Osapuolet
Ilmatieteen laitos, Helsinki
Foreca Oy, Helsinki
Ab Fennopress Oy, Helsinki
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on Foreca Oy:n (jäljempänä Foreca) 22.12.2000 päivätyn toimenpidepyynnön ja Ab Fennopress Oy:n (jäljempänä Fennopress) 23.10.2001 päivätyn toimenpidepyynnön perusteella selvittänyt Ilmatieteen laitoksen (jäljempänä myös IL) sääpalveluiden hinnoittelua Suomen markkinoilla. Toimenpidepyynnöissä on epäilty IL:n käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa myymällä sääpalveluitaan kustannukset alittavalla hinnalla ja pyrkimällä näin sulkemaan toimenpidepyyntöjen tekijät pois sääpalveluiden markkinoilta.
Kilpailuvirasto on arvioinut toimenpidepyyntöjä 30.4.2004 saakka kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 §:n 2 momentin ja 7 §:n sekä 1.5.2004 alkaen kilpailunrajoituslain (480/1992 ml. muutossäädös 318/2004) 3 §:n 2 momentin ja 6 §:n perusteella. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon materiaalinen sisältö ei ole muuttunut edellä mainitussa, 1.5.2004 toteutuneessa lainsäädäntömuutoksessa. Uudistettuun kilpailunrajoituslakiin sisältyvä määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto (6 §) on täysin yhdenmukainen EY:n perustamissopimuksen artiklan 82 kanssa. Kuitenkin myös aiempaan kilpailunrajoituslakiin sisältynyttä määräävän markkina-aseman väärinkäyttökieltoa sovellettiin yhdenmukaisesti artiklan 82 soveltamiskäytännön kanssa. Em. lainsäädäntömuutoksella ei näin ollen vaikuta Kilpailuviraston suorittaman kilpailuoikeudellisen arvion lopputulokseen. Koska toimenpidepyynnöissä tarkoitetut menettelytavat vaikuttavat EU:n jäsenmaiden väliseen kauppaan, Kilpailuvirasto on samalla arvioinnissaan soveltanut EY:n perustamissopimuksen artiklaa 82.
Toimenpidepyynnössä tarkoitetut kilpailuoikeudellisesti relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat suomalaisille asiakkaille suunnatuista kaupallisista sääpalveluista poislukien IL:n Ilmailulaitokselle tuottamat, ICAO:n määrityksiin perustuvat lentosääpalvelut. IL:n markkinaosuus ym. tavalla määritellyillä relevanteilla hyödykemarkkinoilla Suomessa on tällä hetkellä noin 60 prosenttia.
Kilpailuvirasto katsoo, että IL:lla on sekä ennen että jälkeen 1.5.2004 voimassa olleen kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentissa määräävä markkina-asema näillä kilpailuoikeudellisesti relevanteilla hyödykemarkkinoilla. Kilpailuvirasto ei ole kuitenkaan tekemiensä selvitysten perusteella saanut näyttöä siitä, että IL olisi syyllistynyt ennen 1.5.2004 voimassa olleen kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tai kilpailunrajoituslain (480/1992 ml. muutossäädös 318/2004) 6 §:ssä kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Kilpailuvirasto katsoo näin ollen, ettei sillä ole aihetta jatkaa toimenpidepyyntöjen selvittämistä kilpailunrajoituslain 6 §:n eikä EY:n perustamissopimuksen artiklan 82 perusteella. Kilpailuviraston johtopäätökseen ovat vaikuttaneet kyseessä olevilla kilpailuoikeudellisesti relevanteilla markkinoilla vaihdettavan hyödykkeen luonne sekä em. markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien kilpailutilanne.
Kilpailuvirasto on aiemmin tehnyt aloitteen IL:n kaupallisen sääpalvelutoiminnan yhtiöittämisestä, ja liikenne- ja viestintäministeriön asettama työryhmä on myös näin esittänyt. Toimenpidepyyntöjen johdosta tekemiensä selvitysten perusteella Kilpailuvirasto pitää edelleen tärkeänä kiirehtiä IL:n kaupallisen palvelutuotannon yhtiöittämistä. Lisäksi Kilpailuvirasto pitää perusteltuna ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden avaamista kaikkien elinkeinonharjoittajien kilpailulle.
Toimenpidepyynnöt eivät anna aihetta enempiin selvityksiin. Asia poistetaan käsittelystä.
Osapuolet
Foreca (vuoteen 2000 asti Oy Weather Service Finland Ltd.) on Suomen ensimmäinen yksityinen, vuonna 1996 perustettu, sääpalvelua tarjoava yritys. Foreca kehittää ja tuottaa asiakkailleen säähän liittyviä tuotteita, kuten erilaisia ennusteita sekä sääpalveluun liittyviä sovellusohjelmia. Sääpalvelutuotannossaan Foreca käyttää kansallisten ilmatieteen laitosten kokoamaa havaintoaineistoa ja suurten keskustietokoneiden tuottamia numeerisia ennusteita. Forecalla on asiakkaita eri sektoreilla, kuten tieliikenne, radio- ja TV-toiminta, lehdistö, energia ja GSM-palvelut. Forecan liikevaihto ja tilikauden tulos ovat olleet vuosina 2000-05 seuraavat: vuoden 2000 liikevaihto 1,71 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos -0,23 miljoonaa euroa, vuoden 2001 liikevaihto 1,60 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos -1,14 miljoonaa euroa, vuoden 2002 liikevaihto 1,45 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos -0,59 miljoonaa euroa, vuoden 2003 liikevaihto 1,47 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos -0,053 miljoonaa euroa, vuoden 2004 liikevaihto 1,67 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,089 miljoonaa euroa ja vuoden 2005 liikevaihto 1,93 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,27 miljoonaa euroa.
Ruotsin ilmatieteen laitos (Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, jäljempänä SMHI) on perustettu vuonna 1873. SMHI toimii pääasiassa Ruotsissa mutta se on vuodesta 1997 myynyt sääpalveluita myös Suomen lehdistölle agenttinsa Fennopressin välityksellä. SMHI tarjoaa Suomessa sääpalveluita lehdistöasiakkaiden lisäksi muutamille muille asiakassektoreille, mm. maatalousasiakkaille, kunnille ja energialaitoksille. SMHI:n koko kaupallisen toiminnan liikevaihto ja liiketulos ovat olleet vuosina 2000-04 seuraavat: vuoden 2000 liikevaihto 18,52 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,76 miljoonaa euroa, vuoden 2001 liikevaihto 18,06 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,33 miljoonaa euroa, vuoden 2002 liikevaihto 17,46 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 1,03 miljoonaa euroa, vuoden 2003 liikevaihto 17,65 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 1,00 miljoonaa euroa ja vuoden 2004 liikevaihto 18,09 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,16 miljoonaa euroa. SMHI:n sääpalveluiden myynti Suomen sääpalvelumarkkinoilla oli alle 0,4 miljoonaa euroa vuonna 2004.
Fennopress on ollut vuodesta 1999 Bulls Presstjänst AB:n tytäryhtiö. Bulls Presstjänst Ab, jonka pääkonttori sijaitsee Tukholmassa, on sanomalehti- ja kuvatoimisto, joka välittää kuvia, tekstimateriaaleja, sarjakuvia, grafiikkaa ja muita tekijänoikeuksia sanoma- ja aikakauslehdille, kustantajille ja mainostoimistoille sekä muulle medialle Pohjoismaissa ja Euroopan saksankielisellä alueella. Myynti tapahtuu tekijän toimeksiannosta. Fennopressin liikevaihto vuonna 2004 oli 0,75 miljoonaa euroa.
Bulls Presstjänst Ab:n ja SMHI ovat tehneet sopimuksen, joka oikeuttaa Bulls Presstjänst Ab:n myymään säägrafiikkaa ja web-säätietoja useilla markkina-alueilla. Bulls Presstjänst Ab:n suomenkielisellä alueella Bullsia edustaa sen tytäryhtiö Fennopress, aikaisemmin Bulls Finska Försäljnings Ab.
Fennopress hoitaa Bulls-konsernin kuvanmyyntiä. Kuvanmyynnin lisäksi Fennopress toimii myös Bulls Presstjänst Ab:n lehdistölle toimittaman aineiston välitysagenttina. Sopimukset solmitaan kuitenkin Bulls Presstjänst Ab:n kautta.
IL on ilmakehään, sen ominaisuuksiin ja ilmiöihin erikoistunut havainto-, tutkimus- ja palvelulaitos, joka tuottaa tietoa ilmakehän tilasta yleisen turvallisuuden edistämiseksi sekä elinkeinoelämän ja yleisön tarpeita varten. IL havainnoi ilmakehän fysikaalista tilaa, kemiallista koostumusta, sähkömagneettisia ilmiöitä ja magneettikentän voimakkuutta sekä tekee tutkimusta meteorologian, ilmanlaadun, avaruusfysiikan, kaukokartoituksen ja geomagnetismin alueilla. IL luovuttaa eri kohderyhmille maksuttomia ja maksullisia palveluja, dataa ja tuotteita. Lisäksi IL osallistuu kansainväliseen operatiiviseen ja tutkimukselliseen yhteistyöhön.
IL on perustettu 1800-luvun alkupuolella. Se on toiminut nykyisellä nimellään vuodesta 1969 alkaen Ilmatieteen laitoksesta annetun lain (585/1967) perusteella, jonka mukaan laitos kuuluu liikenneministeriön hallinnonalaan.
IL sai vuonna 2004 valtion talousarvion mukaisesti perusrahoitusta 27,25 miljoonaa euroa (66 % laitoksen toiminnallisista kokonaismenoista). Muina rahoituslähteinä ovat olleet tulorahoitus (v. 2004 12,84 miljoonaa euroa, 31 %) sekä suora ulkopuolinen rahoitus (v. 2004 1,39 miljoonaa euroa, 3 %). Tulorahoitus koostuu maksullisen toiminnan tuloista, yhteistutkimustuloista ja muista tuloista.
