Asianosaiset
Ilkka Oy
Toimenpidepyynnön tekijä
Pohjanmaan Kauppahuone Oy
Asian vireilletulo
Pohjanmaan Kauppahuone Oy on tehnyt 12.2.1996 Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön Ilkka Oy:n kieltäytymisestä ottaa vastaan Pohjanmaan Pörssi -nimisen ilmoituslehden ilmoitus. Pohjanmaan Pörssin oli tarkoitus julkaista sanomalehti Ilkassa kuponki, jolla ilmoituksia lehteen olisi voinut jättää. Ilkka Oy:ssä julkaisemisesta kieltäytymistä oli perusteltu muun muassa kilpailullisilla syillä, sillä Pohjanmaan Pörssin oli katsottu vievän Ilkka-lehden rivi-ilmoitusten ilmoittajia.
Yritykset
Pohjanmaan Pörssi Oy ryhtyi julkaisemaan helmikuussa 1996 Pohjanmaan Pörssi -nimistä ilmaisilmoituslehteä. Lehti otti liikeideassaan mallia vastaavista valtakunnallisista lehdistä Keltaisesta Pörssistä ja Palstasta. Kyseisten lehtien välillä ei ole kuitenkaan ollut omistussuhdetta. Pohjanmaan Pörssi -lehden ideana oli, että ilmoitettu tavara oli ostajan lähellä. Yksityishenkilöiden ilmoitukset olivat lehdessä ilmaisia. Yritysten mainokset sen sijaan olivat maksullisia (1,50 mk/pmm). Lehti lopetettiin kesäkuussa 1996. Lehden painosmäärä oli noin 3500 kappaletta viikossa ja hinta 12 markkaa.
Ilkka Oy on Ilkka-konsernin emoyhtiö. Ilkka Oy julkaisee Seinäjoella ilmestyvää sanomalehti Ilkkaa. Konserniin kuulu myös Vaasa Oy, joka kustantaa sanomalehti Pohjalaista sekä Vaasassa jaettavaa kaupunkilehti Vaasan Ikkunaa. Ilkka ja Pohjalainen ovat Ilkka-konsernin tärkeimmät tuotteet. Molemmat lehdet ovat 7-päiväisiä ja ne ovat olleet markkinoilla jo lähes vuosisadan. Ilkka on perustettu vuonna 1906 ja Pohjalainen 1903. Ne ovat maakuntalehtiä, joiksi yleensä luetaan maakuntakeskuksissa ilmestyvät suurimmat sanomalehdet. Lisäksi ne ovat omien ilmestymisalueidensa ykköslehtiä eli lehtiä, joilla on ilmestymispaikkakunnallaan suurin levikki. Vuonna 1995 Ilkan levikki oli 55 158 kappaletta ja lukijamäärä 144 000, Pohjalaisen levikki puolestaan oli 45 543 kappaletta ja lukijamäärä 117 000. Vuonna 1996 Ilkan lehtimyyntituotot kasvoivat viidellä prosentilla, vaikka levikki laski 827 kappaletta. Ilkka-lehden liikevaihto vuonna 1996 oli noin 97 miljoonaa markkaa ja Pohjalaista kustantavan Vaasa Oy:n noin 68 miljoonaa markkaa.
Ilkka-konserniin kuuluu myös paikallisia sanomalehtiä. Vuoden 1995 lopussa Ilkka Oy:öön sulautuivat seuraavat paikallislehtien kustannus- ja kirjapainoyhtiöt: Jurvan Sanomia julkaiseva Jurvan Paikallislehti Oy, Järviseutu-lehteä julkaiseva Järviseudun Lehti-Osakeyhtiö, Suupohjan Sanomia julkaiseva Kristiinan Sanomalehti Oy, sanomalehti Etelä-Pohjanmaata julkaiseva Osakeyhtiö Seinäjoki sekä Viiskunta ja Härmät -lehtiä julkaiseva Viiskunta Oy. Lisäksi Ilkka-konserniin kuuluu IlkkaPrint Oy, joka tuottaa painopalveluja konsernille ja alueen paikallislehdille. Yhtiö painaa Ilkan ja konsernin paikallislehtien lisäksi noin 25 asiakaslehteä. Ilkka-konsernin osakkuusyhtiöitä ovat muun muassa Etelä-Pohjanmaan Viestintä Oy (konsernin omistusosuus 23 %), joka harjoittaa paikallisradiotoimintaa Seinäjoella sekä Vaasassa toimiva Pohjanmaan Paikallistelevisio Oy (osuus 50 %), joka harjoittaa PTV-lähetystoimintaa, maksutv-kanavien myyntitoimintaa ja yritysvideotuotantoa. Vuonna 1996 Ilkka-konsernin liikevaihto oli 235 miljoonaa markkaa. Liikevaihto kasvoi edellisestä vuodesta 11 prosentilla.
Asianosaisten Kilpailuvirastoon toimittamat selvitykset
Ilkka Oy:n selvitys
Ilkka Oy toteaa 12.4.1996 päivätyssä selvityksessään, että Pohjanmaan Pörssin ilmoituksen oleellisen sisällön on muodostanut kuponki, johon on tarkoitettu kirjoitettavaksi kyseisessä lehdessä julkaistavaksi haluttu ilmoitusteksti. Ilkka on julkaissut vastaavanlaista ilmoituskuponkia 25 vuoden ajan. Pohjanmaan Pörssi -lehteä vastaavien valtakunnallisten Keltainen Pörssi ja Palsta -lehtien tultua markkinoille yksityishenkilöiltä tulevat pienilmoitukset ovat perinteisessä lehdistössä, myös Ilkassa, vähentyneet Ilkka Oy:n selvityksen mukaan merkittävästi. Pohjanmaan Pörssin ilmoituksen katsotaan siten olleen sisällöltään sellainen, että sen on ollut syytä pelätä välittömästi vaikuttavan kielteisesti Ilkan ilmoitusmääriin ja talouteen. Lopullisen päätöksen ilmoituskiellosta on tehnyt Ilkan päätoimittaja.
Ilkka Oy viittaa myös siihen, että painovapauslain (1/1919) 19 §:n 1 momentin mukaan päätoimittajan tulee määrätä sanomalehden sisällöstä. Painovapauslain 31 ja 32 §:ien mukaan päätoimittaja on rikosoikeudellisessa vastuussa teosta, jonka rangaistavuus perustuu julkaistun painokirjoituksen sisältöön. Tämä vastuu koskee myös kaupallisten ilmoitusten sisältöä. Ilkka Oy toteaa päätoimittajan aseman riippumattomuuden olevan painovapausjärjestelmämme kulmakiviä. Painovapaus on turvattu Suomen hallitusmuodon 10 §:n 1 momentissa. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaan säännöksiä painovapauden käyttämisestä annetaan lailla. Tällainen laki on muun muassa painovapauslaki. Painovapauden käyttämistä koskevia määräyksiä ei sen sijaan voida antaa esimerkiksi viranomaisten päätöksillä. Näin ollen Ilkka Oy katsoo, että kilpailunrajoituslain nojalla ei voida lainkaan puuttua tilanteisiin, joissa päätoimittaja kieltäytyy julkaisemasta kaupallista ilmoitusta.
Ilkka Oy toteaa edelleen, että sen tärkeimmät kilpailijat liikeilmoittelussa ovat sanomalehti Ilkan ilmestymisalueella 20 paikallislehteä, ilmaisjakelulehdet, MTV, PTV, paikallisradiot, suoramainonta sekä Pohjalainen-lehti. Pohjalaisen merkittävimmät kilpailijat liikeilmoittelussa ovat puolestaan 18 paikallislehteä, ilmaisjakelulehdet, MTV, PTV, paikallisradiot, suoramainonta, Vasabladet, Keski-Pohjanmaa sekä Ilkka. Sekä Ilkan että Pohjalaisen merkittävimmät kilpailijat yksityishenkilöiden ilmoittelussa ovat ilmaisilmoituslehdet Keltainen Pörssi ja Palsta, paikallislehdet sekä enenevässä määrin myös MTV ja paikallisradiot. Ilkka Oy:llä ei ole luotettavaa tietoa eri ilmoitusvälineiden keskinäisistä markkinaosuuksista.
Ilkka Oy:n mukaan sanomalehtien osuus mainosmarkoista on viime vuosina vähentynyt olennaisesti. Kilpailu on ankaraa paitsi ilmaisilmoitus- ja ilmaisjakelulehtien, myös alueellisen MTV:n ja PTV:n mainonnan ja paikallisradioiden mainonnan kanssa. Nämä mainosvälineet ovat mainostajien kannalta todellisia vaihtoehtoja. Markkinoiden määrittelyssä keskeisen tuotteiden korvattavuuden katsotaan toteutuvan näiden ilmoitusvälineiden kesken. Ilkka Oy:n mielestä kaikki edellä mainitut ilmoitusvälineet kuuluvat siten samoille relevanteille tuotemarkkinoille. Ilkka Oy:n käsitys on, että sillä ei ole määräävää markkina-asemaa kyseisillä markkinoilla. Määräävän aseman ei katsota toteutuvan siinäkään tapauksessa, että tuotemarkkinat määriteltäisiin pelkästään lehti-ilmoittelun markkinoiksi. Ilkka Oy toteaa, että se ei voi toimia kilpailijoistaan ja/tai asiakkaistaan riippumattomasti. Yhtiön on seurattava esimerkiksi kilpailijoiden hinnoittelukäyttäytymistä. Kilpailevilla mainosvälineillä katsotaan olevan myös riittävät resurssit tyydyttää mainostajien taholta tuleva kysyntä sanomalehdistä ja Ilkka Oy:stä riippumatta.
