Asianosaiset
Raha-automaattiyhdistys, Espoo
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto selvitti vuosina 1991-1993 20 kahvila- ja ravintola-alan yrittäjän toimenpidepyyntöjen johdosta Raha-automaattiyhdistyksen, jäljempänä RAY, toimintaa musiikkiautomaattien sijoituspaikkojen vuokraustoiminnassa. Selvitystyössään, jonka perusteella kilpailuvirasto on antanut 24.5.1993 päätöksen Dno 124/211/90 RAY:n raha- ja ajanvieteautomaattien sekä musiikkiautomaattien sitomisen mahdollistavien menettelytapojen muuttamisesta, virasto kiinnitti huomiota myös RAY:n monopolitoimintana harjoittaman pelitoiminnan markkinointikriteereihin. RAY:n pyynnöstä kilpailuvirasto kuitenkin keskeytti markkinointikriteerien selvittämisen siihen asti, kunnes Helsingin yliopiston Kansainvälisen talousoikeuden instituutti (KATTI) oli saanut valmiiksi tutkimuksensa RAY:n kilpailuoikeudellisen aseman arvioinnista kansainvälisen oikeusvertailun perusteella. Tutkimuksen valmistuttua maaliskuussa 1994 kilpailuvirasto jatkoi markkinointikriteereitä koskevaa selvitystä.
Asian selvittäminen
RAY:n asema ja toimintaa
RAY:n asema ja toiminnan säännöt on määritelty arpajaislaissa (491/65), raha-automaattiasetuksessa (676/67, muut. 187/95) sekä näiden perusteella vahvistetussa Raha-automaattiyhdistyksen työjärjestyksessä.
RAY on valtiovallan ja 96 vapaaehtoisen kansalaisjärjestön yhteistoimintaan perustuva julkisoikeudellinen yhdistys, jolla on yksinoikeus pitää maksua vastaan käytettävinä raha-automaatteja, toimeenpanna ruletti- ja korttipelejä sekä ylläpitää pelikasinotoimintaa. Varsinaisen pelitoiminnan lisäksi yhdistys harjoittaa teollista laitevalmistusta. Vuonna 1994 RAY:n rahapelitoiminnan bruttoarvo oli 2.151,9 milj. mk ja puhdas tuotto 1.352 milj. mk.
RAY:n harjoittaman pelitoiminnan tarkoituksena on hankkia varoja käytettäväksi yhdistyksen jäseninä olevien yleishyödyllisten yhteisöjen ja säätiöiden ylläpitämiin arpajaislaissa mainittuihin toimintoihin. Valtioneuvosto jakaa raha-automaattiavustukset kerran vuodessa sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä RAY:n hallituksen tekemän jakoehdotuksen perusteella. Avustusten käytön valvonnasta huolehtii raha-automaattiasetuksen ja Raha-automaattiyhdistyksen tuotoista myönnettävistä avustuksista annetun valtioneuvoston päätöksen (177/93) perusteella RAY.
Ajanvieteautomaateista annetulla lailla (426/76) RAY:lle oli aikaisemmin annettu yksinoikeus myös ajanvieteautomaattien käytettävänä pitämiseen. Musiikkiautomaatit jäivät kuitenkin RAY:n yksinoikeuden ulkopuolelle.
Ajanvieteautomaateista annettu laki kumottiin 17.2.1995 voimaan tulleella viihdelaitelailla (164/95), jolloin RAY:n monopolitoiminnan piiristä poistuivat ajanvieteautomaatit. Lakiuudistuksen jälkeen RAY on siirtänyt ajanvieteautomaattitoiminnan sekä musiikkiautomaattitoiminnan perustamalleen tytäryhtiölle Pelika RAY Oy:lle. Pelika RAY Oy:n markkinoimat ajanvieteautomaatit ovat huvitusta varten maksua vastaan käytettävänä pidettävät automaatit ja pelilaitteet, joita käyttämällä pelaaja ei saa voittona rahaa, tavaraa tai muuta rahanarvoista etuutta. Tavallisimpia ajanvieteautomaatteja ovat flipperit ja erilaiset videopelit.
RAY:n monopolitoiminta käsittää siis nykyisin vain rahapelitoiminnan, joka muodostuu raha-automaateilla, kasinopeleillä ja pelikasinopeleillä pelaamisesta. RAY:llä oli vuoden 1994 lopussa toiminnassa 13 740 raha-automaattia, jotka olivat pääasiassa hedelmäpeli- ja videoraha-automaatteja. Tavanomaisimpia kasinopelejä ovat ruletti ja erilaiset kortti- ja noppapelit. Kasinopelejä RAY:llä oli v 1994 käytössään yhteensä 302 kappaletta ja pelikasinoita yksi, Helsingissä toimiva Casino RAY.
