1 Asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily paikallispuheluiden markkinoilla.
2 Osapuolet
2.1 Toimenpidepyynnön kohteena olevat yritykset
Jakobstadsnejdens Telefon Ab – Pietarsaaren Seudun Puhelin Oy, Pietarsaari
Loviisan Puhelinosuuskunta, Loviisa (nyk. Loviisan Puhelin Oy)
Mikkelin Puhelinyhdistys, Mikkeli (nyk. Mikkelin Puhelin Oyj)
Savonlinnan Puhelinyhdistys, Savonlinna (nyk. Savonlinnan Puhelin Oy)
3 Ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirastoon on 31.1.2002 saapunut toimenpidepyyntö, jossa pyydetään Kilpailuvirastoa selvittämään toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten hinnoittelukäytäntöä.
Kilpailuvirasto on 5.7.2006 pyytänyt liikenne- ja viestintäministeriön sekä Viestintäviraston lausuntoa asiassa. Viestintävirasto antoi lausuntonsa 10.8.2006. Liikenne- ja viestintäministeriö antoi lausuntonsa 11.8.2006.
5 Ratkaisun perustelut
5.1 Relevantit markkinat ja osapuolten markkina-asema
Viestintävirasto on 5.3.2004 antanut huomattavaa markkinavoimaa koskevat päätökset uuden sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän mukaisista markkinoista 1 (kotitalousasiakkaiden pääsy kiinteään puhelinverkkoon) ja markkinoista 3 (kotitalousasiakkaiden kotimaan puhelupalvelut). Päätösten mukaan toimenpidepyynnön kohteena olevilla yrityksillä on huomattava markkinavoima molemmilla markkinoilla niillä alueilla, joilla niillä oli rajoitukseton oikeus teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 asti.
Kilpailuneuvosto ja korkein hallinto-oikeus ovat todenneet paikallisia puhelinyhtiöitä koskevissa tapauksissa[1], että yhtiöiden voitiin katsoa olevan korkean markkinaosuuden (yli 90 %) perusteella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaisessa määräävässä markkina-asemassa paikallisteletoiminnassa perinteisellä toimialueellaan. Edellä mainituista päätöksistä ilmenee, että paikallista kiinteää televerkkoa omistavilla yhtiöillä on mahdollisuus hallita kilpailevien palveluoperaattoreiden pääsyä televerkkoihin.
Asian lopputulos huomioiden voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten markkina-asemaan paikallisessa teletoiminnassa. Ottaen kuitenkin huomioon edellä mainitut kilpailuneuvoston ja KHO:n päätökset sekä Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman päätökset on perusteltua tarkastella toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten toimintaa mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
5.2 Omistaja-alennukset ja niiden mahdollinen kilpailua rajoittava luonne
Omistaja-alennuksella paikallisten telepalveluiden markkinoilla tarkoitetaan paikallisten teleyritysten soveltamaa hinnoittelukäytäntöä, jossa yritysten omistaja-asiakkaat maksavat paikallisen puhelinverkon asiakasliittymästään pienempää perusmaksua kuin muut asiakkaat.
Omistaja-alennusten historiallinen tausta pohjautuu 1800- ja 1900-lukujen vaihteeseen, jolloin Suomessa perustettiin yleisesti keskinäisesti omistettuja puhelinlaitoksia turvaamaan alueiden puhelinpalvelujen saatavuus. Tuolloin puhelinyhtiöillä itsellään ei kuitenkaan ollut riittävästi pääomaa verkkojen rakentamiseen, vaan verkkoinvestoinnit jouduttiin rahoittamaan pääosin jäsenasiakkaiden tekemillä pääomasijoituksilla. Näiden sijoitusten vastapainoksi jäsenasiakkaat ovat saaneet alennuksia puhelumaksuista, joiden tyypillinen toteuttamistapa on ollut alennus puhelinliittymän perusmaksusta.
Omistaja-alennusten on aiemmassa tapauskäytännössä katsottu olevan kiellettyjä kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/92, nykyisin 6§, muutossäädös 318/2004) mukaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asiaa 15.8.2001 antamassaan ratkaisussa[2], joka koski Päijät-Hämeen Puhelinosuuskunnan jäsenilleen myöntämiä omistaja-alennuksia. Ratkaisun mukaan kustannusvastaamattomat omistaja-alennukset estävät uusien kilpailijoiden tulon markkinoille, eivätkä asiakkaat myöskään siirry markkinoilla mahdollisesti olevien kilpailijoiden asiakkaiksi. KHO:n ratkaisun mukaan kyse on syrjivästä alennuksesta, joka on myös omiaan sitomaan alennuksen saaneita yrityksen asiakkuuteen.