Lisäksi Ilkka Oy katsoo, että vaikka sillä todettaisiin olevan määräävä markkina-asema, ilmoituskiellossa ei olisi kyseessä tämän aseman väärinkäyttö. Ilkka Oy:n mielestä kilpailulainsäädäntö ei velvoita määräävässä asemassa olevaa yritystä toimimaan tietoisesti omien, keskeisten taloudellisten intressiensä vastaisesti. Pohjanmaan Pörssin tarjoaman ilmoituksen katsottiin kohdistuvan suoraan Ilkkaan ilmoitusmediana, jolloin Ilkalla ei voinut olla velvollisuutta myötävaikuttaa siihen, että sen taloudellisia toimintaedellytyksiä olisi huononnettu.
Ilkka Oy:n lisäselvitys
Ilkka Oy toistaa 11.10.1996 päivätyssä lisäselvityksessään käsityksensä siitä, että päätoimittajalla on painovapauslain nojalla oikeus määrätä lehden sisällöstä, jolloin ilmoituskiellon kilpailuoikeudellinen tarkastelu ei ole tarpeen. Ilkka Oy viittaa myös hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään asiasta 9.9.1996 antamaan lausuntoon. Lausunnon on pyytänyt Sanomalehtien Liitto. Lausunnossa todetaan muun ohella, että kilpailuviranomaisilta puuttuu toimivalta esittää sanomalehdelle kilpailuvalvonta-asian käsittelyssä tulkintakannanottoja sananvapauden tai painovapauden laajuudesta tai soveltamisalasta.
Ilkka Oy toteaa myös, että yksityishenkilöiden pienilmoitusten markkinoita hallitsevat ilmaisilmoituslehdet, joiden ilmoitusmäärä Ilkan alueella on arviolta 5 000 kappaletta viikossa, kun Ilkassa vastaavien ilmoitusten määrä on noin 500 kappaletta viikossa. Vastaavasti Pohjalaisen alueella ilmaisilmoituslehtien ilmoitusmäärä on noin 3 700 ja Pohjalaisen noin 350 ilmoitusta viikossa. Ilkka Oy:n pienilmoitustulojen todetaan laskeneen vuosien 1993-1995 välillä merkittävästi, kun taas ilmoitustulot kokonaisuudessaan ovat kasvaneet. Tämän kehityksen katsotaan olleen pääasiassa seurausta ilmaisilmoituslehtien aseman vahvistumisesta yksityisilmoittelun markkinoilla. Erityisesti Keltainen Pörssi on vahvistanut asemaansa viime vuosina. Keltaisen Pörssin jakeluverkko kattaa käytännössä kaikki olennaiset lehtien irtomyyntipisteet Suomessa ja se on Suomen kolmanneksi ostetuin irtomyyntilehti. Sanomalehtien kilpailuaseman katsotaan olevan heikko etenkin pientavarailmoittelussa, koska ilmoitushinnan osuus myytävän tuotteen hinnasta on sanomalehdessä ilmoitettaessa huomattava. Ilmaisilmoituslehdillä katsotaan myös olevan riittävät resurssit tyydyttää yksityishenkilöiden kysyntä Ilkka Oy:stä riippumatta. Ilmaisilmoituslehtien perustamista ei myöskään pidetä kalliina eikä alalle pääsylle katsota olevan merkittäviä esteitä.
Yksityishenkilöiden pienilmoitusten palstamillimetrihinnan on ilmoitettu olevan Ilkassa 11 markkaa (ilman arvonlisäveroa). Pyhäpäivälisä on 30 penniä/pmm. Edullisemman toripäiväosaston hinta on 125 markkaa arvonlisäveroineen (5,85 mk/pmm). Yksityishenkilöistä ilmoittaa toripäivillä noin 80 prosenttia. Lähes kaikki ilmoittajista asuvat Ilkan levikkialueella. Paikallislehdissä pienilmoitukset ovat aina halvempia kuin maakuntalehdissä. Esimerkiksi Ilkka Oy:öön kuuluvassa Etelä-Pohjanmaa-lehdessä yksityishenkilön rivi-ilmoituksen hinta on neljä markkaa/pmm. Lehden paikallispörssissä ilmoitus maksaa 50 markkaa, jolloin pmm-hinta on kaksi markkaa.
Ilkan ja Pohjalaisen markkina-aseman katsotaan edelleen heikkenevän, jos tarkastellaan liikeilmoittelun markkinoita. Esimerkiksi päivittäistavarakauppiaalle suoramainonta on lehti-ilmoittelun vaihtoehto. Ilkka Oy viittaa myös Suomen Gallup Media Oy:n toimittamaan alueelliseen selvitykseen, joka on tehty Gallup-Mainostiedon toteuttaman seurannan perusteella. Selvityksen mukaan alueellisten medioiden ja suoramainonnan kokonaisvolyymi oli Seinäjoen alueella 159 miljoonaa markkaa vuonna 1995. Tästä sanomalehtien osuus oli 52 prosenttia, suoramainonnan 39 prosenttia, television kahdeksan prosenttia ja radion yksi prosentti. Ilkan markkinaosuuden on arvioitu olleen tällöin noin 22 prosenttia. Vastaavasti Vaasan alueella alueellisten medioiden ja suoramainonnan kokonaisvolyymi oli 110 miljoonaa markkaa vuonna 1995. Tästä sanomalehtien osuus oli 55 prosenttia, suoramainonnan 42 prosenttia ja radion 3 prosenttia. Pohjalaisen osuudeksi on arvioitu noin 22 prosenttia. Ilkan ja Pohjalaisen osuuksia laskettaessa niiden kokonaisilmoitustuloista on vähennetty yksityishenkilöiden rivi-ilmoitukset, kuulutukset, virat sekä kuolinilmoitukset.
Ilkka Oy oli liittänyt selvitykseensä myös mediamarkkinoiden kilpailutilannetta koskevia asiantuntijalausuntoja. Sanomalehtien Liitto on pyytänyt asiassa lausunnon Göteborgin yliopiston kauppakorkeakoulun mediatalouden professori Karl Erik Gustafssonilta. Lausunnossa todetaan muun muassa seuraavaa:
”…På den regionala reklammarknaden möter dagspressen konkurrens om främst detaljistannonseringen och småannonserna från en rad medier: annonstidningar av olika slag (gratistidningar som tar betalt för annonsutrymme men delas ut gratis och betaltidningar som erbjuder annonsutrymme gratis men tar betalt för tidningen), oadresserad och adresserad direktreklam, lokalradio, lokal-TV och utomhusreklam (trafikreklam). Hårdast är konkurrensen mellan dagspressen och andra tryckta medier. Lokalradio och lokal-TV kan betraktas som kompletterande medier på lokala och regionala reklammarknader.
Konkurrensen om detaljistannonseringen karakteriseras av att detaljisterna som annonsörer har en stark förhandlingsposition. Ett fåtal detaljistföretag svarar för merparten av detaljhandelsreklamen och de kan i syfte att pressa dagstidningarna i prisförhandlingar hota med att flytta över annonsering till direkreklam och annonstidningar och kan snabbt sätta sådana hot i verket.
De annonsörer som sätter in småannonser har inte samma förhandlingstyrka och får anpassa sig till utbudet och bedöma annonsprisnivå i förhållande till möjlighet att få annonsen att bli uppmärksammad. En stark bidragande faktor i det senare fallet är om annonsläsarna betalar för mediet i fråga. Det innebär att den abonnerade dagstidningen och den betalda annonstidningen har ett försteg framför gratistidningen. Konkurrensen mellan dagstidningen och den betalda annonstidningen är här starkare än mellan dagstidningen och den renodlade gratistidningen. Ingen köper en dagstidning eller en annonstidning om inte syftet är att ta del av innehållet.
Småannonserna är en viktig del av en dagstidning eftersom de sammantaget har ett högt läsvärde. Småannonser (om bilar, båtar, hus, lägenheter osv) läses även av sådana som inte för dagen tänker köpa eller sälja något. Dagstidningar ägnar därför ofta stor möda att klassificiera småannonserna, så att de blir lätt att hitta…
Att bedöma regiontidningarnas ställining på reklammarknaden innebär alltså att beakta alla slag av konkurrerande och kompletterande medier oavsett hur dessa medier finansierar sin verksamhet. Det är på det sättet som marknadens aktörer betraktar medierna på den regionala nivån.”