IL:n kaupallista toimintaa hoidetaan IL:n budjettirahoitetusta perustoiminnasta eriytetyllä Asiakaspalvelu-tulosalueella sekä tutkimuksen Asiantuntijapalvelut-yksikössä. IL:n Asiakaspalvelu-tulosalue myy tuottamiaan kaupallisia sääpalveluja useille eri asiakassektoreille, joita ovat mm. ilmaliikenne, maaliikenne, radio- ja TV-toiminta, maatalous, lehdistö ja vesiliikenne. IL:n kaupallisen toiminnan liikevaihto ja tilikauden tulos ovat olleet vuosina 2001-04 seuraavat: vuoden 2001 liikevaihto 7,11 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos -0,093 miljoonaa euroa, vuoden 2002 liikevaihto 7,06 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,17 miljoonaa euroa, vuoden 2003 liikevaihto 7,17 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,11 miljoonaa euroa ja vuoden 2004 liikevaihto 7,59 miljoonaa euroa ja tilikauden tulos 0,57 miljoonaa euroa.
Liikenne- ja viestintäministeriö on julkaissut IL:n kaupallisen toiminnan yhtiöittämistä koskevan mietinnön (48/2001), jossa esitetään IL:n kaupallisen toiminnan yhtiöittämistä. Kilpailuviraston oli aiemmin julkaissut IL:n kaupallisen toiminnan yhtiöittämistä koskevan aloitteen (dnro 267/71/01).
Kilpailuviraston selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto on pyytänyt ja vastaanottanut IL:lta, Forecalta, SMHI:ltä ja Fennopressiltä useita suullisia ja kirjallisia selvityksiä.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut IL:lta kirjalliset selvitykset 5.9.2001, 19.12.2002, 7.2.2003, 26.2.2003, 24.5.2005, 10.8.2005, 17.8.2005, 27.9.2005, 26.10.2005, 12.12.2005 ja 9.6.2006. IL:n antamat selvitykset ovat koskeneet IL:n sisäistä laskentatoimea, IL:n budjettirahoitetun osan ja IL:n kaupallisen yksikön välistä rahaliikennettä, ECOMET-sääntöihin perustuvia säädatan toimitussopimuksia IL:n kaupallisen yksikön ja Forecan osalta, IL:n sääpalvelutuotantojärjestelmien automatisointia, IL:n sääpalvelutuotannon kustannuslaskentaa ja erityisesti Tiehallinnon sääpalveluiden kustannuslaskentaa, IL:n kaupallisen toiminnan kannattavuuslaskelmia, IL:n hinnoitteluohjeita, kaupallisten tuotekehityskustannusten kehitystä, IL:n kustannusrakennetta ja tuottoja ECOMET-säädataan perustuvissa sääpalveluissa, ICAO:n määrityksiin perustuvissa lentosääpalveluissa ja muissa kaupallisissa palveluissa sekä IL:n kustannusrakennetta ja tuottoja sanomalehtisääpalveluissa.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut Forecalta kirjalliset selvitykset 22.12.2000, 3.1.2001, 10.4.2001, 27.4.2001, 12.6.2001, 29.8.2001, 9.10.2001, 3.12.2001, 20.2.2002, 22.2.2002, 12.6.2002, 20.1.2003, 21.2.2003, 12.11.2003, 30.9.2004 ja 13.3.2006. Forecan antamat selvitykset ovat koskeneet IL:n markkinakäyttäytymistä ja sääpalveluiden hinnoittelua, sääpalveluliiketoiminnan yleisiä kilpailuongelmia, ECOMET-säädatan saatavuutta ja hinnoittelua, ECOMET-säädatan toimitussopimuksia Forecan osalta, erityyppisten sääpalveluiden ja koko yrityksen kustannusrakennetta sekä sääpalvelu- ja säädatamarkkinoiden kehitystä Euroopassa.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut SMHI:ltä kirjalliset selvitykset 18.5.2001 ja 1.2.2006. SMHI:n antamat selvitykset ovat koskeneet kilpailun kehitystä ja SMHI:n kilpailuasemaa suomalaisilla sääpalvelumarkkinoilla.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut Fennopressilta suullisia selvityksiä yrityksen 23.10.2001 virastolle toimittaman toimenpidepyynnön lisäksi. Fennopressin antamat selvitykset ovat koskeneet kilpailutilanteen kehitystä sanomalehtisääpalveluissa.
Kilpailuvirasto on lähettänyt selvityspyynnön useille IL:n, Forecan tai SMHI:n tuottamia sääpalveluita käyttäville asiakkaille, jotka olivat tehneet päätöksiä sääpalvelutoimittajan valinnasta syksystä 2000 alkaen. Selvityspyynnöissään Kilpailuvirasto on tiedustellut muun muassa, mitkä tekijät olivat vaikuttaneet sääpalveluiden käyttäjän lopulliseen valintaan sääpalveluiden toimittajasta, ja oliko sääpalvelukokonaisuuden hinta ollut ratkaiseva tekijä. Jokainen selvityksen toimittanut asiakas on liittänyt antamaansa vastaukseen asianmukaisia tarjous- ja sopimusasiakirjoja.
Asiaselostus ja päätöksen perustelut
Epäilty kilpailunrajoitus
Forecan ja Fennopressin mukaan IL on hinnoitellut useille erityyppisille asiakkaille tarjoamiaan sääpalveluita kustannuksia vastaamattomalla tavalla. Foreca ja Fennopress ovat myös epäilleet IL:n hyödyntävän kaupallisessa toiminnassaan valtion budjettivaroin rahoitettuja voimavaroja ja suoritteita, jotka se hankkii niiden kustannuksia vastaamattomalla tavalla käyttöönsä rajoittaakseen kilpailua sääpalvelumarkkinoilla. Lisäksi Foreca on epäillyt IL:n hyödyntävän lentosääpalveluistaan saamiaan voittoja muiden kaupallisten sääpalveluiden alihinnoittelussa (ristisubventio).
Säähavaintojen tekeminen ja meteorologinen informaatio
Sääennusteiden ja muiden sääpalveluiden tuotanto edellyttää tietoja vallitsevasta säätilasta ja sen kehityksestä. Tämän vuoksi säähavaintolaitteilla mitataan suurta joukkoa suureita sekä maan pinnalta että korkeammalta ilmakehästä. Meteorologisia perussuureita ovat mm. lämpötila, paine, tuuli, kosteus ja sademäärä. Säähavaintojen tekemiseen käytetään mm. säähavaintoasemia, ilmastoasemia, pelkästään sadetta mittaavia asemia, säätutkia, radioluotaimia ja tekokuita.
Maailmanlaajuinen säähavaintojärjestelmä muodostuu erityyppisistä säähavaintoasemista, joiden tuottamat havainnot viestitetään viestiverkon kautta koko maailmalle. Viestiliikenteen ohjaamisessa sekä tiedon tallentamisessa ja hyväksikäytössä tarvitaan tehokkaita tietokoneita.
Meteorologinen informaatio on karkeasti eroteltavissa kolmeen luokkaan: 1) säädata, 2) säätuotteet ja 3) sääpalvelut.
Säädata (jäljempänä data) sisältää sääpalveluiden ja -tuotteiden tuottamiseen tarvittavan havaintoinformaation. Säädata käsittää mm. synoptisten sääasemien tekemät pintasäähavainnot, radioluotaimien ja tekokuiden tekemät ylemmän ilmakehän havainnot sekä säätutkien tuottamat havainnot.
Säätuotteet (jäljempänä tuotteet) käsittävät karttoja, tekstejä ja tiedostoja, jotka saadaan muuntamalla tai prosessoimalla dataa joko manuaalisesti tai syöttämällä dataa numeerisiin sääennustemalleihin. Tuotteet käsittävät yleensä tietyn maantieteellisen alueen ja ne voivat sisältää yleistä tietoa sään kehittymisestä tai spesifejä säätilaa koskevia parametreja. Säätuotteet ovat pääsääntöisesti eräänlaisia välipanoksia, jotka on laadittu meteorologien käyttöön. Merkittäviä tuotteita ovat mm. kansainvälisissä tietokonekeskuksissa tuotetut numeeriset sääennusteet.
Sääpalvelut (jäljempänä palvelut) tuotetaan muuntamalla tai prosessoimalla dataa ja/tai tuotteita edelleen. Palveluiden muodossa esitetyn informaation tulkitseminen ei enää edellytä meteorologista osaamista. Tärkein sääpalvelu on sääennuste, joka yleensä räätälöidään asiakkaan tarpeiden ja vaatimusten mukaisesti. Sääennusteita laaditaan erilaajuisille alueille käyttäen eri muuttujia (esim. lämpötila, säätila, sademäärä, ilmankosteus ym.). Palveluiden sisältöön, ulkoasuun tai jakelutiehen on olemassa useita eri vaihtoehtoja. Sääpalveluita tuotetaan monille eri asiakassektoreille, joiden käyttämät palvelut poikkeavat toisistaan, mutta jotka tuotetaan samoista panostekijöistä.
Sääpalvelutuotannossa dataan tai tuotteeseen sisältyvä tieto on generoitavissa moninkertaisesti panokseksi tai tuotokseksi, minkä vuoksi säädata ja -tuotteet aiheuttavat kiinteitä kustannuksia. Sääpalvelukilpailulle onkin luonteenomaista, että sääpalveluita tuottavien toimijoiden kiinteät kustannukset ovat korkeat suhteessa kokonaiskustannuksiin. Kiinteitä kustannuksia aiheutuu 1) säädatasta ja -tuotteista, 2) sääpalveluiden tuotannossa tarvittavista tietokoneohjelmistoista sekä 3) uudentyyppisten sääpalvelumallien kehittämisestä. Sääpalvelukilpailussa kullakin sääpalvelutuottajalla on olemassa tietyt tuotannontekijät, mm. säädata ja -tuotteet sekä tuotantoautomaatio, joiden avulla on jo hankittujen asiakkaiden lisäksi mahdollista tuottaa aina yksi lisäpalvelu jollekin uudelle asiakkaalle. Mitä enemmän asiakkaita sääpalvelutuottaja pystyy hankkimaan, sitä alhaisemmiksi jäävät sääpalvelutuotannon kiinteät kustannukset yhtä palvelua tai asiakasta kohden.
