Asianosainen
Helsingin Puhelin Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä
Gideon Bolotowsky
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto vastaanotti 14.2.2000 Gideon Bolotowskyn toimenpidepyynnön, jossa Helsingin Puhelin Oyj:n (jäljempänä myös Helsingin Puhelin) katsotaan syyllistyneen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelussa. Selvityspyynnön mukaan Helsingin Puhelin veloittaa suljetun lankaliittymän avauksesta 240 markkaa, kun taas Radiolinja veloittaa suljetun GSM-liittymän avauksesta 46,90 markkaa ja Sonera vastaavasta palvelusta 48,80 markkaa. Toimenpidepyynnössä katsotaan sekä lankaliittymän että GSM-liittymän avauksen olevan operatiivisesti samanlaista päätetyöskentelyä, jossa ei pitäisi olla merkittäviä kustannuseroja.
Yritys
Helsingin Puhelin Oyj -konserni on Suomen suurin yksityinen tietoliikennepalveluja tarjoava yritys. Konserni tuottaa ja tarjoaa tietoliikennepalveluja paikallisella, valtakunnallisella ja kansainvälisellä tasolla. Konsernin ja sen osakkuusyhtiöiden palveluita ovat lähi-, kauko- ja ulkomaanpuhelut, GSM-matkapuhelinpalvelut, datasiirto sekä yrityskohtaisten tietoliikenneratkaisujen suunnittelu ja toteutus. Vuonna 1999 konsernin liikevaihto oli 6 364 miljoonaa markkaa.
Konsernin emoyhtiö Helsingin Puhelin Oyj harjoittaa paikallista teletoimintaa huomattavassa osassa Etelä-Suomen lääniä. Helsingin Puhelin on Finnet-yhtiöiden suurin paikallispuheluoperaattori, jolla on noin 700 000 kiinteän verkon puhelinliittymää. Helsingin Puhelimen liikevaihto vuonna 1999 oli 2 995 miljoonaa markkaa.
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto pyysi 17.2.2000 Helsingin Puhelinta antamaan vastineensa tehtyyn toimenpidepyyntöön. Kilpailuvirasto pyysi Helsingin Puhelinta erityisesti selvittämään, mistä suljetun lankaliittymän ja suljetun GSM-liittymän avausmaksujen huomattavan suuri ero johtuu sekä esittämään suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelun kustannusperusteet. Kilpailuvirasto vastaanotti Helsingin Puhelimen vastineen 10.3.2000.
Kilpailuvirasto pyysi 21.3.2000 selvityksiä lisäksi Radiolinjalta ja Soneralta, Radiolinjalta suljetun GSM-liittymän avauksen hinnoittelun osalta ja Soneralta sekä suljetun lankaliittymän että GSM-liittymän avauksen hinnoittelun osalta. Kilpailuvirasto vastaanotti Radiolinjan selvityksen 28.4.2000 ja Soneran selvityksen 2.5.2000. Kilpailuvirasto pyysi Helsingin Puhelimelta vielä 11.5.2000 lisäselvityksiä, jotka toimitettiin virastoon 8.6.2000.
Helsingin Puhelimen vastine
Helsingin Puhelin kertoo Kilpailuvirastolle lähettämässään vastineessa, että Helsingin Puhelimen lankaliittymä voidaan sulkea väliaikaisesti joko asiakkaan toivomuksesta tai mikäli asiakas ei ole maksanut laskuaan muistutuksen jälkeen tai mikäli asiakas on jättänyt ennalta sovitun maksusuunnitelman mukaiset maksut maksamatta. Tilatusta väliaikaisesta liittymän sulusta ja avauksesta Helsingin Puhelin laskuttaa yhteensä 140 markkaa (sis. alv.) ja maksuhäiriöiden takia suljetun liittymän avauksesta 240 markkaa (sis. alv.), sillä se aiheuttaa useampia työvaiheita.
Helsingin Puhelin selostaa liittymän sulkemisen ja avaamisen vaatimia työvaiheita seuraavasti: Mikäli asiakas ei ole maksanut laskuaan muistutuslaskutuksen jälkeenkään tai asiakas ei ole noudattanut ennalta sovittua maksusopimusta, kirjautuu tieto maksuhäiriöstä perintätiedostoon. Luotonvalvojat käsittelevät kaikki maksuhäiriökirjaukset erikseen ja tarvittaessa käynnistävät sulkutilauksen. Liittymän sulkutilauksesta muodostuu sarja töitä keskusalueen määräämään työnohjauspisteeseen. Työt käynnistyvät ohjelmallisesti ja työnohjaajat seuraavat tehtävien onnistumista ja suorittavat tarvittaessa uudelleen käynnistyksen. Jos toimitukselle tulee siirtoja tai muutoksia, työnohjaajat päivittävät tiedot.