Selvitykseen oli liitetty myös Sanomalehtien Liiton Turun kauppakorkeakoulun mediaryhmältä pyytämä lausunto, jossa muun muassa todetaan, että mediamarkkinat ovat Suomessa kuten muuallakin maailmassa katsottava yhdeksi kokonaisuudeksi. Mediamainonnan kokonaismäärä jakaantuu kulloisenkin markkinatilanteen mukaan sanomalehtien, aikakauslehtien, tv- ja radiomainonnan sekä muiden yhä lisääntyvien mainontamuotojen kesken. Mediamarkkinoiden kilpailutilanne voidaan siten määrittää nykyisin ainoastaan valtakunnallisesti. Lausunnossa korostetaan myös, että mediamarkkinat ovat tällä hetkellä integroitumassa voimakkaasti ja mainostajien mahdollisuudet ohittaa ns. paikallinen valtaviestin ovat erittäin hyvät. Mediamainonnan jakaantumiseen liittyviä markkinaosuuksia tarkasteltaessa on siten kiinnitettävä huomiota eri mediamuotojen asemaan kokonaismarkkinoilla ja otettava huomioon myös ennustettavissa olevat muutokset mediamainonnan jakaantumisessa tulevaisuudessa.
Lisäksi Sanomalehtien Liitto oli pyytänyt Suomen Gallup Media Oy:n lausunnon mainosmarkkinoista. Tässä lausunnossa todetaan, että kilpailuryhmän, jonka kanssa sanomalehti kilpailee mainosmarkoista, muodostavat toimialasta riippuen eri mediaryhmät. Vähittäiskaupan tarjousmainonnasta sanomalehti kilpailee osoitteettoman suoramainonnan, ilmaisjakelulehtien sekä myös alueellisen television ja paikallisradion kanssa. Paikalliset palvelut, ravintolat, matkatoimistot, asunto- ja kiinteistömyyjät, huvien järjestäjät jne. käyttävät sanomalehtien lisäksi ilmaisjakelulehtiä, osoitteetonta suoramainontaa, radiomainontaa ja ulkomainontaa. Tuotantohyödykemainonnassa sanomalehti kilpailee osoitteellisen suoramainonnan kanssa. Kulutustavara- ja kestokulutustavaramainonnassa vaihtoehtoisena mediana toimivat televisio ja radio ja erilaiset myymäläpromootiot sekä tapahtumamarkkinointi. Lausunnon mukaan eri mainosmuodot ovat vaihtoehtoja myös silloin, kun vähittäiskauppa harkitsee mainosvälinevaihtoehtoja. Vähittäiskaupan ketjuista toiset käyttävät osoitteetonta suoramainontaa, tarjousvihkosia jne. ja toiset sanomalehtiä ja ilmaisjakelulehtiä.
Ilkka Oy toistaa näkemyksensä myös siitä, että vaikka määräävän markkina-aseman kriteerien katsottaisiin täyttyneen, kyseessä ei olisi tämän aseman väärinkäyttö, koska Ilkka Oy:n ilmoituskieltoon on ollut kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdan mukainen asiallinen syy. Ilkka Oy huomauttaa myös, että Pohjanmaan Pörssi olisi voinut antaa ilmoituksensa julkaistavaksi esimerkiksi Keltaisessa Pörssissä. Tämän vuoksi Ilkka Oy:n ilmoituskieltopäätöksen ei katsota vaikeuttaneen kohtuuttomasti Pohjanmaan Pörssin markkinointiviestin välittämistä.
Pohjanmaan Pörssin lisäselvitys
Pohjanmaan Kauppahuone Oy:n edustaja on todennut 16.10.1996 Vaasan lääninhallitukselle, että Pohjanmaan Pörssi -lehteä myytiin Vaasan läänin R-kioskeissa noin 200 myyntipisteessä ja siinä julkaistiin ainoastaan suomenkielisiä ilmoituksia. Ennen lehden lopettamista ehti ilmestyä 16 numeroa. Syynä lopettamiseen oli kannattamaton toiminta. Myöskään lehden tunnetuksi tekeminen ilmoitusvälineenä ei onnistunut tarpeeksi hyvin. Lehteä markkinoitiin jonkin verran televisiomainonnalla. Lisäksi lehtipisteiden kautta jaettiin 20 000 ilmoituskuponkia. Ilkka-lehden oli tarkoitus olla tärkeä markkinointikanava. Toisena ilmoituslehtenä oli tarkoitus käyttää Pohjalaista. Ilkka Oy:stä oli kuitenkin todettu, että myöskään Pohjalainen ei tule julkaisemaan Pohjanmaan Pörssin ilmoituksia.
Ilmoitusmarkkinoiden kilpailutilanne
Suomessa ilmestyi vuonna 1994 kaikkiaan 235 sanomalehteä. Niistä 56 oli päivälehtiä eli ne ilmestyivät 4-7 kertaa viikossa. Päivälehdet ovat tyypillisesti omien ilmestymisalueidensa levikkijohtajia eli ns. ykköslehtiä. Ne ovatkin taloudelliselta volyymiltaan koko joukkoviestinnän merkittävin osa. Vuonna 1994 päivälehtien osuus sanomalehtien kokonaislevikistä oli reilu kaksi kolmasosaa ja osuus koko joukkoviestinnän liikevaihdosta noin 28 prosenttia. Samana vuonna aikakauslehtien osuus joukkoviestinnän liikevaihdosta oli noin 18 prosenttia. Aikakauslehtien valikoima on hyvin laaja. Niitä ilmestyy kaikkiaan noin 2 500 eri nimikettä. Mainospainotuotteiden osuus joukkoviestinnän liikevaihdosta oli 10 prosenttia vuonna 1994, kun taas ilmaisjakelulehtien osuus oli alle kaksi prosenttia, vaikka niitä ilmestyi 106 kappaletta.
Sanomalehtien merkittävä asema joukkoviestinnän markkinoilla on johtanut niiden vahvaan asemaan myös mainosvälineenä. Toisinaan mainonnan määrän tarkasteluun sisällytetään joukkoviestinten lisäksi suoramainonta ja muut myynninedistämiskeinot (ns. ”suuri mainoskakku”). Usein mediamainonnan määrää kuitenkin tarkastellaan omana kokonaisuutenaan (ns. ”pieni mainoskakku”). Mainonnan määrää koskevissa selvityksissä, joita Suomessa tekee Suomen Gallup Media Oy, mainontaan sisällytetään merkkimainonta, kaupan mainonta (kaupan ketjut ja vähittäiskauppa) ja luokiteltu mainonta, jolla tarkoitetaan esimerkiksi asunto- ja työpaikkailmoituksia. Luokiteltuun mainontaa ei kuitenkaan lueta yksityistä ilmoittelua, virkoja ja kuulutuksia.
Suomen Gallup Media Oy:n selvitysten mukaan mainontaan käytetty markkamäärä oli Suomessa noin 9,9 miljardia markkaa vuonna 1995. Sanomalehtien osuus tästä määrästä oli 28 prosenttia, ilmaisjakelulehtien 2 prosenttia, aikakauslehtien 7 prosenttia, television 12 prosenttia, radion 2 prosenttia ja suoramainonnan 22 prosenttia. Loppu 20 prosenttia jakautui myymälämainonnan, messujen, sponsoroinnin ja hakemistojen kesken. Mediamainontaan puolestaan käytettiin vuonna 1995 noin 4,5 miljardia markkaa. Mediamainonnan osuuksien jakautumista eri mainosvälineiden kesken tarkastellaan taulukossa 1. Ennakkotietojen mukaan mediamainonnan määrä kasvoi vuonna 1996 edelliseen vuoteen verrattuna 2,8 prosenttia ollen 4,7 miljardia markkaa. Kaikkien sanomalehtien osuus mediamainonnasta oli vuotta 1996 koskevien ennakkotietojen mukaan 53,9 prosenttia ja ilmaisjakelulehtien neljä prosenttia. Sanomalehtien osuus näyttää siten edelleen hieman pienentyneen, vaikkakin ne hallitsevat selvästi mediamainonnan markkinoita.
Mainosvälineen asemaan vaikuttaa myös sen seuraamiseen käytetty aika. Suomalaisten on todettu käyttävän viestinten seuraamiseen päivittäin keskimäärin 7 tuntia 20 minuuttia. Pääosa tästä ajasta käytetään radion kuunteluun (39,8%) ja television katseluun (29,4 %). Aikakauslehtien osuus kyseistä ajasta on 10,2 prosenttia ja sanomalehtien 8,2 prosenttia. Sekä suoramainonnan että ilmaisjakelulehtien seuraamiseen käytetään vain noin 0,6 prosenttia kyseisestä ajasta. Eri viestinten seuraamiseen käytetyt ajat eivät kuitenkaan ole suoraan vertailukelpoisia, sillä sähköisten viestinten seuraamisesta huomattava osa on taustakuuntelua ja -katselua.
