1 asia
Pääsy Matkahuollon rahdinkuljetusjärjestelmään ja Linja-autoliiton jäsenmaksun määräytymisperiaatteet
2 osapuolet
Linja-autoliitto ry, Helsinki
Oy Matkahuolto Ab, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Connex Finland Oy (nykyinen Veolia Transport Finland Oy), Helsinki
3 ratkaisu
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä
4 asian vireilletulo
1. Connex Finland Oy (jäljempänä Connex) teki Kilpailuvirastolle asiassa toimenpidepyynnön 21.2.2001 (Dnro 1160/61/00). Toimenpidepyynnön mukaan Connexin tytäryhtiöt eivät saisi Matkahuollon rahtia kuljetettavakseen, mikäli Connex ei kuuluisi Linja-autoliittoon. Connex katsoi toimenpidepyynnössään myös, että Linja-autoliiton jäsenmaksun määräytymisperiaatteet, joiden mukaan se joutuu maksamaan jäsenmaksua koko konsernin kaluston perusteella, ovat kilpailunrajoituslain vastaisia.
2. Veolia Transport Finland Oy osti Connexin osakekannan loppuvuodesta 2005.
5 asiassa saadut selvitykset
3. Connex on antanut kirjallisia selvityksiä 4.12.2000, 20.1.2001, 23.3.2001, 18.3.2003, 15.8.2003 ja 3.12.2007. Matkahuolto ja Linja-autoliitto ovat antaneet kirjallisia selvityksiä 31.1.2003, 1.4.2003, 23.6.2003, 7.4.2003, 15.4.2005, 9.8.2005. ja 29.1.2007.
4. Asiaa on selvitetty Kilpailuviraston, Matkahuollon ja Linja-autoliiton välisissä tapaamisissa 26.6.2002, 13.12.2002, 10.4.2003, 10.3.2004.
5. Kilpailuvirasto lähetti päätösluonnoksensa Connexille, Matkahuollolle ja Linja-autoliitolle 10.12.2007. Connex antoi vastineensa 19.12.2007. Matkahuolto ja Linja-autoliitto ilmoittivat 19.12.2007, ettei niillä ole huomautettavaa viraston päätösluonnokseen.
6 asiaselostus
6.1 Linja-autoliitto ry ja Oy Matkahuolto Ab
6. Linja-autoliitto on vuonna 1928 perustettu linja-autoliikenteen etujärjestö. Linja-autoliittoon kuuluu varsinaisina jäseninä lähes 400 linja-autoyritystä. Linja-autoliiton jäsenyritykset kuljettavat noin 70 prosenttia koko maan 340 miljoonasta vuotuisesta linja-automatkustajasta.
7. Linja-autoliiton jäsenyys edellyttää vuosittaisen jäsenmaksun maksamista. Varsinaisten jäsenten eli linja-autoyrittäjien jäsenmaksu koostuu vuosimaksusta 410 € (ilman arvonlisäveroa) sekä automaksusta, joka on 59 € (ilman arvonlisäveroa) jokaista jäsenkonsernin linja-autoa kohden riippumatta siitä, käytetäänkö linja-autoa linja- vai paikallisliikenteessä.
8. Matkahuolto on vuonna 1933 perustettu linja-autoliikenteen palvelu- ja markkinointiyritys. Yhtiön pääliiketoiminta-alat ovat henkilöliikenne- ja rahtiliikennepalvelut.
9. Matkahuolto pitää yllä ja kehittää valtakunnallista linja-autoliikenteen aikataulutettuun reittiverkostoon perustuvaa rahdinkuljetusjärjestelmää, jota täydennetään nouto- ja jakelupalveluilla sekä muilla kuljetuksilla. Vuonna 2006 Matkahuollon kokonaisliikevaihto oli 42 miljoonaa euroa, josta rahtiliikenteestä kertynyttä liikevaihtoa oli 27 miljoonaa euroa.
10. Linja-autoliitto ja siihen kuuluvat jäsenosastot käyttävät yhteistä määräysvaltaa Matkahuollossa.
6.2 Matkahuollon rahdinkuljetuspalkkiot
11. Connex katsoi Kilpailuvirastolle toimittamassaan toimenpidepyynnössä Matkahuollon edellyttävän, että rahdinkuljetussopimuksen tekevän linja-autoyrityksen on oltava Linja-autoliiton jäsen. Linja-autoliiton ja Matkahuollon toimittamien tietojen mukaan myös Linja-autoliittoon kuulumattomilla liikennöitsijöillä on kuitenkin mahdollisuus päästä osaksi Matkahuollon rahdinkuljetusjärjestelmää, jolloin palkkio vahvistetaan erikseen yrittäjän kanssa tehtävässä sopimuksessa.