Raha-automaatit on pääosin sijoitettu oheispalveluiksi ravintoloihin, huoltoasemille, kauppaliikkeisiin ja erilaisiin muihin yleisötiloihin. Vuodesta 1989 lähtien RAY:llä on kuitenkin ollut myös omia erityisesti pelaamista varten tarkoitettuja pelisaleja Täyspotteja. Vuoden 1994 lopussa RAY:llä oli toiminnassa 20 Täyspottia ja 2 Club RAY:tä. Niiden lisäksi raha-automaatteja ja kasinopelejä on sijoitettu myös vuonna 1991 toimintansa aloittaneeseen Casino RAY:hyn.
Rahapelien tarjonta pelaajille tapahtuu pääosin siten, että eri puolilla maata toimivat RAY:n myyntipäälliköt neuvottelevat rahapelien sijoituspaikkoja tarjoavien yritysten kanssa ja tekevät päätökset rahapelien sijoittamisesta näiden tiloihin. Viihdelaitelain tultua voimaan RAY on 1.6.1995 alkaen toteuttanut organisaatiouudistuksen. Sen mukaan RAY on poistanut 30 toimistoon perustuvan asiakasvastuujaon. Uudistettu organisaatio perustuu 9 myyntialueeseen, jossa kussakin asiakastoiminnasta ja automaattien sijoittamissopimusten teosta vastaa myyntipäällikkö.
Rahapelien sijoituspaikkojen vuokraustoiminta
Sijoittaessaan pelejään ravitsemus- ja muun alan yrittäjien tiloihin RAY tekee yrittäjien kanssasijoitussopimuksen, jossa määritellään rahapelien käytettävänä pitämisen ehdot. Sopimus on voimassa vuoden kerrallaan. Sopimusehtojen mukaan RAY:lla on oikeus purkaa sopimus ilman irtisanomisaikaa ja poistaa automaatti mm. sillä perusteella, että automaatin tuotto ei vastaa sille asetettua tuottotavoitetta, automaatin rahaliikennettä ei hoideta RAY:n edellyttämällä tavalla tai asiakas rikkoo sopimuksen ehtoja.
Rahapeliensä sijoittamispaikkojen valintaa varten RAY on laatinut pelitoiminnan markkinointikriteerit (liite 1). Niissä on määritelty RAY:n liiketoiminnan päämäärät, pelipalvelujen tarjonnan järjestäminen, pelien sijoituksen ehdot, sijoituspaikalle asetettavat vaatimukset, pelien käyttö ja valvonta, liiketaloudelliset vaatimukset sekä sijoitusten etusijajärjestys.
Selvityksen kohde ja toteuttaminen
Kun kilpailuvirasto ryhtyi selvittämään RAY:n toimintaa, RAY:llä oli monopoli myös ajanvieteautomaattien käytettävänä pitämiseen. Arvioidakseen RAY:n pelitoiminnan markkinointikriteereitä kilpailuvirasto pyysi 7.9.1994 Automattivuokraajat ry:ltä selvitystä RAY:n silloisen yksinomaistoiminnan ulkopuolisten yrittäjien kauppatavoista viihdelaitteiden ja musiikkilaitteiden sijoittamisessa. Viihdelaitelain tultua voimaan kilpailuvirasto on keskittynyt tässä selvityksessään pelkästään rahapelejä koskeviin RAY:n markkinointikriteereihin ja niiden soveltamiseen. Täten niistä toimenpidepyynnöistä ja selvityksistä, jotka koskevat RAY:n ja sen tytäryhtiö Pelika RAY:n toimintaa viihdeautomaattien tarjonnassa, annetaan myöhemmin eri päätökset.
Kilpailuvirasto on käynyt keskusteluja RAY:n kanssa pelitoiminnan markkinointikriteereistä 28.3.1994, 25.5.1994, 15.8.1994 ja 16.5.1995. Näissä tilaisuuksissa on käsitelty aluksi RAY:n laatimia luonnoksia markkinointikriteereistä, joihin yhdistys teki eräitä kilpailuviraston vaatimia muutoksia. RAY:n johtokunnan vahvistettua 31.5.1994 uudet markkinointikriteerit viraston ja RAY:n välisissä keskusteluissa on käyty läpi niiden soveltamiskäytäntöä. Kehitystyön tarkoituksena on ollut varmistaa, että pelitoiminnan markkinointikriteerit ja niiden soveltamiskäytäntö vastaavat kilpailunrajoituslain asettamia vaatimuksia. Viimeisen keskustelun jälkeen kilpailuvirasto pyysi vielä RAY:tä kirjallisesti hyväksymään tilaisuudesta laaditun pöytäkirjan ja vahvistamaan ne markkinointikriteerien soveltamisessa noudatettavat menettelytavat, joilla varmistetaan RAY:n asiakkaina olevien yritysten tasapuolinen kohtelu. RAY vahvisti pöytäkirjaan kirjatut periaatteet 7.8.1995 päivätyllä kirjeellään.