Taulukko 1. Mediamainonnan osuuksien kehitys (%) vuosina 1990-1995.
| Mainosväline | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 |
| Päivälehdet (7-4 krt/vk) | 55,4 | 53,8 | 51,8 | 50,2 | 49,0 | 47,8 |
| Muut sanomalehdet | 7,9 | 8,6 | 7,8 | 7,5 | 6,9 | 6,5 |
| Ilmaisjakelulehdet | 4,8 | 4,9 | 4,5 | 4,8 | 4,6 | 4,4 |
| Sanoma- ja ilmaisjakelulehdet yhteensä | 68,2 | 67,2 | 64,1 | 62,5 | 60,4 | 58,7 |
| Aikakauslehdet | 11,1 | 10,3 | 10,4 | 11,8 | 13,0 | 13,5 |
| Televisio (myös kaapelitv) | 13,7 | 15,4 | 18,0 | 18,7 | 19,8 | 21,0 |
| Radio | 4,5 | 4,3 | 4,5 | 4,0 | 3,7 | 3,6 |
| Elokuvamainonta | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |
| Ulko- ja liikennemainonta | 2,6 | 2,6 | 2,8 | 2,9 | 3,0 | 3,1 |
Ilkan ja Pohjalaisen asema ilmoitusmarkkinoilla
Vaasan läänissä ilmestyy kaikkiaan seitsemän päivälehteä (ilm. 7-4 krt viikossa). Näistä lehdistä Ilkka-konserniin kuuluu kolme: Ilkka, Pohjalainen ja Etelä-Pohjanmaa. Muut alueen päivälehdet ovat Keskipohjanmaa (ilmestymispaikkakunta Kokkola), Jakobstads Tidning (Pietarsaari), Vasabladet (Vaasa) ja Österbottningen (Kokkola). Ilkka-konserniin kuuluvien päivälehtien yhteinen nettomyynti oli vuonna 1995 noin 168 miljoonaa markkaa, kun kaikkien Vaasan läänissä ilmestyvien päivälehtien myynti oli noin 290 miljoonaa markkaa. Ilkka-konsernin osuus päivälehtien nettomyynnistä oli siten noin 57 prosenttia ja osuus levikistä 109 904 kappaletta eli vajaat 60 prosenttia (taulukko 2). Päivälehtien lisäksi Vaasan läänin alueella toimii 20 harvemmin (3-1 kertaa viikossa) ilmestyvää sanomalehteä. Näistä Ilkka-konserniin kuuluu viisi.
Kilpailuviraston tilaaman selvityksen mukaan Vaasan läänin merkittävimmät lehdet ovat ilmoitusmarkkinoilla Ilkka, Pohjalainen, Keskipohjanmaa ja Vasabladet, joiden yhteenlaskettu osuus ilmoitusmarkkinoista palstametrein laskettuna on noin 50 prosenttia ja kappalemäärin mitattuna runsaat 40 prosenttia. Muita läänin vahvoja lehtiä ovat selvityksen mukaan Etelä-Pohjanmaa, Jakobstads Tidning, Pietarsaaren Sanomat, Viiskunta ja Österbottningen. Ilkan osuus palstametreistä on 19,5 prosenttia koko Vaasan läänin alueella ja Pohjalaisen 14,4 prosenttia. Ilkka-konserniin kuuluvien kolmen päivälehden osuus ilmoitusten palstametreistä on selvityksen mukaan 37,5 prosenttia. Ilmaisjakelulehtien osuudeksi on arvioitu 7,4 prosenttia. Arvio perustuu niiden osuuteen koko mediamarkkinoista.
Taulukko 2. Vaasan läänissä ilmestyvien päivälehtien levikki ja nettomyynti vuonna 1995.
| Lehti | Levikki, kpl | Nettomyynti, mmk* |
| Ilkka | 55 158 | 94,215 |
| Pohjalainen | 45 543 | 67,300 |
| Keskipohjanmaa | 30 416 | 49,434 |
| Vasabladet | 26 757 | 44,230 |
| Jakobstads Tidning | 11 909 | 19,371 |
| Etelä-Pohjanmaa | 9 203 | 6,952 |
| Österbottningen | 5 115 | 9,372 |
*Lehden nettomyynti tarkoittaa lehtimyynnin ja ilmoitusmyynnin yhteenlaskettua määrää ilman alennuksia ja vaihtoilmoituksia.
Minkään edellä mainitun lehden ilmestymisalueena ei voida pitää koko Vaasan lääniä, joten tarkastelu on rajattava kunkin lehden ilmestymisalueelle. Ilkan pääasiallinen ilmestymisalue on Seinäjoki ympäristökuntineen, Pohjalaisen Vaasa ympäristökuntineen. Seinäjoen alueella ilmestyy 13 sanomalehteä, joista päivälehtiä ovat Ilkka ja Etelä-Pohjanmaa. Muita Ilkka-konserniin kuuluvia sanomalehtiä ovat Seinäjoen alueella Härmät, Järviseutu ja Viiskunta. Lisäksi alueella luetaan jonkin verran muilla alueilla ilmestyviä sanomalehtiä, erikoissanomalehtiä (Kauppalehti ja Maaseudun Tulevaisuus) ja iltapäivälehtiä. Vuonna 1995 Ilkan lukijapeiton on todettu olleen Seinäjoen alueella 72 prosenttia ja Pohjalaisen 30 prosenttia. Seuraavaksi luetuin yksittäinen lehti alueella oli Maaseudun Tulevaisuus (peitto 22 %). Vaasan alueella päivälehdistä ilmestyvät Pohjalainen ja Vasabladet. Lisäksi alueella ilmestyy kolme paikallislehteä. Pohjalaisen lukijapeitto on tällä alueella 44 prosenttia ja Ilkan 10 prosenttia. Suurin lukijapeitto on Vasabladetilla (47 %). Vaasan läänin kolmanneksi suurin päivälehti Keskipohjanmaa ilmestyy Kokkolan alueella, joka ei ole Ilkan tai Pohjalaisen ilmestymisaluetta. Pohjalaisella tosin on ollut vuonna 1995 kahdeksan prosentin lukijapeitto Kokkolan alueella.
Päätös ja sen perustelut
Painovapauslain ja kilpailunrajoituslain suhde
Ilkka Oy katsoo, että ilmoituskieltotapauksia ei voida käsitellä kilpailunrajoituslain nojalla, koska päätoimittajalla on painovapauslain (1/1919) perusteella oikeus määrätä lehden sisällöstä. Lisäksi päätoimittaja on rikosoikeudellisessa vastuussa teosta, jonka rangaistavuus perustuu julkaistun painokirjoituksen sisältöön. Tämä ei kuitenkaan Kilpailuviraston käsityksen mukaan merkitse sitä, että ilmoituksia vastaanottavien lehtien aikaansaamat ilmoituskiellot jäisivät automaattisesti kilpailunrajoituslain soveltamisalan ulkopuolelle. Lehdellä saattaa kuitenkin olla hyvin perusteltuja toimituksellisia syitä, jotka oikeuttavat lehden jättämään julkaisematta tarjottua ilmoitusaineistoa. Tällaisia ovat erityisesti lehden linjaa ohjaavat uskonnolliset, yleispoliittiset tai talouspoliittiset periaatteet. Vastoin näitä periaatteita toimiminen voi kääntyä lehteä itseään vastaan lukijakunnan reaktioiden takia. Toimitukselliset kieltäytymisperusteet tukevat päätoimittajan määräämisvallan ulottamista myös lehden kaupallista ilmoitusaineistoa koskevaksi. Vaikka lehden kieltäytyminen julkaisemasta ilmoituksia selvästi estäisi tai vaikeuttaisi toisen elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa, ilmoituskieltoa ei voida tällaisissa tapauksissa pitää sellaisena kilpailunrajoituksena, johon puututtaisiin kilpailunrajoituslain nojalla.
Mikäli lehti ei voi osoittaa ilmoituskiellon perustuvan em. toimituksellisiin syihin, kyseessä saattaa olla kilpailua rajoittava järjestely. Tällaisissa tilanteissa syynä kieltäytymiseen voivat olla pääasiassa taloudelliset seikat. Lehti saattaa esimerkiksi pelätä, että lehden suuret ilmoittajat siirtyvät ilmoittamaan toisessa lehdessä tai lehti haluaa suojella lehteä lähellä olevan, mutta muulla alalla toimivan yrityksen kilpailuasemaa. Ilmoituskielto saatetaan toteuttaa myös suoranaisen lehteen kohdistuneen painostuksen seurauksena. Painovapauslakiin ei siten voida vedota esimerkiksi tapauksessa, joissa ilmoituskielto perustuu pelkästään siihen, että ilmoituksen julkaisija on lehden kilpailija. Tällaisen pääosin taloudellisen syyn ei Kilpailuviraston mielestä voida katsoa liittyvän painovapauslain mukaiseen päätoimittajan vastuuseen painokirjoituksen sisällöstä. Ilkka Oy on todennut Pohjanmaan Pörssi -lehteen kohdistamansa ilmoituskiellon syyksi nimenomaan sellaiset taloudelliset syyt, joiden perusteella kiellon ei voida katsoa jäävän kilpailunrajoituslain soveltamisalan ulkopuolelle.