12. Matkahuollon maksama palkkio rahtia kuljettavalle linja-autoyritykselle on kuitenkin erilainen riippuen siitä, kuuluuko linja-autoyritys Linja-autoliittoon. Liittoon kuulumattoman linja-autoyrittäjän saama palkkio rahdinkuljetuksesta on pienempi kuin liittoon kuuluvan. Linja-autoliiton sääntöjen mukaan jäsenenä olevan liikennöitsijän konsernin on toisaalta maksettava jäsenmaksua koko linja-autokalustostaan, riippumatta siitä, kuinka suuri osa kalustosta liikennöi linjaliikenteessä ja osallistuu näin ollen rahdinkuljetukseen.
13. Matkahuollon hinnoitteluperiaatteiden mukaan linja-autoyritys saa kuljettamastaan rahdista prosentuaalisen osuuden (provision) siitä hinnasta, jonka asiakas on maksanut Matkahuollolle rahdin kuljettamisesta.
14. Matkahuollon Linja-autoliiton jäsenille maksama provisio on tavallisen rahdin osalta hieman yli puolet[1] asiakkaan rahdin kuljetuksesta maksamasta hinnasta. Linja-autoliittoon kuulumattoman liikennöitsijän osalta provisio on tavallisen rahdin osalta hieman alle puolet asiakkaan rahdin kuljetuksesta maksamasta hinnasta. Pikarahdin osalta Linja-autoliiton jäsenille maksettu provisio on prosentuaalisesti samansuuruinen kuin tavallisesta rahdista. Liittoon kuulumattomille liikennöitsijöille pikarahdista maksettu provision on kuitenkin merkittävästi alle puolet asiakkaan rahdin kuljetuksesta maksamasta hinnasta.
15. Kilpailuviraston tietojen mukaan Matkahuollon rahtitoiminnan provisioista kerryttämä liikevaihto edustaa kaiken kaikkiaan reilua puolta[2] Matkahuollon kautta kulkevan rahdinkuljetuksen arvosta kuluttajahinnoilla mitattuna.
16. Connex on yksi suurimmista Linja-autoliiton jäsenyrityksistä ja vain kaksi sen tytäryhtiöistä, Alhonen & Lastunen Oy sekä A & J Hautamäki Oy, liikennöivät linjaliikenteessä ja osallistuvat rahdin kuljettamiseen. Connex -konsernin rahtituotot vastasivat vuonna 2005 hyvin pientä osaa sekä konsernin kokonaisliikevaihdosta että sen linjaliikenteessä liikennöivien tytäryhtiöiden, Alhosen & Lastusen sekä A & J Hautamäen liikevaihdosta.
17. Connexin koko konsernin osalta vuonna 2005 maksamien Linja-autoliiton jäsenmaksujen osuus sen liikevaihdosta oli selvästi alle yhden prosentin.
6.3 Linja-autoliikenteen sääntely
18. Henkilöliikennettä säännellään laissa (343/1991) ja asetuksessa (666/1994) luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä. Liikenne- ja viestintäministeriö sääntelee toimialaa lisäksi antamillaan asetuksilla. Rahtiliikennettä säännellään laissa (342/1991) ja asetuksessa (924/1999) luvanvaraisesta tavaraliikenteestä tiellä.
19. Henkilöiden kuljettaminen linja-autoliikenteessä edellyttää joukkoliikennelupaa. Joukkoliikenneluvan myöntää hakijan kotipaikan lääninhallitus. Läänin sisäiseen linjaliikenteeseen tarvitaan reitti- ja vuorokohtainen lääninhallituksen myöntämä linjaliikennelupa. Lisäksi 28 kaupunkia ja kuntaa myöntävät luvan oman alueensa linjaliikenteeseen. Lääninrajat ylittävään pikavuoroliikenteeseen luvan myöntää Liikenne- ja viestintäministeriö.
20. Luvat myönnetään yleensä siten, että samalle ajankohdalle ja reitille ei kahta tai useampaa lupaa myönnetä. Henkilöliikennelain 2 luvun 9a §:ssä todetaan, että
”Liikennelupaa myönnettäessä on otettava huomioon ennen kaikkea liikennepalvelujen kysyntä sekä olemassa olevat liikennepalvelut, myös ostoliikenne, kuntien henkilöliikenteen järjestämistä koskevat tarpeet ja sen liikenteen taloudellisuus ja tarkoituksenmukaisuus, jonka harjoittamiseen lupaa haetaan.”