Markkinointikriteerien kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Kilpailunrajoituslain soveltaminen RAY:n toimintaan
RAY elinkeinonharjoittajana
Kilpailunrajoituslaki on tarkoitettu poistamaan kielletyt tai muuten vahingolliset kilpailunrajoitukset elinkeinotoiminnassa. Lain soveltamisalaa rajaava elinkeinonharjoittajan käsite on määritelty sen 3 §:n 1 momentissa. Säännöksen mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Hallituksen esitysten (HE:t 162/91 vp. ja 148/87 vp.) perusteluissa todetaan, että elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Perustelujen mukaan elinkeinonharjoittajana pidetään muun muassa julkista oikeushenkilöä, joka harjoittaa ammattimaista yleensä taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa.
Kilpailuvirasto on todennut päätöksessään 25.5.1993/Dno 124/211/90, että RAY:n harjoittamaan pelitoimintaan kuuluvan ansiotarkoituksen perusteella kyseistä toimintaa voidaan pitää kilpailunrajoituksista annetussa laissa tarkoitettuna elinkeinotoimintana. Siten RAY:n pelitoiminnan markkinointikriteerejä ja muita pelien sijoittamiseen liittyviä järjestelyjä ja menettelytapoja voidaan arvioida kilpailunrajoituslain nojalla siltä osin kuin niistä ei ole erityislainsäädännössä määrätty.
Myös Maija Laurila toteaa tutkimuksessaan ”Yksinoikeudet ja kilpailu rahapelitoiminnassa -tarkasteltavana erityisesti Raha-automaattiyhdistys” (Helsingin yliopiston Kansainvälisen talousoikeuden instituutin julkaisuja 14, Helsinki 1994, s. 194), että kilpailunrajoituslaki soveltuu RAY:n markkinavoiman kontrolliin, kun erityissääntelyssä ei ole siihen keinoja eikä erityissääntelyn edes ole tarkoitettu määräävän RAY:n markkinakäyttäytymisestä. Tällöin erityislainsäädännön aitojen tavoitteiden toteutuminen ei kuitenkaan saa estyä.
Samaan tulokseen päädytään 28.2.1995 julkaistussa sisäasiainministeriön asettaman rahapelitoimikunnan mietinnössä (KM 1995:5, s. 93), jossa todetaan, että kilpailulainsäädäntö koskee myös rahapeliyhteisöjen toimintaa silloin, kun se ei ole ristiriidassa niitä koskevan erityislainsäädännön kanssa. Tämän vuoksi toimikunta ei pitänyt kilpailuoikeudellisten säännösten ottamista arpajaislakiin tarpeellisena.
Relevantit markkinat ja RAY:n määräävä markkina-asema
Relevanttien markkinoiden ja määräävän markkina-aseman määrittely
Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Määräävä markkina-asema on olemassa tietyillä asiallisilla ja alueellisilla hyödykemarkkinoilla. Relevantit markkinat määritellään kussakin tapauksessa toisaalta hyödykkeiden ja toisaalta markkina-alueen maantieteellisen laajuuden mukaan. Hyödykemarkkinoiden määrittelyssä selvitetään ensisijaisesti, mitkä hyödykkeet ovat kuluttajien näkökulmasta siinä määrin samanarvoisia, että niitä voidaan pitää toisiaan korvaavina hyödykkeinä. Kysynnän ohella markkinamäärittelyssä otetaan huomioon myös hyödykkeen tarjoajien toimintaolosuhteet ja tarjonnan korvattavuus. Määräävä markkina-asema voi kattaa koko maan tai jonkin alueen. Markkinoiden alueellisen eriytymisen suhteen ratkaisevan kriteerin muodostavat todelliset taloudelliset kilpailuolosuhteet.
Määräävää markkina-aseman selvittäminen edellyttää asianomaisten markkinoiden rakenteen ja toiminnan analysointia. Arviointiin vaikuttavia seikkoja ovat muun muassa markkinoille pääsyn esteet, erityisesti yksinoikeudet, kilpailijoiden lukumäärä ja markkinaosuudet, kysynnän rakenne sekä hyödykkeen erityisominaisuudet.
Relevantit hyödykemarkkinat
Arpajaislain (491/65) 1 §:n mukaan arpajaisina on pidettävä tavara- tai raha-arpajaisia, vedonlyöntiä ja muuta sellaista toimintaa, jossa siihen maksua vastaan osallistuvalle luvataan arpomisella tai muulla sattumaan perustuvalla toimituksella määrättävä voitto, niin myös pelikasinotoimintaa sekä muuta peliautomaattien ja muiden pelilaitteiden tai pelien pitämistä maksua vastaan käytettävänä siten, että pelaaja voi saada voittona rahaa, tavaraa tai muun rahanarvoisen etuuden taikka niihin vaihdettavissa olevia pelimerkkejä.