Kilpailun avautuminen sääpalvelumarkkinoilla
Meteorologisen informaation tuottaminen on perinteisesti ollut julkisen sektorin omistamaa tuotantoa. Useissa Euroopan maissa yksinomaan kansalliset ilmatieteen laitokset ovat aiemmin tehneet säähavaintoja ja niiden edelleen prosessointia sääpalveluiksi. Ennen vuotta 1996 kukin eurooppalainen kansallinen ilmatieteen laitos tarjosi tuottamiaan sääpalveluita lähes yksinomaisesti ainoastaan kotimaassaan.
Sääpalvelut alkoivat avautua kilpailulle vuonna 1996, jolloin seitsemän eurooppalaista kansallista ilmatieteen laitosta perusti voittoa tavoittelemattoman taloudellisen intressiryhmän ECOMETin (European Cooperation in Meteorology). ECOMETin tavoitteena on edistää datan ja tuotteiden vapaata vaihtoa ryhmän jäsenten välillä sekä mahdollistaa datan ja tuotteiden saatavuus yksityisten sääpalvelutuottajien ja kansallisten ilmatieteen laitosten kaupallisten yksiköiden käyttöön. Tällä hetkellä ECOMETilla on jäseninään 20 Euroopan maan kansallista ilmatieteen laitosta, mm. Suomen, Ruotsin ja Norjan ilmatieteen laitokset. ECOMETin jäseninä olevat kansalliset ilmatieteen laitokset toimittavat tiedot tuottamistaan säädatasta ja -tuotteista ECOMET-luetteloon, josta yksityiset sääpalveluyritykset voivat ostaa em. dataa ja tuotteita minkä tahansa ECOMETin jäsenenä olevan kansallisen ilmatieteen laitoksen kautta. Kaupalliseen käyttöön siirrettävän datan ja tuotteiden hinnoittelua koskevat ECOMET-säännöt riippumatta siitä, onko kaupallinen toimija kansallisen ilmatieteen laitoksen osa vai sääpalveluita tuottava yksityinen yritys. Euroopan yhteisöjen komissio julkaisi 21.10.1999 hallinnollisen kirjeen (Comfort Letter), jossa komissio asiallisesti hyväksyi datan ja tuotteiden kaupankäynnin ECOMET-järjestelmän kautta.
Suomessa säädataa ja -tuotteita myy tällä hetkellä IL, mutta ECOMET-sopimuksen mukaisesti Suomen säädataa voi siis ostaa miltä tahansa ECOMET -jäsenvaltion ilmatieteen laitokselta. Nykyinen televiestintäteknologia mahdollistaa säädatan hankkimisen Euroopasta suhteellisen helposti ja nopeasti. Forecaa perustettaessa yksityisille sääpalvelutuottajille oli mahdollistettu säädatan ja -tuotteiden hankinta kansallisilta ilmatieteen laitoksilta ECOMET-järjestelmän avulla. Nykyisin Foreca hankkii tarvitsemansa säädatan ja tuotteet IL:n Peruspalvelulta. Lisäksi IL:n kaupallisia sääpalveluita tuottava Asiakaspalvelun tulosalue hankkii tarvitsemansa säädatan ja tuotteet IL:n peruspalvelulta samanlaisin ehdoin kuin yksityiset sääpalvelutuottajat.
Suomessa, kuten yleensäkin Euroopassa, meteorologinen sektori voidaan nykyisin jakaa kilpailulle avautuneeseen sektoriin ja kilpailulta suljettuun sektoriin. Kilpailulle avautuneeseen sektoriin kuuluvat useat erityyppiset sääpalvelut, joita tuottavat sekä kansalliset ilmatieteen laitokset että yksityiset sääpalveluyritykset. Kilpailulta suljettuun sektoriin kuuluvat säädatan tuotanto ja jakelu sekä osa tuotteista ja palveluista. Kilpailulta suljetun sektorin hallinta antaa perinteiselle tuottajalle strategisia mahdollisuuksia vaikuttaa kilpailulle avautuneen sektorin kilpailuolosuhteisiin (esim. ristiinsubventiot suljetulta sektorilta kilpailulle avautuneelle sektorille ja suljetulla sektorilla tuotettavien panostekijöiden saatavuuden vaikeuttaminen kilpailevien sääpalveluyritysten käyttöön).
Merkittävä osa kilpailulta suojattua sektoria Suomessa ovat Ilmailulaitokselle tarjottavat, kansainvälisen siviili-ilmailujärjestö ICAO:n määrityksiin perustuvat lentosääpalvelut. Edellä tarkoitettuja lentosääpalveluita Suomessa tuottaa ainoastaan IL. ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden taloudellinen merkitys on huomattava IL:n koko kaupallisen sääpalvelutoiminnan suuruuteen nähden. ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden tuotannossa tarvittavien säätietojen hinnoittelu ei kuitenkaan kuulu ns. ECOMET-järjestelmän piiriin.
IL:n, Forecan ja SMHI:n kilpailuasema sääpalvelumarkkinoilla
IL oli sääpalvelujen tarjoajana tosiasillisesti monopoliasemassa suomalaisilla sääpalvelumarkkinoilla vuoteen 1997 asti, jolloin Foreca alkoi tarjota sääpalveluitaan suomalaisille asiakkaille. Myös SMHI alkoi tarjota sääpalveluitaan suomalaisille asiakkaille 1990-luvun lopulla. SMHI on saanut Suomessa asiakkaikseen lähinnä sanomalehtiä, kuntia ja energialaitoksia.
IL, Foreca ja SMHI kilpailevat suomalaisilla sääpalvelumarkkinoilla sellaisissa sääpalveluissa, joiden tuotannossa käytetään ECOMET-järjestelmän kautta hankittua säädataa. Muiden sääpalveluiden tuotannosta poiketen ICAO:n määrityksiin perustuvissa lentosääpalveluissa ei käytetä ECOMETin kautta hankittua säädataa, vaan IL sisällyttää tuottamiensa lentosääpalveluiden hintaan nk. lentosääpalveluiden havaintodatan veloituksen. IL:n kaupallisen toiminnan liikevaihto koostuu ECOMET-dataan perustuvasta liiketoiminnasta, lentosääpalveluista ja muusta liiketoiminnasta.
IL:n liikevaihto ECOMET-säätietoihin perustuvissa sääpalveluissa oli vuonna 2003 2,62 miljoonaa euroa ja vuonna 2004 2,76 miljoonaa euroa. Forecan liikevaihto oli vuonna 2003 1,47 miljoonaa euroa ja vuonna 2004 1,67 miljoonaa euroa. SMHI:n liikevaihto Suomessa oli vuosina 2003-04 alle 0,4 miljoonaa euroa. Kilpailuviraston tietojen mukaan IL:n ECOMET-säätietoihin perustuvien palveluiden liikevaihdosta alle 10 prosenttia kertyy ulkomaisille asiakkaille suunnatuista palveluista. Erilaisista julkisista lähteistä ja Forecalta itseltään saatujen tietojen mukaan enimmillään noin 30 prosenttia Forecan liikevaihdosta kertyy viennistä. Viennin osuus sekä IL:n että Forecan liikevaihdosta on kasvussa. Viennin osuus sääpalvelutuottajan liikevaihdosta voi vuosittain huomattavasti vaihdella arvoltaan merkittävien kotimaisten tai ulkomaisten sääpalvelusopimusten alkamisen tai päättymisen seurauksena. Ottaen huomioon IL:lle, Forecalle ja SMHI:lle kotimaisille asiakkaille suunnatuista ECOMET-säätietoihin perustuvista sääpalveluista kertyvä liikevaihto, on IL:n markkinaosuus ECOMET-säätietoihin perustuvilla suomalaisilla sääpalvelumarkkinoilla vuosina 2003 ja 2004 ollut noin 60 prosenttia. Forecan vastaava markkinaosuus vuosina 2003 ja 2004 on ollut noin 30 prosenttia.
Il:n, forecan ja smhi:n välistä markkinakilpailua ja hinnoittelua koskevat selvitykset
IL:n selvitykset
IL:n kaupalliset sääpalvelut tuotetaan laitoksen Asiakaspalvelu-tulosalueella ja muut kaupalliset suoritteet laitoksen muilla tulosalueilla, pääosin Tutkimuksen yksiköissä. Asiakaspalvelu-tulosalueen toimintaa on IL:n yleisessä kehittämistyössä liikenne- ja viestintäministeriön asettaman työryhmän suositusten mukaisesti kehitetty toiminnallisesti ja taloudellisesti eriytetyksi IL:n Peruspalvelusta, valmistelemalla samalla edellytyksiä IL:n kaupallisen toiminnan mahdolliselle yhtiöittämiselle. IL:n Peruspalvelu suorittaa mm. säähavainnointia ja meteorologista tutkimusta sekä tuottaa ja jakelee viranomaispalveluiksi luokiteltavia sääpalveluita valtion budjettivarojen turvin. IL:n Peruspalvelu myy ECOMET-sääntöjen mukaisesti kaupalliseen käyttöön tarkoitettuja säätietoja laitoksen Asiakaspalvelu-tulosalueelle ja Forecalle sekä muille sää- ja ilmastodatan tarvitsijoille. Peruspalvelu myy säätietoja kaikille ostajille ECOMET-sääntöjen mukaisesti yhtäläisin perustein riippumatta siitä, onko säätietojen ostaja yksityinen sääpalvelutuottaja tai IL:n oma tai muun kansallisen ilmatieteen laitoksen kaupallinen yksikkö. ECOMET-säätietojen yleinen hintojen lasku on osaltaan vaikuttanut kaikkien alalla kaupallisesti toimivien kustannusrakenteeseen ja siten hinnoittelumahdollisuuksiin.
IL:n kaupallisen toiminnan hinnoittelu perustuu kustannusvastaavuuden periaatteeseen. Laitoksen kaupallisen toiminnan tulot ovat olleet niukasti ylijäämäiset, lukuun ottamatta vuotta 2001, jolloin kaupallisen toiminnan tulos oli niukasti tappiollinen. Vuoden 2001 huonoon tulokseen vaikutti markkinoiden edelleen laskenut hintataso sekä tulevaisuuden kilpailukyvyn turvaamiseksi suoritettu kehitystyö.