Painovapauslain ja kilpailunrajoituslain välistä suhdetta tarkasteltaessa on otettava huomioon myös kilpailuoikeuden kehitys, jonka myötä suhtautuminen kilpailunrajoituksiin on tiukentunut. Kilpailuoikeudelliset kysymykset tai erityistilanteet eivät ole olleet tiedossa painovapauslakia säädettäessä eikä tällöin ole ollut myöskään tarvetta tarkastella painovapauslain mukaista päätoimittajan vastuuta kilpailunrajoituslain näkökulmasta.
Ilmoituskiellon tarkastelu kilpailunrajoituslain nojalla
Lehden kieltäytyminen ilmoituksen julkaisemisesta voidaan rinnastaa liikesuhteesta pidättäytymiseen. Tällainen menettely on yleensä vahingollinen silloin, kun sen taustalla on useamman elinkeinonharjoittajan välinen liikesuhteesta kieltäytymistä koskeva yhteisymmärrys. Yksipuolista, yhden yrityksen itsenäiseen ratkaisuun perustuvaa liikesuhteesta pidättäytymistä voidaan pääsääntöisesti pitää vahingollisena silloin, kun sen avulla pyritään rajoittamaan muidenkin kuin vain kieltäytymisen kohteen kilpailumahdollisuuksia. Yleensä tällainen tilanne on mahdollinen vain tapauksissa, joissa liikesuhteesta kieltäytyvä yritys on määräävässä markkina-asemassa. Siten erityisesti määräävässä asemassa olevan yrityksen on kyettävä perustelemaan soveltamansa liikesuhteesta kieltäytymisen johtuvan objektiivisesti hyväksyttävistä syistä, kuten ostajan maksuhäiriöistä tai toimitusvaikeuksista.
Kilpailuvirasto on aiemmissa ilmoituskieltoja koskeneissa päätöksissään katsonut, että lehden aikaansaamaa ilmoituskieltoa voidaan arvioida samoin perustein kuin liikesuhteesta pidättäytymistä muutoinkin tarkastellaan. Virasto on kuitenkin todennut, että kilpailunrajoituslain soveltaminen ilmoitusten julkaisukieltoon edellyttää kolmen kriteerin täyttymistä. Ensinnäkin lehdellä on oltava yleisen ilmoituslehden luonne. Tämä edellytys täyttyy tapauksissa, joissa lehti ottaa julkaistavakseen kaupallisia ilmoituksia niiltä, jotka haluavat siinä ilmoittaa. Toiseksi lehden on oltava määräävässä markkina-asemassa ilmoituskanavana ilmoittajan kohderyhmille tai kysymyksessä on oltava useiden lehtien yhteinen menettely. Lisäksi edellytyksenä on, että lehdellä ei ole asiallista perustetta kieltäytymiselleen.
Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan Ilkka Oy on tehnyt päätöksen ilmoituskiellosta itsenäisesti eikä kieltoon siten liity esimerkiksi useiden itsenäisten sanomalehtikustantajien Pohjanmaan Pörssi -lehteen kohdistamaa kollektiivista boikottia. Edellä esitettyjen periaatteiden mukaisesti ilmoituskieltoa voidaan pitää tällaisessa tapauksessa kilpailunrajoituslaissa kiellettynä järjestelynä silloin, kun ilmoituskiellon aikaansaanut yritys on määräävässä markkina-asemassa. Lisäksi ilmoituskieltoa voidaan pitää kilpailunrajoituslain tarkoittamana vahingollisena kilpailunrajoituksena tapauksissa, joissa liikesuhteesta pidättäytyminen muutoin yleiseltä kannalta merkittävällä tavalla vähentää talouden tehokkuutta kyseisellä toimialalla.
Relevantit markkinat
Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat ja niiden kehitys. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja myös ne alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita.
Maantieteelliset markkinat
Ilkan ja Pohjalaisen lukijoiden selvä enemmistö asuu kyseisten lehtien ilmestymisalueilla. Kun tarkastellaan näiden lehtien asemaa ilmoitusmarkkinoilla, on otettava huomioon se, että ne toimivat samanaikaisesti kaksilla, toisiinsa sidoksissa olevilla markkinoilla. Toisilla markkinoilla ne tarjoavat tuotetta yleisölle ja toisilla ne myyvät tuotetta ilmoittajille. Mitä suuremman yleisön tuote tavoittaa, sitä todennäköisemmin myös ilmoittajat ovat kiinnostuneita ilmoittamaan siinä. Ilkan ja Pohjalaisen omilla ilmestymisalueillaan saavuttamasta laajasta lukijamäärästä seuraa siten se, että ne ovat merkittäviä ilmoitusvälineitä nimenomaan näillä alueilla. Maantieteelliset markkinat ovat siten tässä tapauksessa alueelliset, jolloin sekä Ilkan että Pohjalaisen asemaa ilmoitusvälineenä on tarkasteltava niiden omilla ilmestymisalueilla. Ilkan ilmestymisalueena voidaan pitää Seinäjoen aluetta, Pohjalaisen Vaasan aluetta.
Hyödykemarkkinat
Hyödykemarkkinoita määriteltäessä tarkastellaan tavallisesti sekä kysynnän että tarjonnan korvattavuutta. Kysynnän korvattavuutta arvioitaessa asiakkaiden vaihtoehtojen selvittäminen on keskeistä. Kilpailuvirasto on Kärkimedia Oy:n poikkeuslupahakemusta käsitellessään pyytänyt Mainostajien Liitolta ja Mainostoimistojen liitto ry:ltä myös yleisiä arvioita mainosmarkkinoiden kilpailutilanteesta. Mainostoimistojen liitto on todennut 29.12.1995 päivätyssä lausunnossaan, että korvattavuus mediaryhmien välillä ei ole kaikissa tapauksissa hyvä. Se, miten mainonta milloinkin jakaantuu ja mitä välineitä/välineyhdistelmiä käytetään, riippuu Liiton mukaan a) mainostaja-asiakkaan kohderyhmästä, b) kampanjan tavoitteista, c) välitettävästä viestistä sekä d) budjetista ja kansainvälisessä mainonnassa valmiista materiaalista. Suomessa mainosvälineryhmien sisällä ei ole Liiton mukaan juurikaan kilpailua. Sanomalehtikentässä ei ole kilpailua, koska lehtien levikit eivät ole yleensä päällekkäisiä. Paikallislehdet taas eivät voi hyvin korvata sanomalehtiä mediaympäristönä (uskottavuus, kiinnostavuus) eivätkä tavoitettavuudeltaan (pienemmät levikit ja harvempi ilmestyminen). Iltapäivälehdet voivat Liiton käsityksen mukaan olla jossain määrin sanomalehtiä korvaava tuote. Mainostoimistojen liitto katsoo kuitenkin, että terveessä kilpailussa mainostajan pitäisi voida valita useammasta sanomalehtivaihtoehdosta, useammasta tv-mainosajan myyjästä jne. ja kilpailuttaa niitä keskenään. Mainostajien Liitto puolestaan toteaa 5.1.1996 päivätyssä lausunnossaan, että paikallisella tasolla sanomalehdet kilpailevat lähinnä ilmaisjakelulehtien kanssa. Liitto pitää tärkeänä toimenpiteitä, joilla lisätään kunkin mainosmedian sisällä tapahtuvaa kilpailua.
Erilaiset ilmoitusvälineet eivät siis voi yleensä korvata toisiaan täydellisesti. Esimerkiksi suoramainonta on luonteeltaan erilaista kuin mainonta ja muu ilmoittelu joukkoviestimissä. Suoramainonta, erityisesti eniten käytetty osoitteellinen suoramainonta, kohdistuu tiettyyn ennalta valittuun asiakasjoukkoon, kun taas joukkoviestimissä ilmoittelun kohderyhmää ei voi tarkkaan rajata. Lisäksi joukkoviestinmainos kilpailee asiakkaiden huomiosta lukuisten muiden ilmoitusten ja kyseisen viestimen muun tarjonnan kanssa.
Ilmoittelu joukkoviestimissäkään ei muodosta yhtenäistä tuotemarkkinaa. Lehdillä ja sähköisillä viestimillä on useita eroja sekä ilmoittajien että viestinten käyttäjien näkökulmasta. Ilmoitusten ja mainosten tuotantotekniikka eri joukkoviestimissä vaihtelee merkittävästi, minkä vuoksi tuotantokustannukset eroavat. Erityyppiset viestintävälineet vaativat erilaista ilmoitusmateriaalia myös ilmoittajilta, joten materiaalin suunnittelun, hankinnan ja valmistamisen kustannukset vaihtelevat ilmoitusvälineittäin. Televisiossa kuvalla ja liikkeellä on yleensä keskeinen osuus, kun taas lehdistössä ilmoitus voi sisältää runsaastikin tekstiä. Sähköisissä viestimissä mainos on esillä vain joitakin sekunteja, joten toistoja vaaditaan useita, mikäli halutaan varmistaa mahdollisimman laaja peitto. Sähköisten viestinten seuraamisen voidaan myös olettaa olevan usein taustakuuntelua tai -katselua. Lisäksi sähköisissä viestimissä on useita kanavia, joiden selailu mainoskatkojen aikana on mahdollista. Lehti-ilmoituksen havaitseminen ja siihen tutustuminen ei sen sijaan ole sidottu tiettyyn esitysajankohtaan.