Sulku- ja avaustilaustietoja syötetään manuaalityönä ja ylläpidetään sekä hallinnollisissa että teknisissä järjestelmissä. Lisäksi väliaikaisesti suljetulle liittymälle pidetään yhteyden komponentit (numero, liittymäpaikka ja kaapeliparit) varattuna koko sulkuajan. Numeroon soitettaessa annetaan soittajalle järjestelmän mukainen tiedote.
Maksuhäiriön takia suljettu liittymä avataan, kun tietojärjestelmässä avoinna ollut maksu kuitataan maksetuksi tai kun asiakas esimerkiksi lähettää faksina kopion maksukuitista. Kun maksu on todettu suoritetuksi tehdään avaustilaus. Liittymän avaustilauksesta muodostuu vastaava sarja töitä keskusalueen määräämään työnohjauspisteeseen kuin sulkutilauksestakin. Työt käynnistyvät ohjelmallisesti ja työnohjaajat seuraavat tehtävien onnistumista ja suorittavat tarvittaessa uudelleen käynnistyksen. Jos toimitukselle tulee siirtoja tai muutoksia, työnohjaajat päivittävät tiedot. Vaikka liittymän sulku- ja avausprosessi onkin pitkälle automatisoitu tietojärjestelmien avulla, vaatii se edelleen myös henkilötyötä. Lisäksi hinnoittelussa on huomioitu tietojärjestelmien kehitys- ja ylläpitokustannukset.
Helsingin Puhelimen virastoon toimittaman laskelman[1] mukaan lankaliittymän sulkemisen ja avaamisen eri työvaiheiden kustannukset jakautuvat henkilötyön kustannuksiin ja tietojärjestelmäkustannuksiin. Lisäksi kustannuksiin lasketaan Helsingin Puhelimen yleiskustannukset sekä 22 prosentin arvonlisävero. Maksuhäiriöiden takia väliaikaisesti suljetun liittymän avausmaksu määräytyy keskimääräisten kustannusten perusteella.
Saadut lisäselvitykset
Radiolinja
Radiolinja kertoo Kilpailuvirastolle lähettämässään vastineessa hinnoittelevansa suljetun GSM-liittymän avauksen liiketaloudellisin perustein. Suljetun GSM-liittymän avausmaksu on 46,90 markkaa, joka on sama kuin uuden GSM-liittymän avausmaksu.
Sonera
Soneran suljetun lankaliittymän avausmaksu on 280 markkaa, mikä sisältää sekä liittymän sulkemis- että avaamistoimenpiteet. Maksu määräytyy suoritettavien toimenpiteiden keskimääräisten kustannusten perusteella. Soneran virastolle toimittaman selvityksen[2] mukaan lankaliittymän sulkemiseen ja avaamiseen liittyviä työvaiheita ovat erääntyneiden laskujen seuraaminen reskontrassa ja maksukehotuskirjeiden lähettäminen, mahdollisista maksujärjestelyistä sopiminen, laskujen ja tietojen siirtäminen tietojärjestelmiin ja laskutusjärjestelmiin ja manuaalityö verkonhallinnassa (tietojen saapuminen, aineiston ajantasaistaminen, sulkemistoimenpiteiden valvonta). Toimenpiteeseen käytettävä aika riippuu tapauskohtaisesti työpisteiden määrästä, joita suljetun liittymän avaamisen osalta ovat muun muassa asiakaspalvelu, puhelinkeskus ja laskutus. Soneran suljetun GSM-liittymän avausmaksu puolestaan on 48,80 markkaa. GSM-liittymän avaamiseen ja sulkemiseen liittyy samoja työvaiheita kuin lankaliittymän avaamiseen ja sulkemiseen.