Jatkossakin eri tuotteiden, asiakkaiden ja asiakasryhmien IL:lle tuottamat katteet tulevat vaihtelemaan liiketaloudellisista ja markkinatilanteesta johtuvista syistä. Jatkuvalla toiminnan kehittämisellä ja tuotantotehokkuuden parantamisella laitos pystyy pääsääntöisesti toteuttamaan jokaisessa asiakasryhmässä kustannusvastaavuuden periaatetta.
Sääpalvelujen tuotannon ja jakelun automatisointi vuosina 2000-2001 on laskenut kussakin palvelussa suoria erilliskustannuksia. Sääpalveluja ei enää tuoteta manuaalisesti, vaan automatisoitu järjestelmä tuottaa ennusteita samanaikaisesti useille eri palveluille.
IL:n automatisoidussa tuotantojärjestelmässä meteorologi seuraa sääennustemallien osuvuutta ns. meteorologin editorin avulla ja tarkentaa tarvittaessa tietokoneiden laatimia ennusteita ilmakehän tilasta. Tästä tarkennetusta tietopohjasta muodostetaan automaattisesti asiakkaalle menevät sääpalvelut. Näin saadaan monistettavia, mutta kuitenkin meteorologin tarkentamia sääpalveluita. Tässä järjestelmässä sääennusteita ei näin ollen laadita manuaalisesti suoraan yksittäiselle asiakkaalle, vaan kaikki ennusteet syntyvät samoista lähtökentistä automaattisesti, mutta valvottuina. Entiseen käsityöhön perustuvaan tuotantotapaan verrattuna järjestelmällä saavutetaan huomattava resurssisäästö. Koska lähes kaikki IL:n kaupallisen toiminnan tuottamat ennusteet tuotetaan saman järjestelmän kautta, lasketaan kunkin palvelun kustannuksiin vain sen osuus koko järjestelmän kustannuksista.
IL:n kaupallinen toiminta voidaan jakaa kolmeen osaan: ECOMET-säädataan perustuvat sääpalvelut, ICAO:n määrityksiin perustuvat siviili-ilmailun sääpalvelut (vuoteen 2006 asti, jolloin ao. suoritteet muuttuivat julkisoikeudellisiksi) ja muu liiketoiminta. Muu liiketoiminta käsittää mm. konsulttiselvitysten ja koulutuksen tuottamisen ja tarjoamisen. IL:n koko kaupallisen toiminnan liikevaihto vuosina 2001-04 on ollut noin 7,05-7,55 miljoonaa euroa. IL:n ECOMET-säädataan perustuvien sääpalveluiden osuus koko kaupallisen toiminnan liikevaihdosta on vuosina 2001-04 ollut noin 37 %, siviili-ilmailun sääpalveluiden osuus noin 53 % ja muun liiketoiminnan noin 10 %.
Kilpailuviraston IL:lta pyytämissä IL:n kaupallisten sääpalveluiden tuotantokustannuksia ja myyntituottoja koskevissa asiakirjoissa on muun muassa tarkasteltu IL:n koko kaupallisen toiminnan tuottoja ja kustannuksia aggregoidulla tasolla sekä erityyppisten kaupallisten sääpalveluiden kustannuksia ja tuottoja eriytettynä muista kaupallisista sääpalveluista. IL on Kilpailuvirastolle toimittamissaan selvityksissä kohdentanut kaupallista toimintaa koskevat yhteiskustannuserät ja osan erilliskustannuseristä eri palveluille. Siltä osin, kuin osa erilliskustannuksista oli jätetty kohdentamatta eri palveluille, Kilpailuvirasto on tehnyt omia tarkastuslaskelmia.
IL on Kilpailuviraston pyynnöstä toimittanut virastolle asiakirjoja, joista ilmenee, että IL:n Asiakaspalvelu-tulosalue on suorittanut osan sääpalvelutuotannosta, tuotekehityksestä, sääpalveluiden automaatiopohjaisen tuotantojärjestelmän rakentamisesta ja sääpalveluiden tuotannossa tarvittavista tukipalveluista itse ja ostanut osan IL:n muilta tulosalueilta kustannusvastaavaan hintaan.
Sääpalvelutarjoajien markkinaosuuksissa ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia 2000-luvulla.
IL ei katso syyllistyneensä Forecan ja Fennopressin toimenpidepyynnöissään esittämiin kilpailurikkomuksiin: IL ei ole syyllistynyt saalistushinnoitteluun, se ei ole alihinnoitellut ECOMET-tietoihin perustuvia sääpalveluitaan lentosääpalveluista saatavien tuottojen turvin, eikä se ole tarjonnut sääpalveluitaan kustannukset alittavaan hintaan eikä se ole epäasiallisella tavalla hyödyntänyt Peruspalvelun tuottamia suoritteita kaupallisessa toiminnassaan (ristisubventio).
Forecan selvitykset
Sääpalvelun kilpailuongelmat voidaan jakaa kahteen pääryhmään: 1) kilpailuongelmat, jotka johtuvat siitä, että kansallisten ilmatieteen laitosten suorittamaa liiketoimintaa ei olla erotettu omiksi yhtiöikseen, vaan liiketoimintaa harjoitetaan julkisin varoin rahoitettujen virastojen sisällä ja 2) säädatan hinnoittelusta ja saatavuudesta johtuvat ongelmat.
Sääpalvelun tuottaminen on IT-alan erityisosaamista vaativaa sisällöntuotantoa. Tuotantomenetelmät ovat 2000-luvulla entistä enemmän automatisoituneet. Tästä syystä palvelun kokonaiskustannuksissa ohjelmistotyön osuus kasvaa jatkuvasti meteorologityön kustannuksiin verrattuna. Yleisesti ottaen kustannusten valtaosa on kuitenkin henkilökustannuksia.
Foreca menetti IL:lle vuoden 2000 viimeisellä neljänneksellä kolme merkittävää asiakastaan: Ruutunelosen tv-sääpalvelun, Helsinki-television internet-sääpalvelut ja Maaseudun tulevaisuuden internet-sääpalvelun. Forecan kysyttyä em. asiakkailta syytä sääpalvelutarjoajan vaihtamiseen em. asiakkaat olivat ilmoittaneet syyksi IL:n palvelun edullisemman hinnan ja entistä laajemman palvelun. Erityisesti Maaseudun Tulevaisuuden internet-sääpalvelun suuret tuotekehityskulut huomioon ottaen Foreca ei ole pitänyt mahdollisena, että IL olisi voinut laillisin perustein tarjota em. palveluitaan Forecan hintatasoa huomattavasti edullisemmin. IL oli syksystä 2000 alkaen tarjonnut alihinnoiteltuja palveluitaan systemaattisesti Forecan asiakkaille.
Foreca ja SMHI hävisivät IL:lle Tiehallinnon järjestämän tarjouskilpailun, joka koski tiesääpalvelua talvikausiksi 2001-02 ja 2002-03. Yksi tärkeä kilpailutekijä IL:lla tiesääpalvelun tuottamisessa on ollut kelimalli. Kelimalli on voitu tuottaa IL:n peruspalvelussa, jonka jälkeen IL:n kaupallinen yksikkö on ostanut kelimallin peruspalvelulta. Forecan mukaan IL:n peruspalvelun tulisi myydä kehittämiään tuotteita ja ohjelmistoja kaikille yhtäläisin ehdoin: IL:lla tulisi olla julkinen hintalista, jossa olevien hintojen mukaisesti kelimallin voisi ostaa IL:n kaupallinen yksikkö, Foreca tai jokin muu kaupallisten sääpalveluiden tuottaja.
Forecan liiketoiminta on kehittynyt vuosina 2004-06 suotuisasti johtuen lähinnä viennin kasvusta ja eräistä globaaleista sääpalvelusopimuksista (esim. internet-sääpalvelu Microsoft MSN:lle ja sanomalehtipalvelu Metro-lehtiketjulle). Nämä sopimukset Foreca on voittanut palvelunsa teknisen laadun ja innovatiivisuuden ansiosta.
Palvelujen hinnoittelun osalta kilpailutilanne on ilmeisesti rauhoittunut ja on ollut pääsääntöisesti tervettä sekä Suomessa että Ruotsissa ainakin vuodesta 2005 alkaen. Silloin tällöin asiakkaat tosin edelleen käyttävät hyväkseen julkinen/yksityinen -kilpailuasetelmaa ja vedättävät hintaa alaspäin ilmoittamalla Forecan hinnan kilpailijalle. Näitä tapauksia on ollut joitakin sekä Suomessa että Ruotsissa, mutta Forecan liiketoiminnan kannalta ne eivät ole olleet niin merkittäviä, että olisivat aiheuttaneet selvityspyyntöjä.
Kaupallisen sääpalvelun osapuolet ja kilpailusäännöt ovat varsin monimutkaiset Euroopassa. Julkisesti tuotetun säädatan saanti yksityisten sääpalvelutuottajien käyttöön on säännelty ECOMETin kautta. Komissio hyväksyi ECOMET-järjestelyn sillä edellytyksellä, että kansalliset ilmatieteen laitokset myisivät säätietojaan myös yksityisille palveluyrityksille. Vaikka toteutunut kehitys on ollut positiivista, ECOMETin tarkoitus on myös ollut estää vapaata kilpailua hinnoittelemalla säädata kalliiksi, tekemällä toimintasääntönsä erittäin monimutkaisiksi ja pyrkimällä rajoittamaan kansallisten ilmatieteen laitosten välistä kilpailua. ECOMETin alennusjärjestelmistä huolimatta säädatan kalleus on vaikeuttanut yksityisten sääpalveluyritysten markkinoille tuloa.
