Asianosaiset
Suomen Posti Oyj, Länsi-Suomen Palvelualue
Petri Pöllänen, Vaasa
Asian vireilletulo
Kuljetusalan yrittäjä Petri Pöllänen on tehnyt Länsi-Suomen lääninhallitukselle 22.1.2001 päivätyn selvityspyynnön koskien Suomen Posti Oyj:n toiminnasta aiheutuvia kilpailuhaittoja Vaasan seudulla. Pölläsen mukaan esimerkiksi Suomen Posti Oyj:n käyttämä erillinen lajittelukeskus sijaitsee n. neljän (4) kilometrin päässä yrityksestä, jonka kanssa hänellä on kuljetussopimus. Hänellä ei kuitenkaan ole mahdollisuutta hakea kyseisen yrityksen päivän postia lajittelukeskuksesta, koska lajittelukeskuksessa ei ole asiakaspalvelupistettä muuta kuin Suomen Posti Oyj:n omille jakeluautoille. Hän sen sijaan joutuu noutamaan postin Vaasan Yrityspostin lokerosta 65101.
Yrityksen katusoitteeseen osoitetut postit lajitellaan lajittelukeskuksessa samana aamuna, mutta toimitetaan vasta seuraavan päivän aamuksi Yrityspostissa olevaan yrityksen postilokeroon, jolloin yrityksen päivän posti on vuorokauden myöhässä verrattuna Suomen Posti Oyj:n maksulliseen lisäpalveluun. Näin Suomen Posti Oyj rajoittaa Pölläsen mukaan hänen postinkuljetustaan, koska hän ei pysty saamaan kyseisen yrityksen päivän postia lajittelukeskuksen pisteestä samana päivänä kuin Suomen Posti Oyj:n oma jakelupalvelu, vaikka siitä pitää yrityksen maksaa erillisenä lisäpalveluna Suomen Posti Oyj:lle. Vain Suomen Posti Oyj kykenee toimittamaan katuosoitepostin yritykselle samana päivänä. Tästä syystä yritys on estynyt kilpailuttamaan maksullisen lisäpalvelun tasapuolisin lähtökohdin Suomen Posti Oyj:n ja muiden kuljetusyrittäjien kesken. Rajoittamalla muiden yksityisten palvelua Suomen Posti Oyj pystyy Pölläsen mukaan pitämään maksulliset lisäpalvelusopimukset hintakilpailun ulkopuolella.
Asian selvittäminen
Lääninhallituksen toimenpiteet
Suomen Posti Oyj:n selvitys
Lääninhallitus lähetti 20.3.2001 Suomen Posti Oyj:lle Vaasan jakelupalvelualueelle kirjeen, jossa se pyysi Suomen Posti Oyj:tä antamaan selvityksen toimenpidepyynnön johdosta. Selvitys saapui lääninhallitukseen 8.4.2002. Vastauksessaan Suomen Posti Oyj toteaa, että Vaasassa on neljä Postin jakelukeskusta. Näistä yksi on pääpostissa ja lisäksi jakelukeskus on Gerbyssä, Palosaarella ja Huutoniemellä. Tässä tapauksessa kysymyksessä on viimeksi mainittu, eli ABB:n tiloissa Huutoniemellä toimiva jakelukeskus, joka on vain jakelun lähtöpaikka, eikä niissä tiloissa ole postilokeroja eikä muutakaan välitöntä asiakaspalvelua. Suomen Posti Oyj:n turvallisuus- ja työohjeistus kieltävät ns. takaoven kautta palvelemisen tuotantotiloissa ja muissa vastaavissa tiloissa, joissa ei ole asiakaspalvelua. Asiakkaiden vapaa pääsy tällaiseen tilaan vaarantaisi yritysturvallisuuden lisäksi viestintäsalaisuuden.
Toimenpidepyynnön tekijän tarkoittama yritys sijaitsee 65350-alueella, eli Vaasan Suvilahdessa. Yritys on vuokrannut postilokeron pääpostista (65100 Vaasa). Yrityksen käyntiosoite ja lokero-osoite ovat eri jakelukeskuksen alueella.