21. Liikenneluvat myönnetään määräajaksi. Linja-autoyritys voi samalla kalustolla hakea joukkoliikennelupaa mille tahansa alueelle ja reitille Suomessa. Etelä-Suomen lääninhallituksen mukaan liikennelupa myönnetään kuitenkin lähes poikkeuksetta linja-autoyritykselle, joka on hoitanut moitteetta kyseistä linjaa edellisen luvan määräajan päättymiseen saakka.
22. Linja-autoliikenteessä kuljetettava rahtiliikenne perustuu henkilöliikenneluvista koostuvaan henkilöliikenteen reittivuorojärjestelmään. Linja-autoliikennettä säännellään ensisijaisesti henkilöliikenteen tarpeiden näkökulmasta, jolloin linja-autoyrityksen mahdollisuudet kuljettaa rahtia rajoittuvat niille reiteille, joille sille on myönnetty linjaliikennelupa.
6.4 Pientavaran rahdin markkinat
23. Linja-autoissa kuljetetaan tyypillisesti enintään 30–50 kg painoista rahtia. Pientavaran rahdissa toimii useita eri kuljetusmuotoja edustavia yrityksiä. Yritykset kuljettavat rahtia linja-autojen lisäksi pakettiautoissa, kuorma-autoissa, postipaketteina ja kuriirilähetyksinä. Kuljetuspalvelujen ominaisuudet, käyttötarkoitus ja hinnoittelun taso huomioon ottaen eri yritysten käyttämiä kuljetusmuotoja voidaan lähtökohtaisesti pitää kuluttajan kannalta toisiaan korvaavina.
24. Alan rakenne sekä linja-autoliikenteen sääntely ja reittijärjestelmä huomioon ottaen virasto katsoo, että kilpailu pientavaran rahdissa tapahtuu ensisijaisesti erilaisten kuljetusmuotojen välillä.
25. Pientavaran rahtia harjoittavat useat toimijat, joista suurin on Itella Oyj (ent. Suomen Posti Oyj). Muut merkittävimmät toimijat ovat Matkahuolto ja Schenker Express. Alalla toimivat myös kuriiripalvelut DHL, TNT, UPS ja DPD. Alalle on viime vuosina tullut uusia yrittäjiä, mikä on osaltaan lisännyt kilpailua markkinoilla.
26. Matkahuollon toimittamien tietojen mukaan pientavaran rahdin kokonaisarvo kuluttajahinnoilla mitattuna on noin 180 miljoonaa euroa. Matkahuollon kokonaisliikevaihdosta rahtituottojen osuus oli noin 27 miljoonaa euroa, joka edustaa kaiken kaikkiaan reilua puolta Matkahuollon kautta kulkevan rahdinkuljetuksen arvosta kuluttajahinnoilla mitattuna. Matkahuollon järjestelmän ulkopuolella linja-autoissa kuljetettavan rahdin osuus alan kokonaisliikevaihdosta on marginaalinen. Arvio alan koosta vaihtelee jonkin verran sen mukaan, minkä painoinen ja kokoinen rahti lasketaan pientavaraksi, mutta alan kokonaistilanteen arvioinnin kannalta vaihtelut eivät ole merkittäviä.
7 oikeudellinen arviointi
27. Kilpailunrajoituslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Saman lainkohdan mukaan kilpailunrajoituslakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta.
28. Kilpailunrajoituslain (480/1992, muut. 318/2004) 4 §:n mukaan kiellettyjä ovat sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy.
Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat:
- joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja;
- joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja;
- joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä;
- joiden mukaan eri kauppakumppaneiden samankaltaisiin suorituksiin sovelletaan erilaisia ehtoja siten, että kauppakumppanit asetetaan epäedulliseen kilpailuasemaan; tai
- joiden mukaan sopimuksen syntymisen edellytykseksi asetetaan se, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppa-tavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
29. Lain 4 § perustuu EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaan ja sitä on tulkittava 81 artiklan soveltamiskäytännön mukaisesti.[3]
30. Kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla Kilpailuviraston on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän merkittävästi rajoittavan kilpailua 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
31. Kilpailunrajoituslain 12 §:ää koskevien lain esitöiden mukaan Kilpailuvirasto voi jättää ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tilanteissa, jossa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta merkitystä. Lain esitöiden mukaan kilpailun toimivuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen. [4]
32. Connex katsoi 19.12.2007 antamassaan vastineessa, että kilpailunrajoituslain 12 §:n soveltaminen edellyttää Kilpailuviraston kannanottoa lain 4 §:n soveltumiseen. Viraston näkemyksen mukaan näin ei kuitenkaan ole.