ECOMETin säännöt edellyttävät, että siihen osallistuvat ilmatieteen laitokset eriyttävät liiketoimintansa viraston toiminnoista huolehtien siitä, että kirjanpito on läpinäkyvää eikä liiketoimintaa subventoida julkisin varoin. Kuluneen kymmenen vuoden aikana ainoastaan yksi Euroopan maa, Hollanti, on konkreettisesti eriyttänyt valtiollisen sääliiketoimintansa erilliseksi osakeyhtiöksi. Muissa Euroopan maissa merkittävää edistymistä on tapahtunut vain Iso-Britanniassa, jossa UK MetOffice on julkisesti ilmoittanut ainakin suunnittelevansa liiketoiminnan eriyttämistä. Norjassa ja Ruotsissa valtion taholta on tehty selvityksiä ja suosituksia liiketoiminnan eriyttämisestä, mutta toteuttaminen on jäänyt puolitiehen. Myös Suomessa IL:n liiketoiminnan yhtiöittäminen on edelleen tekemättä, vaikka Liikenne- ja viestintäministeriö teki asiaa koskevan päätöksen jo vuonna 2001. Viranomaisten viivyttely tässä asiassa toimii selkeästi pk-sektorin yritystoimintaa heikentävästi ja on EU:n jäsenmaiden ajaman Lissabonin strategian vastaista. Lentosääpalvelua, joka pitäisi uusien direktiivien mukaisesti avata kilpailulle, ollaan myös Suomessa sulkemassa kilpailun ulkopuolelle.
Säädatan toimittajana Forecalle on ollut viime vuosina IL, eikä saatavuuden suhteen Forecalla ole ollut merkittäviä ongelmia. ECOMET-järjestelmään oleellisesti rakennettu mahdollisuus kilpailuttaa säädatan toimittajat ei tosin toimi, sillä esimerkiksi Foreca ei voi saada kaikkea käyttämäänsä dataa mistään muusta lähteestä kuin IL:sta. Tämä kävi selkeästi ilmi kun datantoimittajia kilpailutettiin viime vuoden lopulla. IL:n lisäksi tarjouspyynnöt lähetettiin Ruotsiin, Hollantiin ja Iso-Britanniaan.
Käytännössä kussakin EU-maassa pääsääntöisesti toimivat yhtiöt joutuvat tilaamaan säädatansa kyseisen maan ilmatieteen laitokselta, koska laitokset eivät siirrä kaikkea havaintodataansa edes naapurimaihin. Vientitoimintaa harjoittavat yhtiöt joutuvat hankimaan säädataa useista lähteistä, jolloin nämä yhtiöt menettävät ECOMET-järjestelmään kuuluvia paljousalennusetuja.
Forecan kannalta positiivista kehitystä on ollut se, että datan suhteellinen osuus kustannuksista on pienentynyt liikevaihdon kasvaessa. Forecan liiketoiminta on kuluneen yhdeksän vuoden aikana kehittynyt tasolle, jossa tarvittava säädata pystytään hankkimaan tuotteiden tekemiseksi. Kaikkeen tarpeelliseen dataan Forecalla ei kuitenkaan ole varaa. Tästä on esimerkkinä Euroopan keskipitkien sääennusteiden keskuksen (European Centre for Medium-Range Weather Forecasts, ECMWF) data ja toisena esimerkkinä ilmastodata, jonka hintataso on edelleen huomattavan korkea Euroopassa (ECOMET-maiden ilmastodatan yhteishinta on satoja miljoonia euroja, suurempi kuin koko Euroopan sääpalvelun liikevaihto). Tämä on johtanut siihen, että Foreca ei edes aloita ilmastodataan perustuvan liiketoiminnan kehittämistä. Tässä on konkreettinen esimerkki siitä, mihin julkisesti tuotetun datan korkea hinnoittelu johtaa. Samalla tavalla Foreca on nyt suljettu ulos lentosääpalveluiden kehittämisestä.
Fennopressin selvitykset
Fennopressin toimenpidepyynnön mukaan IL:n saalistushinnoittelun kohteena on ollut erityisesti suomenruotsalainen lehdistö. IL:n palveluistaan perimä hinta on laskenut huomattavasti alemmalle tasolle, kuin SMHI:n vastaavista palveluistaan perimä hinta. Täten IL:n hinnoittelu ei ole missään määrin kustannusvastaavaa. IL:n alihinnoittelun tarkoituksena on ollut kilpailijoiden määrätietoinen poissulkeminen. Fennopressin käsityksen mukaan IL:n uusi hinnoittelu ei perustu minkäänlaisiin henkilöstörationalisointeihin, eikä IL:n hinnoittelu ole selitettävissä laitoksen tuotto- ja kululaskelmien perusteella.
IL:n toimintaan kuuluu liiketoiminnan lisäksi kilpailulta suljetun sektorin säädatan tuotanto ja osa palveluista. Kilpailulta suljetun sektorin hallinta antaa IL:lle strategisia mahdollisuuksia vaikuttaa kilpailevan sektorin kilpailuolosuhteisiin. Tällaisia keinoja voisivat olla ristisubventiot kilpailulta suljetulta sektorilta kilpailulle avatulle sektorille ja suljetulla sektorilla tuotettavien panostekijöiden saatavuuden vaikeuttaminen yksityisille sääpalveluyrityksille. Fennopress epäilee IL:n syyllistyvän edellä kuvattuun ristisubventioon.
IL on ennen vuotta 2001 laskenut palveluidensa hintoja pääsääntöisesti vain silloin, jos IL on kohdannut ko. palveluidensa osalta kilpailua. IL:n hinnoittelujärjestelmät eivät täytä määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelulta vaadittavaa kustannusvastaavuutta, johdonmukaisuutta ja läpinäkyvyyttä.
Säämarkkinoiden markkinaolosuhteet ovat Suomessa muuttumassa saalistushinnoittelun seurauksena takaisin kohti monopolitilannetta. Tällöin on oletettavaa, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen IL kykenisi nostamaan hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voitaisiin korvata aikaisemmasta alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Kilpailuviraston erikseen tekemät selvitykset tarjouskilpailuista
Kilpailuvirasto kiinnitti tekemässään selvitystyössä huomiota tapauksiin, joissa hinnanalennukset olivat erityisen merkittäviä. Tutkittaviksi otettiin erityisesti Tiehallinnon tiesääpalvelu talvikausiksi 2001-02 ja 2002-03 ja Espoon tiesääpalvelu talvikaudeksi 2000-01.
Tiehallinnon tiesääpalvelu talvikausille 2001-02 ja 2002-03
IL tarjosi vuonna 1999 tuottamaansa tiesääpalvelua Tiehallinnolle talvikausiksi 1.10.1999-30.4.2000 ja 1.10.2000-30.4.2001 hintaan n. 9,1 miljoonaa markkaa sekä vuonna 2001 talvikausiksi 1.10.2001-30.4.2002 ja 1.10.2002-30.4.2003 hintaan n. 1,3 miljoonaa markkaa. Vuonna 1999 Tiehallinnon järjestämän tarjouskilpailun voitti Foreca, joka tarjosi palvelun hintaan n. 3,7 miljoonaa markkaa. Vuonna 2001 tarjouskilpailun voitti IL, ja Foreca tarjosi palveluaan tuolloin hintaan n. 3,9 miljoonaa markkaa.
Foreca valitti kesällä 2001 kilpailuneuvostoon Tiehallinnon päätöksestä valita IL em. tiesääpalvelun tuottajaksi talvikausille 2001-02 ja 2002-03. Forecan mukaan IL:n tarjoama palvelu oli alihinnoiteltu, koska palvelun hintaan ei ollut sisällytetty kaikkia tiesääpalvelun tuotekehityskuluja ja henkilöstökustannuksia. Kilpailuneuvosto totesi asiasta antamassaan päätöksessä, ettei Tiehallinto ollut syyllistynyt julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) vastaiseen menettelyyn valitessaan IL:n tiesääpalvelun tuottajaksi. Kilpailuvirasto on osaltaan selvittänyt IL:n hinnoittelua vuoden 2001 tarjouskilpailussa sekä tarjotun palvelun tuotantotapaa ja tuotantokustannuksia kilpailunrajoituslain perusteella.
Tiehallinnon palvelu talvikausiksi 2001-02 ja 2002-03 koostui seuraavista osista: 1) tekstipohjaiset ennusteet, 2) taulukkopohjainen 24 h ennuste, 3) ennusteet karttapohjalla 3 h aika-askeleella 24 h, 4) pistekohtaiset ennusteet tiesääasemille sekä 5) puhelinkonsultaatio päivystävän meteorologin kanssa. Palvelu oli muutoin sisällöltään samanlainen kuin talvikausiksi 1999-2000 ja 2000-01 tuotettu palvelu, paitsi että talvikausiksi 2001-02 ja 2002-03 tuotettu palvelu käsitti ennusteiden päivityksen neljä kertaa vuorokaudessa. Talvikausiksi 1999-2000 ja 2000-01 tuotettu palvelu käsitti ennusteiden päivityksen kolme kertaa vuorokaudessa. Palvelun sisällön muuttumisella ei näin ollen ole ollut olennaista vaikutusta palvelun hintaan.
IL ilmoitti muuttaneensa olennaisesti tiesääpalvelunsa tuotantotapaa siirtymällä manuaalisesta automatisoituun tuotantotapaan. Tämän seurauksena IL:n tuotantokustannukset alenivat merkittävästi. Automatisointi aloitettiin Forecalle keväällä 1999 hävityn tarjouskilpailun jälkeen. Vielä vuonna 1999 Tiehallinnolle tarjottu tiesääpalvelu perustui toimintamalliin, jossa palvelut olisi tuotettu kolmesta alueyksiköstä. Kussakin alueyksikössä meteorologit olisivat vuorokauden ympäri osallistuneet alue-ennusteiden tuottamiseen ja hoitaneet puhelinpalvelua. IL:n automatisoidussa palvelussa (vuosina 2001-03) toiminta keskittyi yhteen toimipisteeseen: IL:n liiketoiminnan tulosalueen sääpalveluryhmään. IL:n automatisoidussa palvelussa erilaiset ennusteet ja muut tuotteet luotiin pääosin automaattisesti useille kymmenille Tiehallinnon kunnossapitoalueille. Meteorologin vastuulla oli vain sääennustemallien tarkistaminen ja tulosten korjaaminen ennen automaattisen tuotantoprosessin käynnistämistä.