Lain tarkoittamaa arpajaistoimintaa ovat mm. raha-arpajaiset, veikkaukset, vedonlyönti, raha-automaatit, kasinopelit ja pelikasinot. Pelaajan kannalta rahapelit eroavat viihdelaitelain alaisista ajanvieteautomaateista, kuluttajasuojalain alaisista markkinointiarpajaisista ja -peleistä sekä arpajaislainsäädännön soveltamisalan ulkopuolisista arpajaisista tai peleistä joko siinä, että niihin osallistuminen ei ole kuluttajalle maksutonta tai siinä, että vain niihin osallistumalla pelaaja voi saada voittona rahaa, tavaraa tai muuta rahanarvoista etuutta.
Arpajaislain alaiset hyödykkeet eroavat muista hyödykkeistä siinä, että voiton saamiseksi tehtävä panostus ja pelaamisesta saatava voitto eivät vastaa toisiaan. Pienellä panoksella voi saada suuren vastasuorituksen (voiton) tai ei voittoa lainkaan. Pelaamiseen liittyy jännitystä, mikä saa jotkut pelaajat yhä uudelleen koettamaan onneaan senkin uhalla, että he saattavat menettää siinä suuria summia rahaa.
Rahapelejä keskenään verrattaessa voidaan todeta, että ne eroavat toisistaan muuan muassa sen suhteen, mikä on päävoiton suuruus ja sen saavuttamisen todennäköisyys tai arvonnan ratkeamisen nopeus. Jos arpajaisiin osallistumisen tavoitteena on merkittävän suuri päävoitto, raha-arpajaiset, veikkaus ja urheilu- yms. kilpailuihin liittyvä vedonlyönti ovat kuluttajan kannalta toisiaan korvaavia hyödykkeitä. RAY:n peleille sen sijaan on ominaista, että pelistä saatava voitto ei ole samaa suuruusluokkaa kuin edellä mainituissa muissa rahapeleissä, arvonta suoritetaan panostuksen ja käynnistyksen jälkeen välittömästi ja myös saatu voitto on välittömästi uudelleen pelattavissa. Kaikkiin rahapeleihin liittyvän voiton tavoittelemisen ja sen saavuttamisen sattumanvaraisuudesta johtuvan jännityksen lisäksi RAY:n pelit tarjoavat näin ollen osallistujilleen muita rahapelejä suuremman mahdollisuuden käyttää pelaamista ajanvietteenä.
Merkittävimmät erot arpajaislain alaisissa hyödykkeissä ovat kuitenkin hyödykkeiden tarjonnassa, jossa eri rahapelien välistä kilpailua on rajoitettu antamalla ne lainsäädännöllä tiettyjen yksinoikeusyhteisöjen hoidettaviksi. Erityislainsäädännön takia ainoastaan RAY:llä on oikeus pitää maksua vastaan käytettävinä raha-automaatteja sekä toimeenpanna ruletti- ja korttipelejä sekä ylläpitää pelikasinotoimintaa.
Edellä esitetyillä perusteilla RAY:n harjoittama rahapelitoiminta muodostaa erilliset hyödykemarkkinat, joilla pelien tarjonta kuluttajille tapahtuu siten, että rahapelit sijoitetaan maantieteellisesti mahdollisimman kattavasti osaksi RAY:n omiin mutta pääosin ulkopuolisten yrittäjien tiloihin. Kilpailuviraston selvityksen kohteena olleet RAY:n pelitoiminnan markkinointikriteerit koskevat nimenomaan pelien sijoittamisessa eli jakelussa noudatettavia periaatteita, joten niitä arvioitaessa relevantit hyödykemarkkinat ovat pelipalvelujen jakelumarkkinat. Näillä markkinoilla RAY:n sopimuskumppaneita ovat tilojaan vuokrattaviksi tarjoavat yrittäjät.
Relevantit maantieteelliset markkinat
Rahapelien tarjonta Ahvenanmaalla on järjestetty erillisellä arpajaislailla (Lotterilagen 10/66), jolla kaikki rahapelitoiminnot on annettu yksinoikeudella Älands Penningautomatföreningenin (PAF) hoidettavaksi. PAF on perustettu vuonna 1966 ja sen tarkoituksena on kerätä varoja yleishyödyllisiin tarkoituksiin. PAF:n tuotevalikoimaan kuuuvat raha-automaattien lisäksi raha-arvat, kasinopelit ja vedonlyönti hevoskilpailussa.
Suomen ja Ruotsin välisessä säännöllisessä laivaliikenteessä olevilla suomalaisilla aluksilla tapahtuvaa laivapelitoimintaa koskee maiden välillä vuonna 1979 solmittu sopimus matkustaja-aluksilla olevista automaattipeleistä, joka saatettiin Suomessa voimaan lailla (849/79). Sopimuksen mukaisesta laivapelitoiminnasta vastasivat vuoden 1992 loppuun asti sekä RAY että Älands Penningautomatförening (PAF). RAY:n pelitominta oli keskittynyt Oy Silja Line Ab:n omistamille aluksille. Silja Linen irtisanottua RAY.n kanssa tekemänsä sopimuksen 30.9.1992 RAY:n laivapelitoiminta päättyi tältä osin.