Ilmoittajien näkökulmasta on otettava huomioon myös sanomalehtien vahva alueellinen peitto, joka vaikuttaa niiden kiinnostavuuteen ilmoituskanavana. Erityisen vahva asema on maakunnan ns. ykköslehdellä, jonka ovat käytännössä tilanneet lähes kaikki kyseisen lehden levikkialueen taloudet. Sanomalehtien tilausmahdollisuus lisää osaltaan niiden luotettavuutta ilmoitusvälineenä. Tähän on edellä mainitussa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota myös professori Gustafsson, joka pitää sanoma- ja ilmaisilmoituslehtien maksullisuutta näiden kilpailuetuna. Ilmaisjakelulehtien luotettavuutta ilmoituskanavana saattaa siten vähentää se, että kyseessä ei ole maksullinen lehti. Ilmoituskanavan valintaan vaikuttaa myös lehden ilmestymistiheys. Useimmat ilmaisjakelulehdet ja paikalliset sanomalehdet eivät ilmesty kuin muutaman kerran viikossa, mikä saattaa vähentää ilmoittajia. Tämä puolestaan antaa etua maakuntien ykköslehdille, jotka ilmestyvät joka päivä. Paikallinen, vain muutaman kerran viikossa ilmestyvä sanomalehti on siten useille lukijoille kakkoslehti ja ykköslehteä täydentävä uutiskanava. Myös lehden jakeluajankohdalla voidaan saavuttaa kilpailuetua. Vain suurimmat sanomalehdet ovat mukana aamujakelussa. Esimerkiksi ilmaisjakelulehdet jaetaan tiettyinä iltoina mainospainotuotteiden seassa, joten mainoksista kieltäytyneet taloudet eivät saa niitä lainkaan.
Sähköinen viestintä voi korvata lehdistön ilmoituskanavana parhaiten merkkitavaramainonnassa, joka on usein valtakunnallista. Sanomalehdistä merkkitavaramainonnassa menestyvät todennäköisesti suurimmat päivälehdet. Suurimpien sanomalehtien merkkitavaramainontaa koskeva Kärkimedia-yhteistyö on vielä omiaan vahvistamaan kyseisten lehtien asemaa näillä markkinoilla. Tietyille kohderyhmille suunnatussa merkkitavaramainonnassa myös aikakauslehdet ovat sanomalehtien kilpailijoita. Kaupparyhmien ilmoittelu on pääasiassa alueellista ja paikallista, joten se toteutetaan useimmiten sanomalehdistössä ja ilmaisjakelulehdissä. Esimerkiksi MTV:n alueellisen mainonnan yksitoista aluetta ovat niin suuria (esim. koko Pohjanmaa), että tv-mainonta ei ole todellinen vaihtoehto kaikille alueellisille tai paikallisille ilmoittajille. Ilkka Oy:n virastoon toimittaman alueellisen selvityksen mukaan Vaasan alueella tv-mainonnalla ei ollut lainkaan markkinaosuutta. Suoramainontakaan ei voi kovin monessa tapauksessa korvata joukkoviestimiä, muun muassa suoramainonnan seuraamiseen käytetty aika on todettu hyvin vähäiseksi. Kilpailu on siten kovinta painetun viestinnän eri muotojen välillä, kuten muun muassa professori Gustafsson on lausunnossaan todennut. Professori Gustafsson katsoo edelleen, että luokiteltujen ilmoitusten (småannonser) markkinoilla kilpailevat pääasiassa tilattavat sanomalehdet ja maksulliset ilmaisilmoituslehdet. Gustafsson korostaa, että luokitellut ilmoitukset ovat tärkeä osa päivälehtien sisältöä, koska niitä lukevat myös sellaiset, joilla ei ole välittömiä ostoaikeita. Yksityishenkilöiden ilmoittelusta ei ole saatavissa vastaavanlaisia tilastotietoja kuin muun ilmoittelun. Ilkka Oy on todennut yksityishenkilöiden ilmoittelun markkinoilla tärkeimmiksi kilpailijoikseen ilmaisilmoituslehdet. Professori Gustafssonin edellä todettu luokiteltujen ilmoitusten markkinoita koskeva yleinen näkemys tukee Ilkka Oy:n käsitystä yksityishenkilöiden ilmoittelun kilpailutilanteesta.
Relevantteja hyödykemarkkinoita määriteltäessä on otettava huomioon myös se, että tiettyä tuotetta on usein markkinoitava samanaikaisesti eri ilmoitusvälineissä. Eri ilmoitusvälineitä voidaan siten pitää ennemminkin toisiaan täydentävinä kuin korvaavina ilmoituskanavina. Eri ilmoitusvälineiden ilmoitustilan hintasuhteet vaikuttavat ennen kaikkea siihen, missä määrin ilmoittelua päätetään kohdentaa eri kanaviin. Lisäksi eri ilmoituskanavien käyttöön vaikuttaa ilmoitettavan tuotteen luonne ja asiakkaiden kulutustottumukset. Asiakkaat ovat saattaneet tottua seuraamaan joitakin tuotteita koskevia ilmoituksia nimenomaan tietystä ilmoitusvälineestä, jolloin sen käytöstä luopuminen saattaisi välittömästi laskea ilmoittajan mainostamien tuotteiden kysyntää. Esimerkiksi luokiteltuja ilmoituksia luetaan tavallisesti suurimmista sanomalehdistä, kuten edellä todettiin.
Ilkka Oy:n lisäselvitykseen liitetyssä Turun kauppakorkeakoulun mediaryhmän lausunnossa on korostettu sitä, että mediamarkkinoiden kilpailutilanne on muuttumassa. Lausunnon mukaan mediamarkkinoiden markkinaosuuksia tarkasteltaessa olisi kiinnitettävä huomiota alalla oletettavasti tapahtuviin muutoksiin. Kilpailuviraston tekemien selvitysten perusteella eri mainosvälineiden välinen kilpailutilanne ei kuitenkaan näytä olevan muuttumassa tällä hetkellä niin merkittävästi, että muutokset olisi perusteltua ottaa huomioon relevantteja markkinoita määriteltäessä. Koska sanomalehtien asema ilmoitusvälineenä on Suomessa ollut moniin muihin teollistuneisiin maihin verrattuna vahva, sanomalehtien osuuden mainosmarkkinoista voi olettaa edelleen vähenevän. Erityisesti televisiomainonnan osuuden taas voi olettaa uuden mainosrahoitteisen televisiokanavan markkinoille tulon myötä kasvavan. Lisäksi nimenomaan televisiomainonnan osuus on Suomessa selvästi pienempi kuin monissa muissa maissa. Vuonna 1995 televisiomainonnan osuus mediamainonnasta oli Suomessa 21 prosenttia, kun sen osuus oli vuonna 1993 Länsi-Euroopassa keskimäärin 36 prosenttia, Yhdysvalloissa reilu 42 prosenttia ja Japanissa vajaat 47 prosenttia.
Viime vuosina tapahtuneet eri mainosvälineiden välisten markkinaosuuksien muutokset ovat kuitenkin olleet suhteellisen hitaita ja noudattaneet ennustettavissa olevaa kehityssuuntaa, kuten esimerkiksi edellä esitetyn taulukon 1 tiedot osoittavat. Nopeat muutokset ovat tuskin mahdollisiakaan, sillä ne edellyttävät merkittäviä muutoksia kulutustottumuksissa. Sanomalehtien alueellisen merkityksen ilmoitusvälineenä voi olettaa heikkenevän selvästi vasta tilanteessa, jossa kuluttajat siirtyvät sanomalehtien tilaamisen sijasta seuraamaan oman asuinalueensa ajankohtaisia asioita pääasiassa muista ilmoitusvälineistä. Myöskään uudet ilmoitusvälineet eivät näytä toistaiseksi muuttaneen ilmoitusmarkkinoiden kilpailutilannetta. Muun muassa Internet-verkon käyttö ilmoittelussa tapahtuu usein sanoma- ja aikakauslehtien sähköisten versioiden välityksellä. Internetistä näyttää muodostuvan lähinnä lehtiä täydentävä, ei niiden kanssa kilpaileva ilmoitusväline. Mediamarkkinoita ei siten voida ainakaan tällä hetkellä pitää kilpailulainsäädännön soveltamisen näkökulmasta yhtenä kokonaisuutena.
Kuten edellä on todettu, yritysten ilmoittelu voidaan jakaa merkkitavaramainontaan, kaupan ilmoitteluun ja luokiteltuun ilmoitteluun. Näiden eri osamarkkinoiden kilpailutilanteessa on jonkin verran eroja. Lisäksi voidaan tarkastella erikseen yksityishenkilöiden ilmoittelua. Pohjanmaan Pörssi otti vastaan lähinnä yksityishenkilöiden ilmoituksia, mutta myös yritysten ilmoituksia, jotka olivat yksityishenkilöiden ilmoittelusta poiketen maksullisia. Tässä tapauksessa on siten tarkasteltava Ilkka-konsernin asemaa erityisesti yksityishenkilöiden ilmoittelun ja luokiteltujen ilmoitusten markkinoilla.