Uudessa tuotantomenetelmässä yksi meteorologi keskittyi korjaamaan ennustemallien tuottamia säätilaa kuvaavia kenttiä. Editointi perustui aina viimeisimpään käytössä olevaan aineistoon. Meteorologin tarkistama ja korjaama data toimi IL:n automaattisen tuotantoprosessin perusaineistona.
Automatisoinnin ansiosta IL:ssa tuotetaan useita satoja tuotteita tunnissa ja IL:n tiesääpalvelut olivat vain osa automatisoitua sääpalvelukokonaisuutta. Kun lähes kaikki IL:n liiketoiminnan tuottamat sääpalvelut tuotettiin saman järjestelmän kautta, tiesääpalvelun kustannuksiin oli tältä osin tarpeen laskea vain sen osuus koko järjestelmän kustannuksista. IL:lla ei ollut palkattuna erityistä tiesäämeteorologia, vaan tätä tehtävää hoidettiin muiden liiketoiminnan sääpäivystyksen työtehtävien osana. Säätilaan perehtyminen ja säähavaintojen – myös tiesäähavaintojen – seuraaminen ja puhelinkonsultaatio olivat osa normaalia liiketoiminnan päivystystyötä.
IL oli ottanut tuottamansa tiesääpalvelun (talvikaudet 2001-02 ja 2002-03) hinnoittelussa huomioon tuotannon automatisoinnista aiheutuneen kustannustason laskun. Koska tiesääpalvelu oli ennen automatisointia tuotettu suurelta osin manuaalisesti, olivat palvelun henkilökustannukset huomattavasti laskeneet automatisoinnin seurauksena. Tarjotun palvelun kustannukset muodostuivat palvelun erilliskustannuksista ja sekä yhteiskustannusosuudesta. Tarjotun palvelun erilliskustannuksista suuri osa oli tuotekehitystä ja siihen liittyvää suunnittelua, joka muodostui palveluiden automaatiopohjaisen tuotantojärjestelmän rakentamisesta ja käyttöönotosta. Nämä tuotekehityksen kustannukset oli kohdistettu Tiehallinnolle suunnattuun kahden vuoden palvelukauteen (01-02 ja 02-03), vaikka osaa tätä tarkoitusta varten kehitetyistä tuotteista voitiin tarjota myös muille asiakkaille. Yhteiskustannukset koostuivat liiketoiminnan tulosalueen omista yhteiskustannuksista ja perustoiminnan liiketoiminnalle kohdistamista yhteiskustannuksista. Liiketoiminnan omat yhteiskustannukset koostuivat omista hallinnollisista kustannuksista, yleisistä käyttömenoista ja muista kustannuksista, joita ei voitu kohdistaa suoraan yksittäiselle asiakkaalle. Perustoiminnan liiketoiminnalle kohdistamat yhteiskustannukset koostuivat ostetun säädatan ja tuotteiden kustannuksista sekä sellaisista hallinnollisista ja tietohallinnollisista kustannuksista, jotka eivät aiheutuneet suoraan yksittäisten liiketaloudellisten suoritteiden tuottamisesta. Osuudet näistä yhteiskustannuksista huomioitiin hinnoittelussa asiakkaalle voimassa olevan hinnoitteluohjeen mukaisesti.
IL:n tuottaman Tiehallinnon tiesääpalvelun kehittäminen on vaatinut a) verifikaatio-menetelmän rakentamisen, sen operatiivisen ylläpidon sekä laadunvalvonnan järjestämisen, b) palvelun/asiakkaan yhteyshenkilön tehtäviä, c) pintasäämallin rutiiniin saattamista sekä d) tiesääasemien viemisen tietojärjestelmiin.
Tiesääpalvelun eri osien (tekstipohjaiset ennusteet, taulukkopohjaiset ennusteet, ennusteet karttapohjalla, pistekohtaiset ennusteet ja puhelinkonsultaatio) sekä em. työvaiheiden a) – d) kustannukset voidaan luokitella seuraaviin kustannustyyppeihin: i) suunnittelu ja tuotekehitys, ii) meteorologin työ, iii) ylläpito ja valvonta sekä iv) yhteiskustannusosuus. Laskemalla yhteen em. kustannukset i) – iv) on saatu kutakin palvelun osaa 1) – 5) ja työvaihetta a) – d) koskevat kokonaiskustannukset. Kaikkiin em. palvelun osiin ei kuitenkaan ole sisältynyt meteorologin työtä. Laskemalla kutakin palvelun osaa 1) – 5) ja työvaihetta a) – d) koskevat kokonaiskustannukset yhteen on saatu koko tiesääpalvelua koskevat kokonaiskustannukset […] markkaa. Tämän lisäksi IL oli tehnyt […] markan kustannusylitysvarauksen, joka perustui ennalta arvaamattomiin tehtäviin tuotekehityksessä sekä työmääräarvioihin sisältyvään riskiin. Palvelun katteeksi oli laskettu […] prosenttia, joten lopullinen katteellinen hinta oli 1 297 000 markkaa.
Kilpailuviraston tekemät selvitykset Tiehallinnon sääpalvelun (talvikaudet 2001-02 ja 2002-03) em. osien 1) – 5) ja työvaiheiden a) – d) kustannuksista eivät osoita, että IL olisi syyllistynyt kyseisen palvelun tarjonnassa kokonaiskustannukset alittavaan hinnoitteluun.
Tiehallinto järjesti keväällä 2003 tarjouskilpailun tiesääpalvelun tuottamisesta talvikausille 2003-04, 2004-05 ja 2005-06. Tarjouskilpailun voitti Foreca, joka tarjosi tiesääpalvelua talvikausille 2003-04, 2004-05 ja 2005-06 selvästi edullisempaan hintaan kuin IL:n oli aiemmin tarjonnut tiesääpalveluaan talvikausille 2001-02 ja 2002-03. Forecan tarjoushinta vuoden 2003 tarjouskilpailussa oli myös selvästi IL:n vastaavaa tarjoushintaa alhaisempi, vaikka IL:nkin tarjoushinta tiesääpalvelusta oli laskenut vuoteen 2001 nähden.
Tiehallinto järjesti talvella 2006 tarjouskilpailun tiesääpalvelun tuottamisesta talvikausille 2006-07 ja 2007-08. Vuotuinen palvelukausi on 12 kuukautta aiempien vuosien 7 kuukauden sijaan. Tarjouskilpailun voitti Foreca, joka tarjosi palvelun selvästi edullisempaan hintaa kuin IL. Tiesääpalvelun hintataso on vuodesta 2003 alkaen siis edelleen laskenut.
Espoon tiesääpalvelu
IL tuotti Espoon kaupungille tiesääpalvelun talvikaudeksi 1998-99 hintaan 128 205 markkaa. Seuraavan talvikauden 1999-2000 tarjouskilpailun voitti SMHI. Talvikaudeksi 2000-01 tiesääpalvelun tuotti IL hintaan 43 050 markkaa. Talvikautena 2000-01 palvelukauden pituus oli 21 viikkoa, ja IL:n tuottaman palvelun hinta yhdeltä viikolta oli 2050 markkaa. Foreca tarjosi Espoon kaupungille tiesääpalvelua talvikaudeksi 2000-01 hintaan 3500 markkaa viikolta.
Kilpailuvirasto kiinnitti IL:n hinnoittelua koskevassa selvitystyössään huomiota IL:n tarjoaman Espoon kaupungin tiesääpalvelun hinnoitteluun talvikaudeksi 2000-01, sillä kyseisen sääpalvelun hinta oli laskenut kahdessa vuodessa n. 66 prosenttia ja samalla palvelu oli sekä määrällisesti että laadullisesti kehittynyt.
Espoon kaupungin tiesääpalvelu talvikaudeksi 2000-01 koostui seuraavista osista: 1) tekstiennuste pääkaupunkiseudulle, johon sisältyy katsaus yleissäätilanteeseen, 2) meteorologin henkilökohtainen konsultaatiopalvelu noin 1 kerta/vuorokausi, 3) tutkakuviin perustuvat palvelut (tutkan sadekertymä- ja ennustekuvasarja Etelä-Suomen alueelta, Skandinavian tutkakuvasarja, Etelä-Suomen tutkakuvasarja ja Etelä-Suomen lämpötila- ja ennustekuvasarja) sekä 4) taulukkoennuste Espooseen.
IL:n Kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan kyse ei ollut alihinnoittelusta. IL on Kilpailuvirastolle tekemässään selvityksessä todennut, että se arvioi Espoon kaupungin tiesääpalvelua koskevaa tarjouskilpailua 2000-01 varten aiempien sääpalvelupakettien sisältöä ja laati tarjouksen, jossa hyödynnettiin tehokkaasti automaatiota. Meteorologien käsityönä tekemien tuotteiden määrää vähennettiin ja siirryttiin käyttämään meteorologin editorin dataa, jolloin yksittäiseen meteorologin tarkistamaan tuotteeseen kohdistuvat kustannukset olivat enää murto-osa vanhan manuaalisen tuotantotavan kustannuksista.
IL:n mukaan Espoon kaupungin tiesääpalvelun tuottamisen ja kyseisen palvelun edellyttämien kuvatuotteiden kustannukset alenivat vuodesta 1998 vuoteen 2000 automatisoinnin lisäksi myös palvelun välityskanavan uusimisen myötä. Tuolloin siirryttiin käyttämään yleistä internet-pohjaista Ilmanet-jakeluohjelmistoa entisen Sääikkuna-ohjelmiston sijaan. Sääikkuna-ohjelmalla pystyttiin jakelemaan vain muutamia erityisesti tälle ohjelmalle laadittuja tuotteita (tuotteita kaikkiaan 15-20). Sopimuspohjaisia käyttäjiä palvelulla oli vähän (n. 30 kpl) ja ylläpitokustannukset olivat huomattavasti korkeammat kuin internet-jakeluun tarkoitetulla Ilmanet-ohjelmalla. Ilmanet-ohjelman tuotelistaan kuuluu useita satoja tuotteita ja sopimuskäyttäjiä on 150-200. Sääikkuna-tuotteiden laatiminen ja yksittäisten asiakkaiden palveleminen oli huomattavasti työläämpää kuin Ilmanetin. Uuden Sääikkuna-asiakkaan palvelun pystyttäminen edellytti tuotekehityksen asiantuntijoilta tyypillisesti kahden-kolmen päivän työtä, kun Ilmanettiä käyttäen saman työn voi tehdä yhteyspäällikkö muutamassa minuutissa.