Sonera toteaa selvityksessään, että kiinteä lankaverkko ja matkapuhelintoimi ovat erillisiä liiketoiminta-alueita ja muodostavat myös omat tuotemarkkinansa. Erillisten liiketoimintojen tulee sopeuttaa hinnoittelunsa oman toiminta-alueensa kustannusrakenteeseen ja kilpailutilanteeseen. Langattoman viestinnän kustannukset peritään huomattavalta osin puhelumaksujen muodossa, kun vastaavasti kiinteän lankaverkon kustannukset katetaan tasaisemmin erilaisten käyttö- ja palvelumaksujen puitteissa. Lisäksi kiinteän lankaliittymän avaamiseen ja sulkemiseen liittyvät työvaiheet ovat osittain monivaiheisemmat GSM-liittymään verrattuna.
Soneran mukaan suljettujen lankaliittymien ja suljettujen GSM-liittymien avauksia tehdään vuosittain vähän liittymien kokonaismäärään verrattuna. Tästä johtuen myös avausmaksujen volyymi on melko vähämerkityksellinen.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Helsingin Puhelimen asema paikallisten telepalveluiden markkinoilla
Kilpailuvirasto katsoo, että käsiteltävän tapauksen relevantit muodostuvat paikallisten telepalvelujen tarjonnasta kiinteässä televerkossa. Tällä hetkellä paikallisten telepalveluiden tarjonta on sidottu kiinteän televerkon liittymiin siten, että paikallistelepalveluita voi tarjota ainoastaan liittymän tarjonnut teleyritys. Paikallisiin telepalveluihin luetaan muun ohella myös suljetun lankaliittymän avaus.
Kilpailuvirasto katsoo, että kiinteän televerkon paikallisia telepalveluita ei voida korvata kuin osittain matkaviestinverkon palveluilla. Suurimmalle osalle telepalveluiden käyttäjistä matkaviestinpalvelut eivät ole kiinteän televerkon palveluita korvaavia vaan täydentäviä palveluita. Tämä näkyy muun muassa siinä, että vaikka matkaviestinliittymien määrä on huimasti kasvanut viime vuosina, ei kiinteän verkon liittymien määrä ole juurikaan pienentynyt. Myöskään kiinteässä verkossa soitettujen puheluminuuttien määrä ei ole pienentynyt.[3] Lisäksi matkaviestinverkossa soitetut puhelut ovat edelleen selvästi kiinteän verkon puheluita kalliimpia, mikä osaltaan selittää sen, että kyseessä ovat kokonaan erilaiset tuotteet, joiden hinnoittelulla ei ole suoranaista yhteyttä toisiinsa.
Internet-palveluiden käytön lisääntyessä liittymän datasiirtonopeuden merkitys asiakkaille on kasvanut, koska Internet-palveluiden täysipainoinen hyödyntäminen vaatii liittymältä suurempaa siirtokykyä kuin perinteinen puheensiirto. Kiinteän liittymän siirtokyky on ISDN-liittymän avulla jopa 128 kbit/s, kun GSM-liittymän siirtonopeus on tällä hetkellä vain 9,6 kbit/s. Tekniikan kehittyminen tulee nostamaan matkaviestinliittymien siirtonopeuksia, mutta toisaalta myös kiinteiden liittymien siirtonopeudet kasvavat tekniikan kehittymisen ansiosta. On todennäköistä, että kiinteä liittymä säilyttää etulyöntiasemansa datasiirtonopeuksissa matkaviestinliittymiin verrattuna tulevaisuudessa.
Kilpailuvirasto katsoo, että kiinteissä televerkoissa ja matkaviestinverkoissa harjoitettava liiketoiminta on niin erilaista, että niiden ei voida katsoa kuuluvan samoille relevanteille tuotemarkkinoille.
Liikenneministeriön päätöksen[4] perusteella teleyhtiön paikallisteletoiminnan palveluista perimien maksujen tulee olla selkeät ja kohtuullisessa suhteessa suoritekustannuksiin. Säännös koskee vain niitä maksuja, joita peritään paikallisteletoiminnan palveluista käyttäjiltä, joiden kaikki tilaajayhteydet on toteutettu alle 2 Mbit/s kahdensuuntaisilla yhteyksillä kiinteissä televerkoissa. Näin ollen säännös soveltuu tavanomaisen kotikäyttäjän liittymän avausmaksuihin. Telemaksuja koskevaa päätöstä ei sovelleta yleisen matkaviestinverkon palveluihin muiden kuin hätänumeroita koskevien säännösten osalta.