Postilokerostaan huolimatta yritys käyttää osoitteenaan käyntiosoitetta. Tästä johtuu, että lähetykset menevät ensin käyntiosoitteen mukaisesti Huutoniemen jakelukeskukseen, josta ne käännetään pääpostissa sijaitsevaan lokeroon, jonne asiakas haluaa postinsa tulevan. Lähetykset saadaan pääpostiin iltapäivällä, joten käytännössä ne lajitellaan lokeroon seuraavaksi työpäiväksi. Näin ollen ne myöhästyvät yhdellä työpäivällä.
Jos yritys käyttäisi postilokero-osoitetta, lähetykset saataisiin heti pääpostiin ja siellä lajiteltua lokeroon palvelutason mukaan, jolloin ne olisivat valmiina lokerossa klo 8.00, jolloin lokerot avataan. Myös Suomen Posti Oyj:n omat palvelukuljetukset lähtevät pääpostista samaan aikaan kuin postilokerot avataan.
Suomen Posti Oyj ei näkemyksensä mukaan rajoita yritysten tai asiakkaiden palveluja. Jos asiakas ei halua ostaa Postin jakelupalvelua, asiakas voi noutaa lähetykset lokerolta muulla haluamallaan tavalla esim. käyttäen muita yrityksiä. Posti ei myöskään suosi omia kuljetuksiaan, koska ne lähtevät lokerolta samaan aikaan, kun lokerot avataan.
Toimenpidepyynnön tekijän vastaus
Lääninhallitus lähetti 7.5.2002 Suomen Posti Oyj:n vastauksen Esa Pölläselle tiedoksi ja varasi hänelle mahdollisuuden vastauksen antamiseen. 31.5.2002 lääninhallitukseen saapuneessa vastauksessaan Pöllänen katsoo mm., että koska hänen asiakkaansa sijaitsevat kyseisen ABB:n jakelukeskuksen alueella, hänen Suomen Posti Oyj:n mukaan tulisi käyttää Huutoniemen postin lokeroita ongelman poistamiseksi. Huutoniemen posti/lokerot aukeavat vasta klo 9.00, joten yritysten haluama palvelu ei toteutuisi.
Lisäksi 65101 lokeroiden/yrityspostin aukeamista on rajoitettu 1.3.2002 alkaen, entisen klo 7.00 tapahtuneen avaamisen sijasta klo 8.00 avaamiseen. Suomen Posti Oyj vetoaa lajittelun olevan klo 8.00:aan mennessä valmis, joka ei ole totta, vaan Suomen Posti Oyj viivyttää palveluaan lähes joka sektorilla kysymättä sitä palvelemiltaan asiakkailta/yrityksiltä ja näin ollen turvaa oman toimintansa kuljetuspalveluissa.
Suomen Posti Oyj:n jakeluautot lähtevät suorittamaan jakelutehtävää ennen kello kahdeksaa 65100 postista/ABB:n jakelukeskuksesta. Lisäksi yrityspostin pakettien saanti pitkittyy yrityspostin henkilökunnan vähyyden vuoksi ja näin ollen oma jakelutehtävä viivästyy postiin omiin jakeluautoihin verrattuna ratkaisevasti.
Pöllänen kertoi yrityksensä toimintamallin perustuvan palveluun, joka suoritetaan asiakkaalle ennen kello yhdeksää asiakkaiden vaatimusten mukaan. Näin ollen Suomen Posti Oyj:n toiminta rajoittaa sekä hänen, että hänen asiakkaittensa palvelua.
Lisäselvitys Suomen Posti Oy:ltä
Lääninhallitus lähetti 24.7.2002 Suomen Posti Oyj:lle lisäselvityspyynnön, joka saapui 8.8.2002. Lisäselvityksessä Suomen Posti Oyj toteaa, että postilokeroiden aukeaminen klo 8.00 vastaa paremmin olemassa olevaa Postin palveluprosessia. Postinkäsittelyprosessi, mukaan lukien postilokeroihin tulevan postin lajittelu, saadaan pääsääntöisesti valmiiksi klo 8.00 mennessä, jolloin myös yrityspostin ovet avataan ja asiointi lokeroille mahdollistuu. Postin palvelukuljetukset, mukaan lukien pikakirjeiden jakelu, sekä muut jakelut voivat lähteä aikaisintaan postinkäsittelyprosessin valmistuttu, eli aikaisintaan klo 8.00 Kyseinen aika on määritelty valtakunnallisesti.