Ilmanet-jakelukanava lisäsi tutkatuotteiden käyttäjämäärää, mikä alensi yksikkökustannuksia. Tutkatuotteiden hinnoittelua muutettiin perustuen volyymin kasvuun uuden jakelukanavan myötä sekä itse jakelukanavan luomiin uusiin mahdollisuuksiin.
IL toteaa ottaneensa tuottamansa Espoon kaupungin tiesääpalvelun (talvikausi 2000-01) hinnoittelussa huomioon tuotannon automatisoinnista ja tutkatuotteiden välityskanavan uusimisesta aiheutuneen kustannustason laskun. Kuvatuotteiden ja meteorologipalveluiden kustannusten alentuminen teki mahdolliseksi vuonna 2000 Espoon kaupungille tehdyn, aiempaa selvästi edullisemman tarjouksen. Espoon kaupungille toimitettu sääpalvelu on ollut palvelun toimittajan kannalta vuosina 1998/99 ja 2000/01 selvästi erilainen sekä sisällöltään että tuotantotavaltaan.
Espoon kaupunki järjesti syksyllä 2001 tarjouskilpailun tiesääpalvelusta talvikaudelle 2001-02. Tuolloin IL hävisi tarjouskilpailun Forecalle. SMHI sai tuotettavakseen Espoon kaupungin tiesääpalvelun talvikaudeksi 2002-03, ja vuodesta 2004 alkaen kyseisen tiesääpalvelun on tuottanut IL. Tiesääpalvelun hinta oli laskenut vuoteen 2004 asti, jonka jälkeen palvelun hinta on hieman noussut.
Muut sääpalvelut
IL on selvittänyt Kilpailuvirastolle sanomalehtisääpalveluidensa kustannusvastaavuutta vuoden 2001 osalta. IL:n Kilpailuvirastolle toimittamasta selvityksestä ilmenee sanomalehtiasiakkaista saadut tuotot, erilliskustannukset ja palvelukate vuodelta 2001. IL:n selvityksestä ilmenee, että sanomalehtiasiakkaiden palvelu ei ollut tappiollista vuonna 2001.
Kilpailuvirasto on selvittänyt IL:n hinnoittelua mm. Maaseudun Tulevaisuus -lehdelle, Oy Ruutunelonen Ab:lle ja MTV Oy:lle suunnatuissa sääpalveluissa. Kilpailuvirasto on kuullut em. asiakkaiden näkemyksiä IL:n ja Forecan hinnoittelusta, toimintatavoista sekä kilpailusta sääpalvelumarkkinoilla. Maaseudun Tulevaisuus -lehti ja Oy Ruutunelonen Ab olivat vaihtaneet sääpalvelutoimittajansa Forecasta takaisin IL:een vuoden 2001 alusta alkaen. Em. asiakkaiden mukaan kyseiset asiakassiirtymät aiheutuivat asiakkaiden erityistoiveiden täyttämisestä.
Relevantit markkinat
Relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat asiakkaiden samoja tarpeita tyydyttävien toisiaan korvaavien hyödykkeiden markkinoista. Hyödykemarkkinoiden arvioinnin yleisenä lähtökohtana on kysynnän korvaavuus (asiakasnäkökulma), toissijaisesti voidaan huomiota kiinnittää tarjonnan korvattavuuteen (yritysten tosiasiallinen mahdollisuus nopeaan ja kustannuksettomaan tuotannolliseen uudelleenorganisointiin ja alalle tuloon).
Sääpalveluita käyttävät useiden eri toimialojen elinkeinonharjoittajat ja yksittäiset kansalaiset eri jakeluteiden välityksellä. Sääpalvelut voidaan luokitella sääennusteisiin, ilmastopalveluihin, ilmanlaatupalveluihin, havaintopalveluihin ja geofysikaalisiin palveluihin. Tyypillisimpiä sääpalveluita ovat sääennusteet. Sääpalveluasiakkaat tarvitsevat eri sääpalveluita mm. oman tuotantoprosessinsa tehostamista (esim. energialaitokset), informaation edelleen siirtoa (esim. sanomalehdet) tai sellaisenaan tapahtuvaa loppukäyttöä (yksittäiset kansalaiset) varten. Eri luokkiin kuuluvat sääpalvelut eivät pääsääntöisesti korvaa toisiaan. Esimerkiksi sääennusteet eivät yleensä voi korvata ilmastopalveluita. Sääpalveluasiakkaat eivät myöskään voi korvata sääpalveluita millään muilla palveluilla. Kysynnän korvattavuuden näkökulmasta erityyppiset sääpalvelut eivät näin ollen kuulu samoihin relevantteihin hyödykemarkkinoihin, vaan kukin sääpalvelutyyppi muodostaa oman relevantin hyödykemarkkinansa.
Sääpalvelumarkkinoita tarkasteltaessa on relevanttien hyödykemarkkinoiden määrittelyssä otettava huomioon myös tarjonnan korvattavuus: Kilpailuviraston tekemien selvitysten perusteella sääpalvelutuottajat pystyvät tarpeen mukaan ilman olennaisia kustannuksia ja nopeasti lisäämään tai vähentämään tietyntyyppisen sääpalvelun tuotantoa, mikäli taloudellisia kannustimia ilmenisi. Tarjonnan korvattavuuden vuoksi erityyppiset sääpalvelut kuuluvat näin ollen samoihin relevantteihin hyödykemarkkinoihin.
Suomea koskevien sääpalveluiden tarjoaminen ei välttämättä edellytä tuottajan fyysistä läsnäoloa Suomessa. Palveluiden tuottamiseksi tarvittavat säätiedot voidaan hankkia kansainvälisten jakelujärjestelmien kautta ja valmiit sääpalvelut voidaan niinikään siirtää Suomessa oleville loppukäyttäjille sähköisten tiedonsiirtojärjestelmien avulla. Sääpalveluiden markkinointi Suomessa sijaitseville asiakkaille kuitenkin olennaisesti helpottuu mikäli palvelujen tarjoaja on myös etabloitunut Suomeen, minkä vuoksi relevantteja maantieteellisiä sääpalvelumarkkinoita voidaan tarkastella kansallisina markkinoina.
Foreca kilpailee IL:n kanssa Suomen sääpalvelumarkkinoilla kaikissa asiakasryhmissä lukuun ottamatta sellaisia Ilmailulaitokselle tarjottavia lentosääpalveluita, joiden sisältö perustuu kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön ICAO:n määrityksiin. Edellä tarkoitettuja lentosääpalveluita on Suomessa lähinnä viranomaisten vaatimuksesta tuottanut ainoastaan IL. Foreca kuitenkin tuottaa Ilmailulaitokselle nettisääpalvelun, jonka tarkoitus on helpottaa lennon suunnittelua. ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden taloudellinen merkitys on huomattava IL:n koko kaupallisen sääpalvelutoiminnan suuruuteen nähden. ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden tuotannossa tarvittavien säätietojen hinnoittelu ei kuitenkaan kuulu ns. ECOMET-järjestelmän piiriin. Koska ICAO:n määrityksiin perustuvien lentosääpalveluiden tuotanto ja tarjonta ei ole Suomessa avautunut kilpailulle, tarkastellaan tässä päätöksessä relevantteina hyödykemarkkinoina muita suomalaisille asiakkaille suunnattuja kaupallisia sääpalveluita kuin ICAO:n määrityksiin perustuvia lentosääpalveluita. Forecan ja Fennopressin toimenpidepyynnöissä IL:n epäillään syyllistyneen alihinnoitteluun muissa sääpalveluasiakasryhmissä kuin ICAO:n määrityksiin perustuvissa lentosääpalveluissa. Kilpailuvirasto on selvitystyössään arvioinut kuitenkin myös sitä, onko IL hyödyntänyt lentosääpalveluistaan saamiaan tuottoja muiden kaupallisten sääpalveluidensa hinnoittelussa.
IL:n määräävä markkina-asema
Kilpailuvirasto tarkastelee tässä päätöksessään relevantteina hyödykemarkkinoina suomalaisille asiakkaille suunnattuja kaupallisia sääpalveluita, pois lukien IL:n Ilmailulaitokselle tuottamat ICAO:n määrityksiin perustuvat lentosääpalvelut. IL:n markkinaosuus näin määritellyillä relevanteilla hyödykemarkkinoilla Suomessa on tällä hetkellä noin 60 prosenttia. Näin korkea markkinaosuus viittaa määräävän markkina-aseman olemassaoloon. Kilpailuvirasto on selvitystyössään ottanut huomioon myös IL:n kilpailulta suojatun aseman ICAO:n määrityksiin perustuvissa lentosääpalveluissa. IL:n markkinaosuus kaikista sääpalveluista olisi vielä korkeampi, mikäli em. lentosääpalvelut olisi luettu mukaan samoihin relevantteihin markkinoihin muiden sääpalveluiden kanssa. Suojattu asema tällä asiakassektorilla saattaa antaa edellytyksiä ylläpitää määräävää markkina-asemaa myös muilla asiakassektoreilla.
IL:n menettelytapojen arvioinnissa on myös huomioitava IL:n hallinnoiman datan saatavuuden paraneminen ulkopuolisille, todellisen kilpailun syntyminen sääpalvelutuottajien välille sekä IL:n kilpailijoiden kilpailukyky useilla asiakassektoreilla. Tämä kehitys on muuttanut kilpailutilannetta, ja IL on joutunut vastaamaan kilpailuun. Kilpailuvirasto on arvioidessaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien säännösten soveltamista tähän tapaukseen ottanut huomioon myös tämän kehityksen.