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että lehdillä on erityisominaisuuksia, jotka erottavat ne muista ilmoitusvälineistä. Näin ollen erilaisten ilmoitusvälineiden voidaan katsoa kuuluvan erillisille relevanteille hyödykemarkkinoille. Erilaisten ilmoitusvälineiden kuulumista eri hyödykemarkkinoille ei muuta se, että joissakin tapauksissa asiakkaalla on mahdollisuus valita ilmoituskanavansa useammasta välineestä ja tarvittaessa muuttaa ilmoittelunsa määrää eri välineissä. Vaikka myös maakunnallisten sanomalehtien, paikallislehtien, ilmaisjakelulehtien ja ilmaisilmoituslehtien ominaisuuksissa on eroja, Kilpailuvirasto katsoo, että niitä voidaan useimmissa tapauksissa pitää samoille hyödykemarkkinoille kuuluvina tuotteina. Tässä tapauksessa tarkasteltavan relevantin hyödykemarkkinan muodostavat siten lehdet, jotka ottavat vastaan yksityishenkilöiden ilmoituksia ja/tai yritysten luokiteltuja ilmoituksia.
Vaasan alueen kilpailutilannetta tarkasteltaessa on otettava huomioon myös ruotsinkielisen väestön merkittävä osuus. Vasabladet on Pohjalaisen ohella merkittävä lehti Vaasan alueella. Ruotsinkielisten lehtien ei voida kuitenkaan katsoa kilpailevan samoilla hyödykemarkkinoilla kuin suomenkielisten lehtien, vaikka osa lukijoista luonnollisesti lukee sekä suomen- että ruotsinkielisiä lehtiä. Ilmoittajien kannalta markkinat ovat kuitenkin erilliset. Ruotsinkielisiä asiakkaita lähestytään ruotsinkielisissä lehdissä, joihin on toimitettava oma materiaali. Markkinoiden erillisyyttä osoittaa myös se, että ruotsinkielisten lehtien levikki Vaasan läänissä vastaa suurinpiirtein ruotsinkielisen väestön osuutta läänin väestöstä. Edellä määriteltyjen relevanttien hyödykemarkkinoiden kilpailutilanteen tarkastelu on siten rajattava suomenkielisiä ilmoituksia vastaanottaviin lehtiin.
Määräävän markkina-aseman määrittely
Kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla on määräävä markkina-asema, jos sillä on koko maassa tai tietyllä alueella yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Määräävän markkina-aseman olemassaolon määrittely edellyttää markkinaosuuksien, alalle pääsyn esteiden, yrityksen kilpailuetujen ja käyttäytymisen sekä alan kehityksen tarkastelua.
Ilkka-konserniin kuuluvia lehtiä ei voida pitää keskinäisinä kilpailijoina, joten niillä voidaan arvioida olevan myös yhteistä markkinavoimaa. Tässä tapauksessa tulee kuitenkin tarkasteltavaksi lähinnä Ilkan ja Pohjalaisen markkina-asema, koska Pohjanmaan Pörssin oli tarkoitus ilmoittaa nimenomaan näissä lehdissä. Ilkka ja Pohjalainen ovat merkittävästi suurempia kuin alueella ilmestyvät muut lehdet. Ne ovat omien ilmestymisalueidensa ja koko Vaasan läänin kaksi selvästi suurilevikkisintä sanomalehteä. Ilkan ja Pohjalaisen osuus ilmoitusten palstametreistä ja kappalemääristä on myös huomattavasti suurempi kuin muiden sanomalehtien. Ilkka Oy:n virastoon toimittamassa alueellisessa selvityksessä sanomalehtien markkinaosuuksiin oli sisällytetty ilmaisjakelulehdet. Kilpailuvirastolla ei siten ole tarkkoja tietoja ilmaisjakelulehtien markkinaosuuksista Ilkan ja Pohjalaisen ilmestymisalueilla. Ilmaisjakelulehtien osuuden voidaan kuitenkin arvioida suurinpiirtein vastaavan niiden valtakunnallista osuutta, jonka on Kilpailuviraston tilaamassa ilmoitusmarkkinoita koskevassa selvityksessä todettu olevan 7,4 prosenttia. Lisäksi on otettava huomioon, että ilmaisjakelulehtien osuus jakautuu useiden lehtien kesken. Markkinoiden kilpailutilannetta tarkasteltaessa on otettava huomioon myös se, että Ilkka-konserniin kuuluvien maakuntalehtien markkina-asema on ollut vuosia vakaa ja niistä on muodostunut ilmestymisalueillaan vahvoja merkkituotteita.
Ilkan ja Pohjalaisen markkina-asemaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota myös korkeisiin alalle tulon esteisiin. On epätodennäköistä, että uusia tilattavia sanomalehtiä tulisi markkinoille. Esimerkiksi Kärkimedia Oy:n, jonka osakkaina ovat kaikki Suomen merkittävimmät päivälehdet, nuorin osakaslehti on perustettu vuonna 1928. Sen sijaan on todennäköistä, että pieniä paikallislehtiä ja ilmaisjakelulehtiä poistuu markkinoilta tai että ne siirtyvät suurten maakuntalehtien omistukseen. Koska sanomalehdet välittävät ennen kaikkea kotimaan ja paikallisia uutisia, Suomen markkinat eivät todennäköisesti kiinnosta ulkomaisia sanomalehtiä. Tällaisesta tehtävästä myöskään sähköiset viestimet ei näytä olevan laajassa mitassa kiinnostuneita. Näin ollen on oletettavaa, että tällä hetkellä markkinoilla toimivilla maakuntalehdillä säilyy jatkossakin vahva asema paikallisten ja alueellisten uutisten välittäjinä ja siten myös paikallisena ja alueellisena ilmoituskanavana.
Ilkka-konserni harjoittaa lehtien julkaisemisen lisäksi muuta lehtimarkkinoita tukevaa toimintaa. Konserniin kuuluu muun muassa IlkkaPrint Oy, joka tuottaa painopalveluja konsernille ja alueen paikallislehdille. IlkkaPrint painaa siis pääosan Ilkka Oy:n lehtien kanssa kilpailevista paikallislehdistä. Myös Pohjanmaan Pörssi -ilmoituslehti on ollut tarkoitus painaa IlkkaPrint Oy:ssä. Ilkka-konserni on osakkuusyhtiöidensä kautta integroitunut myös sähköiseen viestintään, joten sen omistamilla lehdillä on selvä kilpailuetu pieniin, vain yhdellä viestinnän sektorilla toimiviin lehtiin nähden.
Pohjanmaan Pörssin ilmoituskieltotapauksessa tarkasteltavat luokiteltujen ja yksityishenkilöiden ilmoitusten markkinat ovat yleensä alueelliset tai paikalliset. Alueellisilla markkinoilla toimivat pääasiassa vain Ilkka ja Pohjalainen, sillä paikallisten sanomalehtien ja ilmaisjakelulehtien ilmestymisalue on huomattavasti maakuntalehtien ilmestymisaluetta suppeampi. Ilkan ja Pohjalaisen asema on vahva myös paikallisena ilmoitusvälineenä, sillä ne ilmestyvät maakuntakeskuksissa, joissa toimii suuri osa alueen yrityksistä. Ilkan ja Pohjalaisen laaja lukijapeitto tekee niistä vahvan ilmoitusvälineen myös yksityishenkilöiden näkökulmasta. Niiden merkittävää asemaa yksityishenkilöiden ilmoitusvälineenä osoittaa myös se, että ne myyvät edelleen huomattavan määrän yksityishenkilöiden ilmoituksia, vaikka vastaavan ilmoituksen voisi julkaista ilmaiseksi valtakunnallisessa ilmaisilmoituslehdessä. Valtakunnalliset ilmaisilmoituslehdet eivät ole siten pystyneet edes ilmaisen ilmoitustilan avulla olennaisesti muuttamaan maakuntalehtien asemaa alueellisena ilmoitusvälineenä. Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa yksityishenkilö haluaa tavoittaa mahdollisimman laajan asiakasjoukon nimenomaan oman asuinalueensa läheisyydessä. Liikeilmoittelussa ilmaisilmoituslehtien merkitys alueellisena ilmoitusvälineenä on vielä yksityisilmoitteluakin heikompi, vaikka ne yleensä tarjoavat yrityksille ilmoitustilaa maakuntalehtiä selvästi halvemmalla.