Käsittelyprosessista johtuen Suomen Posti Oy:n palvelukuljetuksilla tai millään muullakaan jakeluyrityksellä ei ole mahdollista saada lähetyksiä tai lähteä liikkeelle ennen klo 8.00. Mahdollinen lajittelun aiempi valmistuminen ei aikaista Postin kuljetusten lähtöaikaa. Lähdöt ovat sidotut kiinteisiin, pysyviin aikatauluihin.
Poikkeuksena on yksi asiakas, jonka jakelu alkaa 7.30. Heidän kanssaan sopimuksen muuttaminen klo 8.00:ksi on vielä kesken. Kyseisen yhtiön kohdalla prosessista johtuen osa heidän lähetyksistään jää seuraavaan päivään, mutta he hyväksyvät tilanteen. Tämänkin asiakkaan osalta muutos pyritään saamaan ensi tilassa.
Postin palvelukuljetusten autot noutavat 65320:n jakelukeskuksesta vientipalvelulähetykset n. 8.00, postimäärällisesti suurina päivinä myöhemmin. Nämäkään palvelukuljetukset eivät ole saaneet Vaasa 10:stä yhtään lähetystä ohi prosessin, vaan vaikka autot lähtevätkin Vaasa 10:stä noudetaan eteläiselle esikaupunkialueelle ajettavat jakelupalvelut 65230 jakelukeskuksesta, josta se saadaan siis aikaisintaan klo 8.00 (tarkistettu puhelimitse 17.12.2002). Kyseisessä jakelukeskuksessa ei ole postilokeroita, eikä muutakaan luovutustoimintaa, ei myöskään Poste Restantea.
Asiakkaan lähetysten luovuttaminen valtakirjaa vastaan jakelukeskuksesta toiselle jakeluyritykselle on mahdollista järjestää noudattaen Postin normaalia lähetysten käsittelyprosessia. Tämänlaatuinen tilanne ja sen tarpeellisuus olisi erikseen keskusteltava, johtuen normaalin luovutustoiminnan puuttumisesta toimipaikassa. Varsinkin, kun käsittelyprosessistamme johtuen, se ei nopeuta jakeluyrityksen lähetysten saantia verrattuna noutoon Vaasa 10:n lokeroista.
Postin lokeroasiakkaiden kesken ei jakelupalveluja ole mitenkään aikataulutettu, koska koko lokeropostiprosessi tapahtuu paikan päällä. Lokerot valmistuvat klo 8.00 ja mikäli pakottavista syistä lokerolajittelu myöhästyy, kertoo siitä asiakastilassa olevalla ”lajittelu kesken” -kyltti. Postilokerosopimuksen tehneiden asiakkaiden kohdalla postilähetyksen luovutustapahtuma ja -ajankohta on lokeroon jättämisajankohta ja sama pätee myös mm. pakettikortteihin. Paketit luovutetaan kaikille lokeroasiakkaille yrityspostista pakettikorttia vastaan.
Huomioitava on, että Huutoniemen posti ja jakelukeskus postinumerosta huolimatta sijaitsevat n. 2,5 km:n päässä toisistaan. Huutoniemen postissa on postilokerot ja lokeroasiakkaita. Yritys voi vapaasti valita postilokeronsa sijaintipaikan, mikäli kyseisessä paikassa on vapaita lokeroita. Periaatteet Huutoniemen Postissa ja pääpostissa ovat samat sillä poikkeuksella, että Huutoniemen Posti ja näin ollen myös lokerot avataan klo 9.00. Myöskään pikalähetyksiä ei kenenkään ole mahdollista hakea etukäteen.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Relevantit markkinat ja Suomen Posti Oyj:n markkina-asema
Kilpailuviraston tässä päätöksessä arvioimat menettelytavat kohdistuvat toisaalta kirjeiden ja pakettien valtakunnalliseen jakelutoimintaan ja toisaalta valtakunnallista jakelutoimintaa täydentäviin paikallisiin postilokeropostikuljetuksiin ja niiden yhteydessä suoritettaviin muihin postitoimipaikan ja yrityksen välisiin postikuljetuksiin.