Liikenneministeriön edellä mainittu telemaksuja koskeva päätös edellyttää, että markkinavoimaltaan huomattavan teleyrityksen paikallisteletoiminnan palveluista käyttäjältä perimät maksut, kun kaikki tilaajayhteydet on toteutettu alle 2 Mbit/s kahdensuuntaisilla yhteyksillä kiinteissä televerkoissa, tulee kokonaisuudessaan olla kohtuullisessa suhteessa suoritekustannuksiin. Yksittäisen maksun, kuten esimerkiksi puhelinliittymistä perittävän perusmaksun tai liittymän avausmaksun osalta tätä ei edellytetä.
Kilpailuvirasto on useissa päätöksissään muun muassa 23.12.1998[5] todennut, että Helsingin Puhelimella on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa perinteisellä toimialueellaan. Liikenneministeriö on päätöksissään (viim. 28.6.1999 No 1177/32/99) puolestaan todennut, että Helsingin Puhelimella on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima alueella, jolla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Liikenneministeriö toteaa, että Helsingin Puhelimen markkinaosuus paikallisessa teletoiminnassa (yli 90 prosenttia) on selvästi yli huomattavalle markkinavoimalle pääsääntönä pidettävän 25 prosentin. Päätöksen mukaan Helsingin Puhelin voi vaikuttaa huomattavasti telemarkkinoiden toimintaehtoihin edellä mainitulla toimialueella.
Koska Helsingin Puhelimella on määräävä markkina-asema paikallistelepalveluiden tarjonnassa lukuun ottamatta 2 Mbit/s ja sitä suuremmilla nopeuksilla toimivia kahdensuuntaisia yhteyksiä, sen hinnoittelukäytäntöjä tarkastellaan kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella. Kyseinen säännös kieltää määräävän aseman väärinkäytön, jona voidaan muun ohella pitää kohtuuttoman tai kilpailua rajoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista.
Suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelun kustannusvastaavuus
Määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille on kilpailuoikeudessa asetettu erityinen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoite, joka koskee muun ohella elinkeinonharjoittajan hinnoittelua. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelun tulee olla läpinäkyvää, tasapuolista ja kustannusvastaavaa. Tasapuolisuusvelvoitteen mukaan yrityksen tulee tarjota samaa hyödykettä samanlaisille asiakkaille yhtäläisin ehdoin. Asiakkaiden syrjimisestä epäilty voi puolustautua osoittamalla hintojensa kustannusvastaavuuden. Kustannusvastaavassa hinnoittelussa yritys perii asiakkaalta tämän palvelemisesta aiheutuneita kustannuksia vastaavan hinnan. Lisäksi määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan on noudatettava hinnoittelussaan muutoinkin johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta.
Helsingin Puhelin veloittaa tilatusta väliaikaisesta liittymän sulusta ja avauksesta 140 markkaa ja maksuhäiriöiden takia suljetun liittymän avauksesta 240 markkaa (hinnat ovat verollisia). Helsingin Puhelimen mukaan hinnanero johtuu siitä, että maksuhäiriöiden takia suljetun liittymän avaukseen sisältyy useampia työvaiheita kuin asiakkaan tilaamaan väliaikaiseen liittymän sulkuun ja avaukseen. Liittymän sulkemisesta ja avauksesta muodostuu sarja töitä työnohjauspisteeseen kuten töiden manuaalinen uudelleenkäynnistys. Muita liittymän sulkemiseen ja avaukseen liittyviä työvaiheita ovat maksuhäiriökirjausten käsittely, automatisoitujen töiden valvonta, asiakaspalvelutyö, kun maksua vastaanotetaan, sekä siirtojen ja muutosten vaatimat päivitykset. Sulku- ja avausprosessi on pitkälle automatisoitu tietojärjestelmien avulla mutta vaatii edelleen henkilötyötä muun muassa sulku- että avaustilastojen syöttämisessä.
Kilpailuviraston saamien kustannusselvityksien[6] perusteella ei näytä siltä, että suljetun lankaliittymän avausmaksuna perittävä maksu tai Helsingin Puhelimelle jäävä katteen osuus olisivat kohtuuttomia. Lisäksi lankaliittymien sulkutapauksia on vuosittain suhteellisen vähän, mistä johtuen myöskään avausmaksujen volyymi ei ole kovin suuri. Kustannusselvitysten mukaan suljetun lankaliittymän avausmaksu määräytyy keskimääräisten kustannusten perusteella. Liittymän sulkemisesta ja uudelleenavaamisesta aiheutuvat kustannukset jakautuvat henkilötyön kustannuksiin ja tietojärjestelmäkustannuksiin. Lisäksi kokonaiskustannuksiin lasketaan mukaan yleiskustannusten osuus ja arvonlisävero. Helsingin Puhelimen suljettujen lankaliittymien avaustapauksia on vuosittain alle 5 prosenttia lankaliittymien kokonaismäärästä.