Tarjonnan olosuhteiden erilaisuuden takia Ahvenanmaalla sekä Suomen ja Ruotsin välisissä matkustajalaivoissa tapahtuva pelitoiminta ei kuulu samoihin maantieteellisiin markkinoihin Manner-Suomessa tapahtuvan pelitoiminnan kanssa, joten RAY:n harjoittamaa rahapelitoimintaa ja sen jakelujärjestelyjä arvioitaessa relevantit maantieteelliset markkinat ovat Manner-Suomen markkinat.
RAY:n määräävä markkina-asema
RAY:llä on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa mainittu yksinoikeus raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoiminnan harjoittamiseen manner-Suomessa, joten sillä on lainkohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema näiden rahapelien jakelumarkkinoilla.
Kilpailulainsäädännön asettamat vaatimukset RAY:n pelitoiminnan markkinointikriteereille
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään muun ohella:
1) liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä;
2) hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä;
3) yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä;
4) kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista; tai
5) määräävän markkina-aseman hyväksi käyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Säännöksen perusteluissa (HE 148/87 vp., s. 23) todetaan, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta. Vaikka tämä tasapuolisuusvelvoite esitetään perustelujen rakenteesta johtuen liikesuhteesta pidättäytymistä koskevan 1 kohdan yhteydessä, sen tarkoittama syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon ohella myös suhteellista syrjintää, jota muutoin yleensä arvioidaan 2 tai 4 kohtien perusteella.
Edelleen säännöksen perusteluissa todetaan, että määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi pitkälti sanella liikesuhteessa käyttämänsä toimitus- ja muut ehdot. Näitä ehtoja voidaan käyttää kilpailun rajoittamiseen, esimerkiksi asiakkaan velvoittamiseen rajoittamaan liikesuhteitaan toisiin yrityksiin. Säännöksen 2 kohdan perusteella tämänkaltaista asiakkaan toimintavapauden rajoittamista on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä, mikäli toimintavapautta rajoittavat ehdot eivät ole hyvän kauppatavan mukaisia, koska asiakkaalla ei markkinarakenteen vuoksi ehkä ole käytännössä edelletyksiä olla alistumatta ehtoihin. Perustelujen mukaan säännöksessä mainitulla hyvällä kauppatavalla tarkoitetaan alalla noudatettua yleistä, tasapuolista ja kohtuullista, velvoittavaksi tunnustettua käytäntöä. Tämä ilmentää sitä, että myös 4 kohdassa asetettu kohtuullisuuden vaatimus koskee siinä mainitun hinnoittelukäytännön ohella kaikkea muutakin määräävässä markkina-asemassa alevan yrityksen toimintaa.
Yksinmyynti- ja yksinostosopimusten käyttämisen kieltävän 3 kohdan perusteluissa (HE 162/1991 vp., s. 13) todetaan, että määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen on sallittua käyttää selektiivistä eli valikoivaa myyntiä hyödykkeiden jakelussa, jos yrittäjä valitsee jälleenmyyjät tiettyjen laadullisten perusteiden mukaan ja näitä perusteita noudatetaan johdonmukaisesti.
Säännöksen 5 kohdassa mainitusta muiden hyödykemarkkinoiden kilpailun rajoittamisesta lain perusteluissa todetaan, että määräävän markkina-aseman nojalla elinkeinonharjoittaja voi pyrkiä kilpailun rajoittamiseen toisilla toimialoilla ja sitä kautta määräävän markkina-aseman saavuttamiseen myös viimeksi mainitulla toimialalla.
Määräävässä markkina-asemassa olevaa yritystä koskeva erityinen kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite sekä johdonmukaisuuden vaatimus tarkoittavat, että määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja ei saa asettaa eikä soveltaa sellaisia ehtoja ja määräyksiä, jotka keinotekoisesti sulkevat alalta pois joitakin yrityksiä tai jotka merkitsevät keskenään samanlaisten yritysten joutumista perusteettomasti eri asemaan. Keskenään samanlaisten yritysten erilainen kohtelu on sallittua ainoastaan painavista tuotannollis-taloudellisista syistä, joita arvioitaessa otetaan huomioon asianomaisen yrityksen ja alan erityisolosuhteet. Esimerkkinä painavista syistä on muuan muassa se, että asiakkaat eriarvoiseen asemaan asettavat ehdot ovat välttämättömiä sinänsä tehokkaan ja kilpailukykyisen toiminnan jatkuvuuden tai loppuasiakkaille tarjottavan hyödykkeen laadun turvaamiseksi.