Korkein hallinto-oikeus, kilpailuneuvosto ja Kilpailuvirasto ovat päätöksissään todenneet, että Suomen Posti Oy:llä on määräävä markkina-asema valtakunnallisessa kirjeiden ja pakettien jakelutoiminnassa (KHO:n päätös 1.11.1994 nro 5260, kilpailuneuvoston päätös 17.3.1994 dnro 13/359/93 ja kilpailuneuvoston päätös 16.4.1993 dnro 274/61/92). Suomen Posti Oyj on ainoa koko Suomen alueella postitoimintaa harjoittava elinkeinonharjoittaja. Yhtiöllä on kaikkialle maahan ulottuva postitoimiverkko, jonka välityksellä on mahdollista saavuttaa kaikki postinsaajataloudet. Kilpailuvirasto on em. päätösten jälkeen todennut Postin olevan määräävässä markkina-asemassa pakettien jakelumarkkinoilla Postin palvelu-uudistusta koskeneessa tapauksessa (dnro 309/61/2000, annettu 21.5.2001) ja kirjeiden jakelutoiminnassa (dnro 442/61/99, annettu 11.10.2000).
Suomen Posti Oyj tarjoaa normaalin, postilaatikkoon tai postiluukkuun tapahtuvan maksuttoman postinjakelun ohella asiakkaille mahdollisuuden vuokrata postilokeroita, joista asiakkaat voivat noutaa postinsa itse tai sopia kuljetuksesta valitsemansa yrityksen kanssa. Kyseistä palvelua käyttävät lähinnä yritysasiakkaat, joille on hyötyä postin saannista normaalia postinjakelua aikaisemmin. Yritysasiakkaalle tulee usein myös suuria lähetyksiä, kuten paketteja, jotka eivät kuulu normaalin postinjakelun piiriin ja joiden kuljetus yrityksen näin ollen itse on järjestettävä. Yritysasiakkaiden kannalta normaali postilaatikkoihin tai postiluukkuihin tapahtuva postinjakelu ja postilokerojakelu, joka mahdollistaa postin saannin aikaisemmin noutamalla se lokeroista joko itse tai kuljetuspalveluyritystä eivät ole toisiaan korvaavia hyödykkeitä.
Kilpailuvirasto on päätöksellään 22.3.1996 dnro 1110/61/95 katsonut yllä mainituin perustein, että yrityksille tarjottavat postilokeropostin kuljetukset ja niiden yhteydessä tapahtuvat muut paikalliset postikuljetukset yritysten ja postitoimipaikkojen välillä muodostavat valtakunnalliset kirjeiden ja pakettien jakelutoiminnasta erilliset relevantit hyödykemarkkinat. Kilpailuvirasto katsoo, ettei tilanne ole aikaisemmasta muuttunut. Relevantit maantieteelliset markkinat rajautuvat tässä tapauksessa näiden markkinoiden osalta Vaasan pääpostikonttorin yrityspostin ja postilokeroiden käyttäjien sijainnin mukaan. Kilpailuvirasto katsoo relevantit maantieteelliset markkinat ovat näin ollen Vaasan alueen markkinat.
Epäilty Postin määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Koska Suomen Posti Oyj:llä on todettu määräävä markkina-asema kirjeiden ja pakettien jakelutoiminnassa ja kun Postin on epäilty käyttävän väärin sanotuilla markkinoilla olevaa määräävää markkina-asemaansa, on Postin menettelytapoja arvioitava kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n perusteella.
Kyseisen pykälän mukaan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään muun ohella:
- liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä;
- hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä;
- yksinmyynti- ja yksin ostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syystä;
- kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista; tai
- määräävän markkina-aseman hyväksikäyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa ja markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Pölläsen toimenpidepyynnön perusteella Postin on epäilty asettaneen sen kanssa postilokerokuljetuksissa huonompaan asemaan luovuttamalla jaettavan postin omille jakeluautoilleen suoraan lajittelukeskuksesta ennen kuin muut jakelutoimintaa harjoittavat saavat postin jaettavakseen yrityspostissa sijaitsevista postilokeroista. Tämän tyyppistä toimintaa voidaan arvioida 7 §:n 2 ja 5 kohtien perusteella.