33. Lain 12 §:n tarkoituksena on antaa Kilpailuvirastolle mahdollisuus kohdentaa voimavarojaan tarkoituksenmukaisella tavalla esimerkiksi vakavimpien rajoitusten selvittämiseen. Kilpailuvirasto voi päättää väitetyn rajoituksen selvittämisen, jos mahdollisen rajoituksen enemmällä tutkimisella ja siitä saatavalla tuloksella ei olisi olennaista merkitystä kilpailulainsäädännön perustavoitteen, toimivien markkinoiden turvaamisen kannalta.[5]
34. Kilpailunrajoituslain 12 § on säädetty viraston toiminnassa sovellettavaksi priorisointisäännökseksi. Virasto voi soveltaa lainkohtaa paitsi tilanteissa, joissa se on todennut menettelyn 4 §:n vastaiseksi myös tilanteissa, joissa ei ole tarpeen lopullisesti ratkaista, onko kyse kilpailua merkittävästi rajoittavasta menettelystä, jos kilpailua markkinoilla voidaan muuten pitää kokonaisuudessaan toimivana.
35. Linja-autoliikennettä koskevalla erityissääntelyllä vaikutetaan linja-autoyritysten mahdollisuuksiin kilpailla keskenään henkilö- ja rahtipalveluasiakkaista sekä uusien linja-autoyrittäjien mahdollisuuksiin päästä markkinoille. Lupamenettely on tarveharkintaista ja lupaviranomainen määrää yksityiskohtaisesti reitit, reiteillä liikennöivät linja-autoyrittäjät, aikataulut ja osan henkilöliikenteen hinnoittelusta. Tarjonnan määrä ja osa hinnoittelusta määräytyy siten käytännössä suoraan sääntelyn kautta. Asiassa tulee näin ollen ottaa huomioon, että kilpailunrajoituslain 4 §:n soveltumista Linja-autoliiton ja Matkahuollon toimintaan voidaan tarkastella vain siltä osin, kuin toimialan sääntelyn puitteissa linja-autoyritysten on ylipäätään mahdollista kilpailla keskenään.
36. Linja-autoliikenteen sääntely rajoittaa ratkaisevasti tarjonnan lisäämistä rahdinkuljetuksessa eikä Matkahuollon järjestelmässä asiakkaalta veloitettava rahtikorvaus vaihtele sen mukaan, mikä yritys rahdin kuljettaa.
37. Asiassa ei ole ilmennyt, millä tavoin kilpailu pienrahdin kuljetuksessa lisääntyisi, jos Connex saisi Linja-autoliiton jäsenyyden haluamillaan ehdoilla ja maksaisi jäsenmaksua vain linjaliikenteessä operoivien tytäryhtiöidensä kaluston perusteella.
38. Kilpailuvirasto on arvioinnissaan ottanut huomioon kilpailunrajoituslain yleiset tavoitteet. Edellä todetun mukaisesti lain 1 §:n tavoitteena on kilpailun ja sitä kautta kuluttajien edun turvaaminen. Kilpailuviraston tehtävänä on suojella tervettä taloudellista kilpailua markkinoilla kokonaisuutena, ei yksittäisen elinkeinonharjoittajan toimintaedellytyksiä, ellei kilpailun turvaaminen yksittäistapauksessa tätä edellyttäisi.
39. Kilpailuvirasto on arvioinnissaan ottanut myös huomioon Linja-autoliiton jäsenmaksun määräytymisperusteista johtuvan provisiohaitan tason. Virasto katsoo Connexille syntyvän taloudellisen haitan olevan erittäin vähäinen suhteessa Connexin kokonaisliikevaihtoon. Sen vuoksi, ettei Connex voi maksaa Linja-autoliiton jäsenmaksua vain niiden tytäryhtiöiden osalta, jotka osallistuvat rahdinkuljetukseen, Connex joutuu maksamaan ylimääräisiksi katsomiaan jäsenmaksuja määrän, joka vastaa alle yhtä prosenttia sekä konsernin liikevaihdosta että sen rahdinkuljetukseen osallistuvien tytäryhtiöiden, Alhosen & Lastusen ja A & J Hautamäen, yhteenlasketusta liikevaihdosta.