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen toimitus- ja muiden ehtojen julkisuus ja läpinäkyvyys on keskeinen keino niiden kohtuullisuuden, tasapuolisuuden ja johdonmukaisuuden varmistamiseksi sekä mielivaltaisen kohtelun estämiseksi. Rahapelien sijoittamisessa noudatettavien pelitoiminnan markkinointikriteerien tulee myös olla julkisia sekä mahdollisimman selkeitä ja yksiselitteisiä, jotta RAY:n sopimuskumppanit voivat itse arvioida sen, onko RAY toiminut heidän kohdallaan ilmoittamiensa periaatteiden mukaisesti.
Erityislainsäädännön huomioon ottaminen
Maija Laurila toteaa RAY:n rahapelitoimintaa koskevassa tutkimuksessaan (Yksinoikeudet ja kilpailu rahapelitoiminnassa – tarkasteltavana erityisesti Raha-automaattiyhdistys, Helsingin yliopiston Kansainvälisen talousoikeuden instituutin julkaisuja 14. Helsinki 1994, s. 197), että rahapelitoiminta on jokseenkin kaikkialla jollakin tavoin säänneltyä eikä kaupallisille intresseille, jos niitä ylipäänsä sallitaan, ole paljon tilaa. Sääntelyn tarkoituksena on toisaalta rikollisuuden estäminen rahapelitoiminnassa, toisaalta se perustuu fiskaalisiin ja sosiaalisiin syihin. Myös suomalaiset rahapeliyksinoikeudet ovat luonteeltaan osaksi fiskaalisia ja osaksi sosiaalisten haittojen minimointiin pyrkiviä, holhoavia.
Rahapelitoimikunnan mietinnöstä 29.5.1995 antamassaan lausunnossa kilpailuvirasto totesi muun ohella, että rahapelitoimikunnan olisi pitänyt laajemmin pohtia, onko rahapelitoiminnassa ylipäätään enää mahdollista ylläpitää suoranaisia kansallisia monopoleja. Toimikunnan päädyttyä esittämään RAY:n monopolin säilymistä rahapelien osalta kilpailuvirasto piti tärkeänä, että monopoliyhteisöjen toiminta täyttää kilpailunrajoituslain muut monopoliyrityksille ja -yhteisöille asettamat vaatimukset siltä osin kuin erityislainsäädäntö ei sulje niitä pois. Näitä ovat mm. sopimuskumppaneiden tasapuolinen kohtelu sekä rahapelien toimitusehtojen läpinäkyvyys.
Kilpailulainsäädäntö on joutunut väistymään erityislainsäädännön tieltä sen suhteen, että kilpailevien yritysten alalletulo rahapelitoimintaan on estetty arpajaislainsäädännössä myönnetyin yksinoikeuksin. Tästä huolimatta näitä yksinoikeuksia käytettäessä on noudatettava erityislainsäädännön ohella myös kilpailunrajoituslain säännöksiä. Rooman sopimuksen 90 artiklan soveltamiskäytäntöön viitaten kilpailuvirasto katsoo, että erityislainsäädäntöä ja kilpailunrajoituslakia samanaikaisesti sovellettaessa ja yhteensovitettaessa etusija on kilpailunrajoituslailla, josta saadaan poiketa vain siltä osin kuin alan erityislainsäädäntö välttämättä muuta vaatii. Rahapelitoiminnassa tärkein erityislainsäädännön asettamista vaatimuksista on velvoite pyrkiä ehkäisemään pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia ja muita yhteiskunnallisia haittoja. Sen perusteella RAY:llä on oikeus rajoittaa peliensä tarjontaa noudattamalla sijoitussopimuksia tehdessään selektiivistä jakelujärjestelmää.
RAY on selvittänyt, että se ottaa markkinointikriteereissään huomioon erityislainsäädännön velvoitteet siten, että se pyrkii toisaalta säätelemään rahapelien jakelujärjestelyin kuluttajien mahdollista ongelmapelaamista, mutta kuitenkin samalla saamaan riittävästi ja tasaisesti varoja yhdistyksen yleishyödylliseen avustustoimintaan. Nämä velvoitteet ovat aiheuttaneet vaikeuksia pelitoiminnan markkinointikriteerien soveltamista koskevissa menettelytavoissa RAY:n asiakkaita kohtaan, joiden mielestä yrittäjillä tulisi olla enemmän vaikutusvaltaa RAY:n päättäessä sijoituspaikkojen pelivalikoimasta ja -määrästä.
Pelitoiminnan markkinointikriteerien yksityiskohtainen tarkastelu ja RAY:n menettelytavat niiden soveltamisessa
Kilpailuviraston kanssa käymiensä keskustelujen jälkeen RAY on laatinut liitteenä olevat pelitoiminnan markkinointikriteerit, jotka sen johtokunta on vahvistanut 31.5.1994. Varmistaakseen niiden tasapuolisen ja johdonmukaisen soveltamisen kilpailuvirasto esittää seuraavassa ne kohdat markkinointikriteereissä, joiden muotoiluun ja soveltamiskäytäntöön virasto on puuttunut. Kilpailunrajoituslain kannalta oleellisempien kohtien osalta virasto esittää myös ne menettelytavat, joihin RAY on viraston kanssa käymissään neuvotteluissa sitoutunut.