Kilpailuvirastolle tehdyssä toimenpidepyynnössä on verrattu suljetun lankaliittymän avausmaksua GSM-liittymän vastaavaan maksuun. Kilpailuvirasto katsoo, että kiinteissä televerkoissa harjoitettava liiketoiminta ja toisaalta matkaviestinverkoissa harjoitettava liiketoiminta on niin erilaista, että ne muodostavat erilliset hyödykemarkkinansa. Kullakin tuotemarkkinoilla hinnoittelu perustuu kyseisten markkinoiden kustannusrakenteeseen ja kilpailutilanteeseen. Kiinteiden paikallistelepalveluiden ja matkaviestinpalveluiden hintatason vertailu selittää osaltaan sen, että kyseessä ovat kokonaan erilaiset hyödykkeet, joiden hinnoittelulla ei ole suoranaista yhteyttä toisiinsa. Suljetun lankaliittymän GSM-liittymää korkeammat avausmaksut saattavat viraston mielestä johtua siitä, että kiinteän lankaverkon kustannukset katetaan tasaisemmin erilaisilla käyttö- ja palvelumaksuilla. GSM-liittymiin sisältyvät kustannukset peritään sen sijaan suurelta osin puhelumaksujen muodossa. Lisäksi kiinteän lankaliittymän sulkemiseen ja avaamiseen sisältyy osittain monivaiheisempia työvaiheita kuin GSM-liittymän sulkemiseen ja avaamiseen. Lankaliittymien sulku- ja avaustilaustietoja syötetään manuaalityönä ja ylläpidetään sekä hallinnollisissa että teknisissä järjestelmissä. Lisäksi väliaikaisesti suljetulle liittymälle pidetään yhteyden komponentit (numero, liittymäpaikka ja kaapeliparit) varattuna koko sulkuajan. Numeroon soitettaessa annetaan soittajalle järjestelmän mukainen tiedote. Lisäksi hinnoittelussa huomioidaan tietojärjestelmien kehitys- ja ylläpitokustannukset.
Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelimen antamat kustannusselvitykset tukevat yhtiön käyttämää suljetun lankaliittymän avauksen hintaa. Kilpailuvirasto katsoo lisäksi, että suljetun lankaliittymän avausmaksua ei voida suoraan verrata suljetun GSM-liittymän avausmaksuun.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on tutkinut saamansa toimenpidepyynnön perusteella, käyttääkö Helsingin Puhelin Oyj väärin määräävää markkina-asemaansa suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelussa.
Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelin Oyj:llä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa perinteisellä toimialueellaan lukuun ottamatta 2 Mbit/s ja sitä suuremmilla nopeuksilla toimivia kahdensuuntaisia yhteyksiä. Tämän vuoksi Helsingin Puhelimen suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelua on tarkasteltu kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisesti.
Kilpailuvirasto katsoo, että kiinteissä televerkoissa harjoitettava liiketoiminta ja toisaalta matkaviestinverkoissa harjoitettava liiketoiminta muodostavat omat, erilliset tuotemarkkinansa. Tästä syystä suljetun lankaliittymän avausmaksua ei voida suoraan verrata suljetun langattoman liittymän avausmaksuun.
Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei Helsingin Puhelin Oyj näytä syyllistyneen kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuun kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamiseen suljetun lankaliittymän avauksen hinnoittelussa.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/92) 3 § 2 momentti, 7 § 4 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Laskelman kustannustiedot ovat Helsingin Puhelimen liikesalaisuuksia.
[2] Laskelman kustannustiedot ovat Soneran liikesalaisuuksia.
[3] Televiestintätilasto 1999, s. 25 ja 32.
[4] Liikenneministeriön päätös eräistä Euroopan yhteisöjen lainsäädännössä tarkoitetuista telemaksuista 1300/1997 2 ja 4 §; 2 § sellaisena kuin se on liikenneministeriön päätöksessä 784/1999.
[5] Kilpailuviraston päätös 23.12.1998 (dno 704/61/98) koskien Helsingin Puhelin Oyj:n vaatimaa takuusummaa ja siihen liittyvää estopalvelua.
[6] Kustannustiedot ovat Helsingin Puhelimen liikesalaisuuksia.