5.3 Markkinoiden nykytila
Kilpailevat teleyritykset voivat nykyisin tulla paikallispuheluiden markkinoille ilman, että ne vuokraavat tilaajayhteyttä alueen kiinteää verkkoa hallitsevalta huomattavan markkinavoiman teleyritykseltä. Tämä mahdollisuus on toteutettavissa viestintämarkkinalain 62 §:n mukaisesti joko käyttäjän tekemällä puhelukohtaisella operaattorin valinnalla tai ns. ensisijaisvalintasopimuksella (ESV). Ensimmäiset asiaa koskevat säännökset tulivat voimaan 1.3.2001, jolloin liikenne- ja viestintäministeriön päätöksellä velvoitettiin huomattavan markkinavoiman teleyritykset tarjoamaan ESV-mahdollisuutta verkossaan. ESV-sopimuksella käyttäjä tekee valitsemansa operaattorin kanssa puhelusopimuksen, joka voi kattaa seuraavat puhelutyypit: paikallispuhelut, kaukopuhelut, ulkomaanpuhelut ja kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetut puhelut. Palveluoperaattori hankkii tällöin verkko-operaattorilta yhteyden toteuttamiseksi tarvittavat tukkutuotteet (ESV-kytkentä ja yhteenliittämistuotteet). Viestintämarkkinalain 62 §:n mukainen ESV-velvoite koskee myös sellaisia liittymiä, joista myönnetään omistaja-alennuksia.
Telealalle on tyypillistä matkaviestintä- ja paikallispuhelumarkkinoiden lähentyminen (konvergenssi). Teknologian kehittyminen ja markkinoiden hinta-kehitys ovat yhdessä johtaneet siihen, että matkapuhelin ja lankapuhelin ovat osittain substituutteja toisilleen. Esimerkiksi vuosien 2001–2004 aikana matkapuheluiden hinnat laskivat 12,2 prosenttiyksikköä vuoden 1995 tasoon verrattuna samalla kun paikallispuhelut kallistuivat 8,7 prosenttiyksikköä vuoden 1995 tasoon verrattuna.[3] Hintavertailussa tulee ottaa myös huomioon matkapuhelinliittymien huomattavasti alhaisemmat avaus- ja perusmaksut kiinteän verkon puhelinliittymiin verrattuna.
Vuosien 2001–2004 aikana kiinteiden puhelinliittymien määrä on alentunut yhteensä 14,8 prosenttia samalla kun matkapuhelinliittymien määrä on kasvanut 20,8 prosenttia.[4] Kiinteiden puhelinliittymien käyttäjistä ainakin osan voidaan perustellusti katsoa siirtyneen matkapuhelinliittymien käyttäjiksi edellä esitettyyn hintakehitykseen tukeutuen. Matkaviestinmarkkinoilla toimivien yritysten voidaan siis ainakin osaksi katsoa kilpailevan samoista asiakkaista kiinteiden puhelinliittymien markkinoilla toimivien yritysten kanssa. Lisäksi tulee huomioida se, että laajakaistayhteyden kautta toteutettavien VoIP-puheluiden määrä kasvaa jatkuvasti. Myös näiden nk. Internet-puheluiden voidaan katsoa ainakin osin korvaavan kiinteän paikallisverkon liittymien kautta soitettavia puheluita.
Huomionarvoinen seikka on lisäksi se, että paikallisoperaattorit ovat tuoneet markkinoille sellaisia liittymiä, joissa liittymän kuukausimaksu on matalampi ja puhelukohtainen minuuttimaksu korkeampi kuin kiinteän verkon liittymissä perinteisesti on ollut. Tällainen hinnoittelurakenne on edullinen kuluttajille, jotka soittavat pääasiassa lyhyitä puheluita. On ilmeistä, että operaattorit pyrkivät tämän kaltaisilla ratkaisuilla vastaamaan siihen kilpailupaineeseen, joka kiinteän verkon palveluihin kohdistuu matkaviestinpalveluiden taholta.
5.4 Omistaja-alennusten kilpailuvaikutukset
Omistaja-alennuksia on toimenpidepyynnön kohteena olevista yrityksistä käytössä vielä Pietarsaaren Seudun Puhelin Oy:llä (jäljempänä PSP). Muut yritykset ovat Kilpailuviraston tietojen mukaan luopuneet omistaja-alennuksistaan. PSP:n käytössä oleva omistaja-alennus on toteutettu siten, että omistaja-asiakkaat saavat alennusta kiinteän verkon liittymänsä kuukausimaksusta. Alennuksen suuruus on 2,50 euroa kuukaudessa.
KHO:n Päijät-Hämeen Puhelinosuuskunnan omistaja-alennuksia koskeva ratkaisu on annettu tilanteessa, jossa ESV-sääntely oli vasta otettu käyttöön. Ennen ESV-mahdollisuuden avaamista sääntelyn keinoin puhelinliittymää ja paikallispuheluita ei voitu erottaa toisistaan, vaan loppuasiakkaan oli hankittava ne samalta operaattorilta. Kilpailevalle operaattorille vaihtoehtona tilaajayhteyden vuokraamiselle oli ainoastaan oman verkon rakentaminen.