Pelipalvelujen tarjonnan järjestäminen
RAY sijoittaa automaatteja ja muita pelejä yleisön käytettäväksi omiin erityisiin pelipalvelua varten perustettuihin tiloihin ja sopimuskumppaneiden hallitsemiin liiketiloihin.
Omat tilat RAY omistaa tai vuokraa normaalien liiketilojen vuokraehtojen mukaisesti. Raha-automaatin tai -pelin sijoituksesta sopimuskumppanille hajasijoituksessa maksettava korvaus määräytyy yhdenmukaisesti.
Pelejä sijoitetaan siten, että alueen pelaajien maksukyky, potentiaalisten pelipaikkojen määrä ja olemassa olevat pelit tulevat pitemmällä aikavälillä huomioon otetuiksi.
RAY tarjoaa taloudellisen toiminnan ehtojen ja taloudellisten kriteereiden puitteissa pelaajille palvelujaan maantieteellisesti mahdollisimman kattavasti.
Edellä olevissa kriteereissä on otettu huomioon pelipalvelujen tarjonnan järjestäminen liiketiloja vuokralle antavien yrittäjien sekä kuluttajien kannalta. RAY on ilmoittanut, että se sitoutuu jakamaan rahapelejään tasapuolisti RAY:n omiin tiloihin ja ulkopuolisilta yrittäjiltä vuokrattaviin huoneistoihin.
Sijoittaessaan rahapelejä eri puolille Suomea RAY pyrkii turvaamaan rahapelien jakelun tasapuolisuuden ja toiminnan johdonmukaisuuden siten, että kunkin alueen pelaajien maksukykyä, potentiaalisten pelipaikkojen määrää ja olemassa olevan pelikannan kattavuutta arvioidaan toisaalta viranomaisten laatimien väestö- ja tulotilastojen, toisaalta RAY:n ja sen piiriorganisaation tietojärjestelmien avulla.
RAY käyttää uusilla pelien sijoituspaikkakunnilla johdonmukaisesti koeaikaa todetakseen pelien kannattavuuden. Erityisesti tiettyjen erityispelien, kuten esim. kansainvälisten kasinopelien sijoittamisessa RAY pitää tarkoituksenmukaisena ja kohtuullisena käyttää omaa harkintaansa ongelmapelaamisen välttämiseksi ja tuottotavoitteen saavuttamiseksi.
Joidenkin pelien sijoittamisessa täydellisen maantieteellisen kattavuuden saavuttamista saattaa vaikeuttaa myös se, että RAY:n on otettava huomioon varainhankintatehtävänsä, jonka takia se ei voi maksimoida pelitoimintojansa tai ottaa suuria investointiriskejä sellaisilla alueilla, joilla tuotto ei todennäköisesti vastaisi asetettuja tavoitteita.
Pelien sijoituksen ehdot
Sopimuskumppani harjoittaa omaa, pelitoimintaa tukevaa liiketomintaa, jolloin pelitominta on oheistoimintaa.
Jokaisen yksittäisen pelin tulee olla RAY:lle kannattava tai sille määritellyn tuottotavoitteen mukainen.(liiketaloudelliset vaatimukset)
RAY pelitoiminnan tulee johdonmukaisesti täydentää esim. ravintolan tai muun vuokranantajayrityksen muuta palvelua. Siten RAY ei luovuta laitteitaan sillä perusteella, että ne parantavat sijoittajyrityksen kannattavuutta, vaan pelkästään yrittäjän muun liiketoiminnan oheistoiminnaksi.
RAY on laskenut jokaiselle rahapelillensä omat tuottotavoitteet, johon vaikuttavat mm. pääoma- ja huoltokustannukset. Pelikohtaisen tuottotavoitteen saavuttamista testataan laitteen koekäytöllä erikseen sovituksi ajaksi. Lisäksi RAY seuraa jatkuvasti myös yrittäjän liiketoimintaa saadakseen selville, täyttyvätkö RAY:n asettamat tavoitteet kulloinkin kuluvan kahden vuoden liukuvan seurantajakson aikana. Yrittäjän toimintaa seuratessaan RAY kiinnittää huomiota muuhunkin yrittäjän toimintaan, kuten rahanvaihtoon, henkilökuntaan jne. Mikäli yrittäjän tiloihin sijoitetussa pelissä ei päästä sille asetettuun tuottotavoitteseen, yrittäjän on varauduttava siihen, että RAY:n laite voidaan hakea pois.
Pelien sitomattomuusvaatimus
RAY:n yksinoikeudella harjoittamista peleistä ja vapaassa kilpailutilanteessa olevista peleistä tehdään aina erilliset toisistaan riippumattomat sopimukset.