40. Kilpailuvirasto katsoo, että Linja-autoliiton jäsenmaksun määräytymisperiaatteiden vuoksi Connexille syntyvä taloudellinen haitta on niin vähäinen koko konsernin osalta sekä suhteessa rahdinkuljetusta harjoittavien tytäryhtiöiden liikevaihtoon, ettei se ole omiaan sulkemaan Connexia tai sen tytäryhtiöitä pois markkinoilta. Connexille syntyvä taloudellinen rasite ei myöskään merkittävästi haittaa sen elinkeinontoimintaa tai rajoita sen kilpailumahdollisuuksia.
41. Kilpailuvirasto on myös tarkastellut rahdinkuljetuksen merkittävyyttä linja-autoliikennöitsijöiden liiketoiminnassa yleisesti. Suomessa linjaliikenteessä liikennöitävän henkilöliikenteen kokonaisliikevaihto oli Tilastokeskuksen julkisen liikenteen liikevaihtotaulukon mukaan vuonna 2005 noin 400 miljoonaa euroa. Kilpailuvirasto arvioi Matkahuollon provisiopalkkioina maksamien rahtituottojen edustavan keskimäärin selvästi alle kymmentä prosenttia linjaliikenteessä toimivien liikennöitsijöiden kokonaisliikevaihdosta.
42. Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Matkahuollon jäsenmaksun määräytymisperusteista tai liittoon kuulumattomille liikennöitsijöille rahdinkuljetuksesta maksettavasta erisuuruisesta provisiopalkkiosta aiheutuva taloudellinen haitta on yritysten kilpailuedellytysten kannalta vähäinen.
43. Erityisesti linjaliikenteen tarveharkintaan perustuva sääntely huomioon ottaen virasto katsoo, että toimenpidepyynnön kohteena olevassa menettelyssä on kyse ennemminkin yhdistyksen sääntöihin perustuvasta taloudellisen rasitteen kohdentamisesta vallitsevasta erimielisyydestä Linja-autoliiton ja sen jäsenyrityksen välillä, kuin kilpailua pienrahdin kuljetuksessa merkittävästi rajoittavasta menettelystä.
44. Käsillä olevassa tapauksessa on siten epäselvää, voisiko Connexin kärsimä provisiohaitta ylipäänsä olla lain 4 §:ssä tarkoitettu kilpailunrajoitus.
45. Kilpailuvirasto katsoo, että Matkahuollon jäsenmaksun määräytymisperusteista tai liittoon kuulumattomille liikennöitsijöille rahdinkuljetuksesta maksettavasta erisuuruisesta provisiopalkkiosta aiheutuva vaikutus markkinoiden toimintaan kokonaisuutena arvioiden on edellä mainituilla perusteilla varsin vähäinen. Kilpailuvirasto katsoo, ettei myöskään kuluttajien etu tai elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaaminen edellytä viraston puuttumista asiaan. Kuten edellä on selostettu, pienrahdinkuljetuksen markkinoilla on useita toimijoita, eivätkä kuluttajat ole riippuvaisia Matkahuollon palveluista.
46. Edellä mainituilla perusteilla kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan, huolimatta Matkahuollon nykyisistä jäsenmaksun määräytymisperusteista tai liittoon kuulumattomille liikennöitsijöille rahdinkuljetuksesta maksettavasta erisuuruisesta provisiopalkkiosta, kokonaisuutena arvioiden pitää toimivana. Näin ollen Kilpailuvirasto jättää lain 12 §:n nojalla ryhtymättä enempiin toimenpiteisiin ja poistaa asian käsittelystä.
8 sovelletut säännökset
47. Laki kilpailunrajoituksista (480/1992, muut. 318/2004) 1 §, 4 § ja 12 §
Lisätiedot
48. Lisätietoja antavat tutkimuspäällikkö Mika Hermas ja erikoistutkija Sanna Syrjälä.
[1] Tarkat osuudet ovat liikesalaisuuksia, eikä niitä ilmoiteta tässä.
[2] Ks. alaviite 1
[3] HE 11/2004 vp., s. 31
[4] HE 11/2004, s. 31
[5] Kilpailuviraston suuntaviivat kilpailunrajoituslain 4 §:n merkittävyyskriteerin ja 12 §:n tulkinnasta