Menettelytapojen oikeudellinen arviointi
IL:n markkinakäyttäytymisen arviointi
Sääpalvelutuottajan kannattaa hankkia aina uusia asiakkaita, joille suunnattujen sääpalveluiden tuottaminen on mahdollista annetuilla tuotannontekijöillä (mm. sillä hetkellä käytössä oleva tuotantojärjestelmä ja ECOMET-säätiedot). Tuotantojärjestelmän automatisointi vahvistaa näitä kannusteita. Sääpalveluiden tuottajan onkin otettava hinnoittelussaan huomioon odotettu toiminnan mittakaava. Mitä useammalle asiakkaalle voidaan tarjota sääpalvelua saman säädatan/-tuotteen avulla, sitä paremmat edellytykset kokonaiskustannusten peittämiseen sääpalvelutuottajalla on.
IL, Foreca ja SMHI ovat aktiivisesti kilpailleet asiakkaista eri sääpalvelusegmenteillä. Sääpalveluiden yleinen hintataso on huomattavasti laskenut, ja etenkin toimenpidepyyntöjen tekemisen aikaan alan kannattavuus on ollut alhaisella tasolla. Sääpalvelualalle syntynyt kilpailu on kehittänyt palveluiden tuotantotapaa, luonut uudenlaisia sääpalveluita ja tuonut mukanaan innovatiivisia toimintatapoja. Mahdollisuudet tuottaa sääpalveluita entistä edullisemmin ovat vaikuttaneet siihen, että sääpalvelusopimuksia on uudistettu. Useille asiakkaille, esim. Tiehallinnolle, on koitunut huomattavia etuja sääpalvelutuotannon tehostumisesta. IL on tämän kehityksen tuloksena tullut todelliseen kilpailutilanteeseen.
Kun otetaan huomioon tuotannollisesti tehokkaiden yksityisten kilpailijoiden tulo sääpalvelumarkkinoille, IL:n on ollut perusteltua vastata kilpailuun kehittämällä omaa tuotantotoimintaansa. Hyödykkeen ja sääpalvelutoimittajan valitsemisprosessin luonteesta johtuen IL:lle ei voida asettaa hinnoittelun julkisuuteen ja ehdottomaan johdonmukaisuuteen liittyviä erityisvaatimuksia kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei IL samalla syyllisty saalistushinnoitteluun.
IL:n sääpalvelutuotannon kustannukset
Kilpailuviraston selvitysten mukaan sääpalvelutuotannon kustannusrakenne painottuu kiinteisiin kustannuksiin. Kiinteitä kustannuksia aiheutuu mm. säädatasta ja -tuotteista, sääpalveluiden tuotannossa tarvittavien tietokoneohjelmistoista sekä uudentyyppisten sääpalveluiden kehittämisestä. Säädata ja -tuotteet aiheuttavat kiinteitä kustannuksia, koska niitä voidaan laajasti käyttää usean erityyppisen sääpalvelun tuottamiseen.
IL:n kaupallisten sääpalveluiden tuotantokustannuksia ja myyntituottoja koskevissa asiakirjoissa on muun muassa tarkasteltu IL:n koko kaupallisen toiminnan tuottoja ja kustannuksia aggregoidulla tasolla sekä erityyppisten kaupallisten sääpalveluiden kustannuksia ja tuottoja eriytettynä muista kaupallisista sääpalveluista. IL on kilpailuvirastolle toimittamissaan selvityksissä kohdentanut kaupallista toimintaa koskevat yhteiskustannuserät ja osan erilliskustannuseristä eri palveluille.
IL:n kaupallisten sääpalveluiden erillis- ja yhteiskustannuksiin sisältyy sellaisia kustannuseriä, joiden kohdentamisessa eri palveluille voidaan perustellusti päätyä erilaisiin lopputuloksiin. Kilpailuvirasto on IL:n esittämien laskelmien lisäksi laatinut omat korjauslaskelmansa, joissa virasto on usealla eri tavalla kohdentanut IL:n kaupallisen toiminnan yhteiskustannukset ja osan erilliskustannuksista erityyppisille kaupallisille palveluille.
Kilpailuviraston IL:lta pyytämistä laskelmista sekä viraston laatimista korjauslaskelmista ei ilmene, että IL olisi syyllistynyt ECOMET-säädataan perustuvien kaupallisten sääpalveluiden tarjonnassa saalistushinnoitteluun. Kilpailuviraston tekemät selvitykset eivät anna näyttöä siitä, että IL olisi systemaattisesti hinnoitellut sääpalveluitaan alle tuotantokustannusten. Kilpailuviraston tekemät selvitykset eivät anna näyttöä siitä, että IL olisi alihinnoitellut ECOMET-säädataan perustuvia sääpalveluitaan siviili-ilmailun sääpalveluista saatavien tuottojen turvin. Kilpailuvirasto on ottanut huomioon tätä päätöstä tehdessään sen, ettei määräävässä markkina-asemassakaan olevalta elinkeinonharjoittajalta voida vaatia tuotekehitykseen liittyvien kustannusten välitöntä täysimääräistä kattamista.
Kilpailuviraston tekemät selvitykset eivät anna näyttöä siitä, että IL:n Asiakaspalvelu-tulosalue olisi ostanut IL:n Peruspalvelulta mitään suoritteita kustannukset alittavaan hintaan.
Kilpailuviraston tekemien selvitysten mukaan IL ei ole vuosina 2000-04 pystynyt systemaattisesti saalistamaan itselleen Forecan asiakkaita. IL:n kilpailijoiden, Forecan ja SMHI:n, markkinaosuudet suomalaisilla sääpalvelumarkkinoilla eivät ole huomattavasti laskeneet vuosina 2000-04. Kilpailuviraston tiedot vuoden 2005 osalta eivät myöskään viittaa muutokseen.
IL:n määräävästä markkina-asemasta seuraavat kilpailuoikeudelliset velvoitteet hinnoittelussa
Kilpailuvirasto on jo edellä todennut, että IL:lla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 § 2 momentissa ja EY:n perustamissopimuksen artiklassa 82 tarkoitettu määräävä markkina-asema suomalaisille asiakkaille suunnattujen kaupallisten sääpalveluiden markkinoilla.
Määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan markkinakäyttäytymiselle on asetettu erityinen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoite. Hinnoittelun osalta tämän on oikeuskäytännössä katsottu edellyttävän julkista, lähtökohtaisesti kustannusvastaavuuden perusteella tasapuolista ja yhtäläistä hinnoittelua. Elinkeinonharjoittajan määräävän markkina-aseman tullessa lisääntyvän uhan alaiseksi on kilpailuoikeudessa sallittu tällaiselle elinkeinonharjoittajalle mahdollisuus poiketa muutoin häneltä edellytettävästä yhtenäisen kustannusvastaavasta hinnoittelusta. Suomessa tällainen mahdollisuus on todettu mm. Kilpailuneuvoston Valion tapauksesta antamassa ja korkeimman hallinto-oikeuden vahvistamassa päätöksessä (Dno 6/359/96). Määräävässä asemassa olevalla yrityksellä tulee olla oikeus suojata kaupallisia intressejään tapauksissa, joissa ne ovat uhattuina. Ei voida olettaa, että määräävässä asemassa olevan yrityksen tulisi toimia kädet sidottuina tilanteessa, jossa kilpailija on tehnyt tarjouksen yrityksen vakiintuneelle asiakkaalle. Jos kustannusvastaavuuden periaatetta tulkittaisiin poikkeuksetta, asiakkaan säilyttäminen edellyttäisi kilpailijan tarjoamaa alempaa hintaa vastaavan hinnanalennuksen läpiviemistä määräävässä asemassa olevan yrityksen kaikkien asiakkaiden osalta, mikä ei ole käytännössä useinkaan mahdollista. IL on markkina-asemansa osalta tullut tilanteeseen, jossa kohtuullista vastaamista kilpailuun on pidettävä mahdollisena kuitenkin sillä ehdolla, ettei IL samalla syyllisty saalistushinnoitteluun. Sääpalveluiden luonteen vuoksi IL:lta ei voida edellyttää täysin yhtäläistä ja läpinäkyvää hinnoittelua. Sääpalvelu on luonteeltaan usein heterogeeninen ja räätälöity hyödyke, ja asiakkaat hankkivat sääpalveluita tyypillisesti tarjouskilpailuilla. Näin ollen IL:lle ei voida asettaa kilpailijoitaan suurempia velvoitteita hinnoittelun julkisuuden osalta.
Johtopäätös
Kilpailuvirasto ei ole asiassa tekemiensä selvitysten perusteella saanut näyttöä siitä, että IL olisi syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että IL:n kaupallisen toiminnan kilpailuasema osana nettobudjetoitua valtion virastoa edellyttää edelleenkin korjausta. Hintakilpailun vallitessa nettobudjetoidun viraston osana toimivalla elinkeinonharjoittajalla ei ole mahdollisten liiketappioiden realisoituessa konkurssiriskiä, mikä sääpalveluiden hinnoittelussa mahdollistaa elinkeinonharjoittajana toimivalle nettobudjetoidulle virastolle suuremman riskinoton kuin yksityiselle elinkeinonharjoittajalle. Lisäksi IL:n osin suojattu asema sääpalveluiden tarjonnassa helpottaa tuotekehitystä. Niin kauan kuin IL:n kaupallinen sääpalvelutoiminta toimii IL:n organisaation osana, IL:n liiketaloudellinen asema ei ole samanlainen kuin yksityisillä sääpalvelutuottajilla.
Toimivan kilpailun turvaaminen meteorologisella sektorilla edellyttää yllä mainituista syistä IL:n kaupallisen palvelutoiminnan yhtiöittämistä omaksi erilliseksi yhtiöksi. Valtion omistamalle yhtiöitetylle sääpalvelujen tarjoajalle tulisi tällöin joka suhteessa antaa samat toimintaedellytykset kuin yksityisille toimijoille. Yhtiöittämisen tuloksena olisi mahdollista saada aikaan elinvoimainen kaupallisten sääpalveluiden tuottaja. Yhtiöittämisen jälkeen julkiselle laitokselle jäisivät tutkimus- ja havaintotoiminnan lisäksi viranomaispalveluiden tuotanto ja jakelu.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 3 §:n 2 mom., 7 §, (laissa 318/2004) 6 §
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n perusteella siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa johtaja Martti Virtanen.