Kilpailuvirasto on todennut, että Ilkka-konserniin kuuluvilla lehdillä on johtava asema Vaasan läänin lehti-ilmoittelun markkinoilla. Ilkka hallitsee kahta läänin suurinta päivälehteä, joilla on laajan lukijapeiton ohella paikallisiin sanomalehtiin ja ilmaisjakelulehtiin nähden kilpailuetuinaan myös päivittäinen ilmestyminen ja aamujakelu. Ilkan ja Pohjalaisen ilmestymisalueilla on siten monia yrityksiä, joiden on ilmoittelussaan käytettävä ainakin osittain Ilkkaa ja/tai Pohjalaista. Näillä lehdillä on omalla ilmestymisalueellaan vahva asema myös yksityishenkilöiden ilmoittelussa. Kun vielä otetaan huomioon Ilkka-konserniin kuuluvat paikallislehdet sekä kilpailijoiden Ilkkaa selvästi vähäisemmät voimavarat, voidaan todeta, että Ilkka-konserniin kuuluvilla maakuntalehdillä Ilkalla ja Pohjalaisella on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema omien ilmestymisalueidensa eli Seinäjoen ja Vaasan alueiden luokiteltujen ilmoitusten ja yksityishenkilöiden ilmoittelun markkinoilla.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kielletään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Säännöksessä on lueteltu viisi esimerkkiä menettelytavoista, joita pidetään määräävän aseman väärinkäyttönä. Lain 7 §:n 1 kohdan mukaan väärinkäyttönä pidetään liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä. Kuten edellä on todettu, lehden toimeenpanema ilmoituskielto voidaan rinnastaa liikesuhteesta pidättäytymiseen. Määräävässä markkina-asemassa olevan lehden aikaansaamaa ilmoituskieltoa on näin ollen tarkasteltava kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdan perusteella.
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kieltäytyminen liikesuhteesta on yleensä aina vahingollista asiakkaille tai tavarantoimittajille, koska korvaavaa yhtä hyvää vaihtoehtoa ei ole olemassa. Määräävässä asemassa olevan yrityksen asiakassuhteille asetetaan siten sellainen tasapuolisuusvaatimus, jota ei olisi perusteltua asettaa muunlaisessa markkina-asemassa olevalle yritykselle. Määräävässä asemassa oleva yritys voi näin ollen pidättäytyä liikesuhteesta ainoastaan tilanteissa, joissa siihen on olemassa asiallinen syy. Asiallisena syynä voidaan pitää esimerkiksi kauppakumppanin ilmeistä maksukyvyttömyyttä, kapasiteettiongelmia tai muita vastaavia perusteluja.
Ilkka Oy on esittänyt Pohjanmaan Pörssin ilmoituksen julkaisematta jättämisen syyksi sen, että kyseisen lehden ilmoituksen julkaisemisen voitiin olettaa vähentävän Ilkka-lehden ilmoitustuloja ja heikentävän siten lehden kilpailuasemaa erityisesti yksityishenkilöiden ilmoittelussa. Tällaisen perusteen taustalla on Ilkka Oy:n halu suojella omaa markkina-asemaansa ja pyrkiä vaikeuttamaan kilpailijan elinkeinonharjoittamista. Ilmoituskiellon avulla Ilkka Oy on voinut osaltaan estää kilpailun lisääntymisen ilman, että yhtiön omien lehtien olisi ollut tehostettava toimintaansa. Ilkka Oy ei siten ole esittänyt toteuttamalleen ilmoituskiellolle kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdassa tarkoitettua asiallista syytä, minkä vuoksi ilmoituskieltoa on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Ilkka Oy:n menettelyn kilpailuoikeudelliset seuraamukset
Kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle, joka rikkoo lain 4-7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Lainkohdan perustelujen mukaan seuraamusmaksua ei ilmeisen kohtuuttomien seurausten välttämiseksi olisi määrättävä silloin, kun menettelyä on pidettävä vähäisenä tai maksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana. Esimerkkinä vähäisestä menettelystä perusteluissa mainitaan alueellisesti tai ajallisesti rajoittunut toiminta sekä toiminta, jonka taloudelliset vaikutukset ovat vähäisiä.
Kilpailuviraston tekemät selvitykset osoittavat, että sanomalehdistössä vallitsee laajalti käsitys, jonka mukaan päätoimittajalla olisi painovapauslain nojalla kaikissa tilanteissa suvereeni oikeus päättää myös kaupallisten ilmoitusten julkaisemisesta. Alan vakiintuneena käytäntönä on ollut muun muassa se, että kilpailijoiksi katsottavien ilmoitusvälineiden ilmoituksia ei ole julkaistu. Kilpailuvirasto ei ole ottanut aiemmin kantaa painovapauslain tulkintaan sanomalehtiä koskevissa ilmoituskieltotapauksissa eikä viraston mahdollisuus puuttua ilmoituskieltotapauksiin ole ollut alan elinkeinonharjoittajien tiedossa. Myös Ilkka Oy on tämän vuoksi ollut siinä käsityksessä, että kilpailunrajoituslakia ei voitaisi lainkaan soveltaa ilmoituksen julkaisukieltoon.
Kilpailuvirasto katsoo myös, että luokiteltujen ilmoitusten ja yksityishenkilöiden pienilmoitusten markkinoille on tullut viime vuosina ilmaisjakelulehtiä ja ilmaisilmoituslehtiä, joiden toiminta on jossain määrin vaikuttanut myös Ilkka-konserniin kuuluvien lehtien ilmoitusmääriin. Vaikka Pohjanmaan Pörssi -lehden alalle tulo olisi lisännyt asiakkaiden valintamahdollisuuksia ja kilpailua erityisesti yksityishenkilöiden ilmoittelun markkinoilla, Ilkka Oy:n toimeenpaneman ilmoituskiellon vaikutusta luokitellun ilmoittelun ja yksityishenkilöiden ilmoittelun markkinoiden kilpailun toimivuuteen voidaan pitää kokonaisuudessaan vähäisenä.
Edellä esitetyn johdosta Kilpailuvirasto ei pidä tässä tapauksessa tarpeellisena tehdä kilpailuneuvostolle esitystä seuraamusmaksun määräämisestä Ilkka Oy:n ilmoituskiellolle. Mikäli Ilkka-konserniin kuuluvat maakuntalehdet kuitenkin jatkossa jättäisivät niille tarjotun ilmoituksen julkaisematta ilman, että tällaiselle menettelylle voitaisiin esittää kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdassa tarkoitettu asiallinen syy, esityksen tekeminen olisi perusteltua.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että yksipuolista, yhden yrityksen itsenäiseen ratkaisuun perustuvaa ilmoituksen julkaisemisesta kieltäytymistä on syytä tarkastella kilpailunrajoituslain perusteella yleensä vain sellaisissa tapauksissa, joissa ilmoituksen julkaisemisesta kieltäytyvä yritys on määräävässä markkina-asemassa. Koska ilmoituskiellon toteuttaneen Ilkka Oy:n omistamalla maakuntalehti Ilkalla ja Ilkka-konsernin tytäryhtiön Vaasa Oy:n julkaisemalla maakuntalehti Pohjalaisella on todettu olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävää markkina-asema omien ilmestymisalueidensa luokiteltujen ilmoitusten ja yksityishenkilöiden ilmoittelun markkinoilla, Ilkka Oy:n toimeenpanemaa ilmoituskieltoa on tarkasteltu kilpailunrajoituslain 7 §:n kieltämänä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto on todennut, että Ilkka Oy:llä ei ole ollut kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdassa tarkoitettua asiallista syytä ilmoituskiellon toimeenpanolle. Asiallisena syynä ei ole voitu pitää Ilkka Oy:n esittämää perustelua, jonka mukaan kilpailijana pidetyn ilmoittajan ilmoituksen julkaisemisen voitiin olettaa heikentävän yhtiön omistamien maakuntalehtien kilpailuasemaa. Ilkka Oy:n ilmoituskieltoa on siten pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto on kuitenkin kilpailunrikkomismaksun määräämisen tarpeellisuutta arvioidessaan ottanut huomioon sen, että tämä on ensimmäinen kerta, kun sanomalehden toteuttamaan ilmoituskieltoon sovelletaan kilpailunrajoituslakia. Sanomalehdistössä vallitsee laajalti käsitys, jonka mukaan päätoimittajalla olisi painovapauslain nojalla kaikissa tilanteissa oikeus päättää myös kaupallisten ilmoitusten julkaisemisesta. Sanomalehdet eivät ole tällä perusteella julkaisseet esimerkiksi kilpailevien lehtien ilmoituksia. Lisäksi Ilkka Oy:n ilmoituskiellon aikaansaamaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voidaan pitää lievänä, kun otetaan huomioon väärinkäytöstä aiheutuneet melko vähäiset vahingolliset vaikutukset kilpailun toimivuudelle ilmoitusmarkkinoilla kokonaisuudessaan.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitetyn perusteella, että kilpailunrikkomismaksun määrääminen ei ole kilpailun turvaamisen kannalta perusteltua eikä siksi tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä kilpailuneuvostolle. Ilkka-konsernin on kuitenkin otettava toiminnassaan huomioon tässä päätöksessä esitetyt näkemykset, erityisesti Ilkan ja Pohjalaisen alueellinen määräävä markkina-asema ja siitä seuraavat velvoitteet kyseisten lehtien kilpailukäyttäytymiselle.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti, 7 §:n 1 kohta ja 8 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli Kilpailuvirasto ei tee esitystä asian käsittelemisestä kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.