessa Kilpailuvirasto katsoo, että elokuvalle on periaatteessa useita jakelukanavia, samoin rahoituskanavia ja -tapoja on useampia. Kotimaisetkin elokuvat tähtäävät esimerkiksi yhä enemmän ulkomaisille markkinoille ja hakevat myös ulkomaista rahoitusta. Tapahtuneet kilpailuolosuhteiden muutokset eivät Kilpailuviraston käsityksen mukaan siten tue näkemystä, että Yleisradiolla olisi määräävä markkina-asema kotimaisen elokuvan tuotannossa, rahoituksessa tai jakelussa. Tämän asian ratkaisun kannalta ei kuitenkaan ole tarpeen määritellä relevantteja hyödykemarkkinoita tai Yleisradion asemaa tarkemmin.
6.1.2 Sopimusehtojen kohtuuttomuus ja sitovuus
Toimenpidepyynnön tekijä on pitänyt Yleisradion itsenäisten elokuvatuottajien kanssa tekemien sopimusten ehtoja kohtuuttomina. Sopimusehdot liittyvät elokuvan toteutukseen ja sisältöön, ohjelman musiikkiin, elokuvan ulkopuoliseen rahoitukseen, elokuvan esitysoikeuksiin, muuhun kuin televisiolevitykseen, esitys-, levitys- ja myyntioikeuksista saatujen tulojen jakaantumiseen sekä sopimuksen purkuun. Kilpailuvirastolle toimitetusta, Yleisradion itsenäisten elokuvatuottajien kanssa käyttämästä sopimusmallista ilmenee, että sopimuserimielisyydet pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan neuvottelemalla, ja mikäli yhteisymmärrykseen ei päästä, asia ratkaistaan Helsingin käräjäoikeudessa. Yleisradion ilmoituksen mukaan sen käyttämä sopimuspohja sisältää useissa kohdin vaihtoehtoisia muotoiluja ja lausekkeita, jotka otetaan käyttöön riippuen siitä, mitä oikeuksista sovitaan. Muotoilut eivät yhtiön mukaan ole lähtökohtaisia vaatimuksia sopimusneuvotteluissa.
Kilpailuvirasto katsoo, että suurella osalla SEK:n viittaamista sopimusehdoista on vain vähäinen liityntä taloudelliseen kilpailuun. Kilpailuvirasto selvittää kansantalouden suorituskyvyn kannalta olennaisia, taloudelliselle kilpailulle vahingollisia kilpailunrajoituksia. Tästä näkökulmasta esimerkiksi elokuvan toteutukseen, sisältöön ja musiikkiin liittyvillä sopimusehdoilla ei ole olennaista merkitystä kilpailuvalvonnan kannalta.
Kilpailuoikeudelliselta kannalta kohtuuttomat ehdot liittyvät yleensä hinnoitteluun, ja sitä koskevassa oikeuskäytännössä näyttökynnys on asetettu korkealle. Kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun kohtuuttoman hinnoittelun tunnusmerkistöön kuuluu se, että yrityksen soveltamat hinnat selkeästi ylittävät hyväksyttävänä pidettävän rajan ja että myös muun näytön on tuettava johtopäätöstä hinnoittelun selkeästä kohtuuttomuudesta. Kilpailuviranomaisen ensisijaisena tehtävänä on kilpailun edellytysten turvaaminen muun muassa markkinoille pääsyn esteitä poistamalla (ks. esimerkiksi kilpailuneuvoston Helsingin Energiaa koskeva päätös, dnro 151/690/1999).
Kilpailuvirasto katsoo, että vastaavalla tavalla muidenkin sopimusehtojen kilpailuoikeudellisella kohtuuttomuudella tarkoitetaan sitä, että ehdot selvästi ja olennaisesti poikkeavat tavanomaisina pidettävistä ehdoista. Asiassa ei ole esitetty näyttöä sellaisista sopimusehdoista, jotka selvästi tai olennaisesti poikkeaisivat tavanomaisista tai joihin puuttuminen muutoin edellä sanottu huomioon ottaen olisi tarkoituksenmukaista. Edellä todettu koskee myös eräitä ainakin epäsuorasti sopimusehtojen sitoviksi väitettyjä piirteitä.
6.1.3 Menettelyn vaikutus taloudelliseen kilpailuun
Kilpailuviraston tehtäväksi on lainsäädännössä asetettu selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos virasto katsoo elinkeinonharjoittajien rajoittavan kilpailua, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää toimivana tai jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Kilpailuvirastolle on näin ollen varattu mahdollisuus voimavarojensa tarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen esimerkiksi vakavimpien kilpailunrajoitusten tutkimiseksi. Kilpailuvirasto voi päättää väitetyn kilpailunrajoituksen tutkimisen, jos mahdollisen rajoituksen enemmällä selvittämisellä ei olisi olennaista merkitystä toimivien markkinoiden turvaamiseksi.
Kilpailuviraston tavoitteena on siten lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla puuttua kansantaloudellisesti merkittäviin kilpailunrajoituksiin, joilla on markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta merkittävä haitallinen vaikutus, tai jotka on kilpailunrajoituslaissa selvästi kielletty. Toimenpidepyynnössä ei viraston saamien tietojen valossa ole kysymys tällaisesta tilanteesta. Yleisradion ja itsenäisten elokuvatuottajien välisiin sopimusehtoihin ei virastolle toimitettujen selvitysten perusteella sisälly sellaisia kohtuuttomaksi katsottavia ehtoja, jotka olisi kilpailunrajoituslaissa selkeästi kielletty tai joilla olisi taloudellisen kilpailun toimivuudelle merkittävän haitallisia vaikutuksia.
6.1.4 Johtopäätökset
Kilpailuvirasto arvioi edellä todettuun viitaten, ettei asiassa ole esitetty riittävää näyttöä sellaisista markkinaolosuhteiden muutoksista tai muista relevanteista seikoista, jotka puoltaisivat Yleisradion kilpailuaseman tarkastelua Kilpailuviraston aikaisemmista päätöksistä poikkeavalla tavalla. Myöskään Yleisradion soveltamissa sopimusehdoissa ei ole kysymys sellaisesta toimitusehtojen kohtuuttomuudesta tai syrjivyydestä, mitä kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitetaan. Yleisradion sopimuskumppaneilla on myös mahdollisuus pyrkiä muuttamaan ja kohtuullistamaan sopimusmallin mukaisia sopimusehtoja neuvottelu- ja oikeusteitse. Ottaen lisäksi huomioon, ettei tarkasteltavassa tapauksessa epäillyssä kilpailunrajoituksessa ole kysymys kansantaloudellisesti merkittävästä, markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta keskeisestä asiasta, Kilpailuvirasto katsoo, ettei toimenpidepyynnössä ole tuotu esiin seikkoja, jotka puoltaisivat asian yksityiskohtaisempaa selvittämistä.
7 sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) ml. muutossäädös (318/2004) 1 §, 6 § ja 12 §
8 muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailurajoituslain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
9 lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.