Omistaja-alennusten vahingolliset vaikutukset kilpailulle olivat silloisessa tilanteessa ilmeiset: kun alennus myönnettiin ilman kustannusvastaavuutta, kilpailijat eivät voineet tappioitta myöntää vastaavia alennuksia. Tilaajayhteyttä vuokraavilla palveluoperaattoreilla ei ollut mahdollisuutta toimia kannattavasti tilanteessa, jossa omistajaliittymän perusmaksu alitti kiinteästä liittymästä aiheutuvat kiinteät kustannukset.
KHO on edellä mainitussa ratkaisussaan esittänyt omistaja-alennusten lisäksi myös muita syitä siihen, miksi kilpailu paikallisten telepalveluiden markkinoilla oli estynyt. Joka tapauksessa mainitun ratkaisun antamishetkellä omistaja-alennukset osaltaan heikensivät olennaisesti kilpailijoiden pääsyä markkinoille. Nykyinen kilpailutilanne paikallispuheluiden vähittäismarkkinoilla eroaa kuitenkin huomattavasti vuoden 2001 tilanteesta mm. edellä kuvatun ESV-sopimusjärjestelyn mahdollistettua kilpailijoiden alalle tulon ilman tilaajayhteyden vuokraamista. Loppuasiakkaat voivat nykyisin kilpailuttaa paikallispuhelupalvelunsa ilman, että heidän tarvitsee vaihtaa puhelinliittymän tarjoajaa. Sama koskee myös muita puhelulajeja. Tutkimustulokset[5] osoittavat, että kuluttajat myös nykyisin hyödyntävät ESV-järjestelyn tuomaa kilpailuttamismahdollisuutta. Nykytilanteessa on perusteltua katsoa, että omistaja-alennusten kilpailuvaikutukset eivät enää ole samat kuin KHO:n Päijät-Hämeen Puhelinosuuskunnan omistaja-alennuksia koskevassa ratkaisussa, eikä asian perusteellisemmalle selvittämiselle ole enää tarvetta. Toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten perinteiset toimialueet ovat lisäksi väestömääriltään yleisesti ottaen pieniä, mikä osaltaan vähentää asian kansantaloudellista merkityksellisyyttä.
Ennen uuden ESV-sopimusjärjestelyn mahdollisuutta kustannusvastaamattomilla omistaja-alennuksilla voidaan mitä ilmeisimmin todeta olleen kilpailijoita poissulkevia vaikutuksia. Yksityiskohtaisen selvityksen tekeminen koskien kyseistä ajanjaksoa ei kuitenkaan ole enää kilpailun turvaamisen kannalta tarpeen. Samasta syystä ei ole enää tarpeellista tehdä asiassa menettelyn lopettamiseen velvoittavaa päätöstä tai esitystä markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi.
Kilpailuviraston tässä päätöksessä omistaja-alennuksista esitetyt näkemykset koskevat ainoastaan sellaisia omistaja-alennuksia, jotka on toteutettu kiinteän verkon liittymän perusmaksusta annetun alennuksen muodossa. Tässä päätöksessä käsiteltyihin omistaja-alennuksiin ei pidä rinnastaa mahdollisesti esimerkiksi laajakaistaliittymän kuukausimaksusta tai kiinteän verkon liittymän puhelumaksuista annettavia alennuksia taikka muilla tavoilla toteutettuja omistaja-alennuksia.
6 Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004) 3 §:n 2 momentti ja 6 § (ennen 1.5.2004 7 §).
7 Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
8 Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Ks. Päijät-Hämeen Puhelinyhdistystä koskeva kilpailuneuvoston päätös Dno 69/690/99, annettu 14.12.2000 ja KHO:n päätös 240/2/2001, annettu 15.8.2001, Turun Puhelin Oy:tä koskevat päätökset: kilpailuneuvosto (KN) Dno 15/690/2000, annettu 18.5.2001 ja KHO Dno 1842/2/01, annettu 22.4.2002 ja Salon Seudun Puhelinta koskevat päätökset: KN Dno 14/690/2000, annettu 18.5.2001 ja KHO Dno 1817/2/01, annettu 22.4.2002.
[2] KHO 240/2/01, taltionumero 1851.
[3] Televiestintä Suomessa 2004 (Tilastokeskus).
[4] Televiestintä Suomessa 2004 (Tilastokeskus).
[5] Ks. esim. Viestintäviraston Telepalvelututkimus 2005, http://www.ficora.fi/suomi/document/T3478_VIESTINTAVIRASTO_TELEPALVELUTUTKIMUS_2005_RAPORTTI.pdf.