Kilpailunrajoituksista annetun lain perusteluissa todetaan, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Tämän vaikutusvallan vuoksi määräävässä asemassa olevalle yritykselle on asetettu sellainen tasapuolisuuvaatimus asiakassuhteessaan, joka ei olisi perusteltua muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta.
Määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei saa kohdella asiakkaitaan tai kauppakumppaneitaan mielivaltaisesti tai syrjivästi. Erityistä huomiota tasapuolisuuden noudattamiseen kiinnitetään silloin, kun on olemassa mahdollisuus, että määräävässä markkina-asemassa oleva yritys, joka voi pitkälti sanella liikesuhteessa käyttämänsä ehdot, käyttää näitä ehtoja kilpailun rajoittamiseen esimerkiksi asiakkaan velvoittamiseen rajoittamaan liikesuhteitaan muihin yrityksiin.
Syrjintänä olisi tässä tapauksessa pidettävä muun muassa sitä, jos itse postinsa noutavat asiakkaat saisivat hakea postinsa aikaisemmin kuin lokeropostia jakelevat kuljetusyritykset tai jos Postin omat maksulliset jakelupalvelut saisivat postin huomattavasti lokeroasiakkaita tai kilpailevia yrityksiä kuljetusyrityksiä aikaisemmin ilman objektiivisesti perusteltavissa olevia syitä. Jälkimmäistä tapausta arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2) kohdan ohella myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 5) kohdan nojalla, joka on nimenomaan tarkoitettu sovellettavaksi tapauksiin, joissa yritys pyrkii määräävään markkina-asemaansa hyväksikäyttäen keinotekoisesti rajoittamaan kilpailua toisella toimialalla päästäkseen määräävään markkina-asemaan myös viimeksi mainitulla toimialalla.
Toimenpidepyynnön mukaan Suomen Posti Oy:n omat maksulliset kuljetukset saavat postin lokeroasiakkaita aikaisemmin suoraan lajittelukeskuksesta kuljetettavakseen. Posti on kuitenkin ilmoittanut, että näin ei tapahdu, vaan kaikki kuljetukset myös postin omat maksulliset kuljetukset lähtevät aikaisintaan klo 8.00. Tämä koskee myös eteläiselle esikaupunkialueelle ajettavia jakelupalveluja, jotka eivät Postin mukaan nekään saa yhtään lähetystä ohi prosessin, vaikka autot lähtevätkin pääpostilta, vaan ne noudetaan lajittelukeskuksesta, josta lähtö sieltäkin tapahtuu aikaisintaan klo 8.00. Tällä tavoin Posti on varmistanut kaikkien postinsaajien tasapuolisen kohtelun sekä sen, etteivät sen omat maksulliset jakelupalvelut saa perusteetonta kilpailuetua muihin kuljetusyrityksiin nähden.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei Postin voida katsoa syyllistyneen kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa tarkoitettuun syrjintään ja/tai 7 §:n 5 kohdassa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Sitä seikkaa, että yksi asiakas saa vielä toistaiseksi postinsa aikaisemmin, ei voida katsoa olevan merkitystä markkinoilla, koska kyseinen yritys noutaa ainoastaan oman postinsa eikä se toimi muille yrityksille tarjottavien postilokerokuljetusten markkinoilla. Kilpailuvirasto on tutkinut monissa suhteissa vastaavaa tapausta Valkeakoskella (dnro 1110/61/95, annettu 22.3.1996) eikä tällöinkään katsottu Suomen Posti Oyj:n syyllistyneen kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa tarkoitettuun syrjintään eikä 7 § 5 kohdassa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto on selvittänyt asiaa Länsi-Suomen lääninhallituksen virastolle 27.12.2002 toimittaman selvityksen perusteella. Kilpailuvirasto katsoo, ettei selvitysten perusteella voida katsoa Postin syyllistyneen kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan vastaiseen syrjintään tai 7 §:n 5 kohdan vastaiseen määräävän markkina-aseman hyväksikäyttämiseen Vaasan postilokerokuljetusten valtaamiseksi.
Kilpailuvirasto poistaa asian enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 § 2) ja 5) kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.