Kilpailuviraston 24.5.1993 antamassa musiikkiautomaattien sijoitustoimintaa koskevassa päätöksessä Dnro 124/211/90 todetaan, että RAY on sitoutunut siihen, että raha- ja ajanvieteautomaateista sekä musiikkiautomaateista tehdään erilliset sopimukset. Uuden viihdelaitelain tultua voimaan ja RAY:n oikeudellisen monopolin kavennuttua niin, ettei se koske enää ajanvieteautomaatteja, RAY:n ajanvieteautomaattitoiminta on siirtynyt sen tytäryhtiö Pelika RAY Oy:lle. Näin ollen markkinointikriteeri tarkoittaa nykyisin sitä, että rahapeleistä ja kilpailutilanteessa olevista viihdeautomaateista tehdään aina erilliset sopimukset eikä RAY:n pelejä tiloihinsa haluavan yrittäjän pääsy jakelujärjestelmään ole lainkaan riippuvainen siitä, onko hänellä tiloissaan Pelika RAY:n vai jonkin sen kilpailijan markkinoimia musiikki- ja muita ajanvieteautomaatteja.
Sijoitusten etusijajärjestys
Jos RAY:n tulee ratkaista tilanne, jossa RAY ei voi toimittaa pelejä samanaikaisesti kaikille, ratkaistaan etusijajärjestys siten, että ensiksi otetaan huomioon yrityksille, tilalle ja valvonnalle asetetut perusvaatimukset, toiseksi liiketaloudelliset vaatimukset. Ellei valintaa voida tehdä edellä todetuilla kriteereillä, tehdään se alueellisesti sijoituspaikkatarjousten aikajärjestyksessä.
Viimeisessä RAY:n kanssa käymässään keskustelussa kilpailuvirasto totesi, että RAY voisi käyttää väärin monopoliasemaansa muuttelemalla tarkoituksellisesti raha-automaattien sijoitusalueita niin, että se voisi kieltäytyä raha-automaattien sijoittamisesta vetoamalla siihen, että laitteet ovat sidottuina muihin sijoituspaikkoihin. Tällä tavalla RAY voisi käytännössä tehdä tyhjäksi muiden markkinointikriteerien noudattamisen. Tästä syystä virasto vaati yhdistykseltä selvityksen sen organisaatiosuunnitelmista sekä sitoumuksen siitä, ettei se pyri sisäisin hallinnollisin muutoksin estämään markkinointikriteerien toteutumista. Lisäksi virasto pyysi RAY:tä selvittämään, millä tavoin yhdistys tulee huolehtimaan siitä, että sen jakelujärjestelmälle kilpailunrajoituslaissa asetetut vaatimukset tasapuolisuudesta, kohtuullisuudesta, johdonmukaisuudesta ja toimitusehtojen läpinäkyvyydestä täyttyvät.
Tällöin RAY ilmoitti, ettei se ole tehnyt organisaatiouudistustaan estääkseen markkinointikriteerien toteutumista eikä se tule jatkossakaan näin menettelemään. Lisäksi yhdistys ilmoitti ATK- ja suunnittelujärjestelmänsä mahdollistavan sen, että RAY:n paikallis- ja keskustasolla tiedetään jokaisen koneen sijoituspaikka. Tämän tietojärjestelmän ja vuosittain vahvistettavien markkinointisuunnitelmien avulla pystytään koordinoimaan ja kontrolloimaan laitteiden jakelun tasapuolisuus. Tämän RAY vahvisti vielä kirjallisesti 7.8.1995.
Päätös
Kilpailuvirasto on selvittänyt RAY:n rahapelitoiminnan markkinointikriteereitä ja niiden soveltamiskäytäntöä. Selvitysten lähtökohtana on ollut, että RAY:tä on pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana ja sillä on saman pykälän 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema yksinoikeudella harjoittamiensa rahapelipalvelujen jakelumarkkinoilla Manner-Suomen alueella. Täten RAY:n rahapelien sijoitustoimintaa voidaan arvioida saman lain 7 §:n perusteella.
Selvitysten perusteella kilpailuvirasto toteaa, että RAY:n rahapeliyksinoikeudet, joita sääntelevät niitä koskeva erityislainsäädäntö eli arpajaislaki sekä sen nojalla annettu raha-automaattiasetus, perustuvat osaksi fiskaalisiin ja osaksi sosiaalisiin syihin: niiden tarkoituksena on hankkia varoja yhdistyksen jäsenenä olevien yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaan ja niiden avulla pyritään ehkäisemään pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia ja muita yhteiskunnallisia haittoja. Erityisesti viimeksi mainitun velvoitteen takia RAY:llä on oikeus rajoittaa peliensä tarjontaa noudattamalla sijoitussopimuksia tehdessään selektiivistä eli valikoivaa jakelujärjestelmää.
Rahapelien jakelussa noudatettavat periaatteet ja pelien sijoituksen yleiset ehdot on määritelty RAY:n johtokunnan 31.5.1994 vahvistamissa pelitoiminnan markkinointikriteereissä. Kilpailuvirasto on hankkinut RAY:ltä selvityksiä kyseisistä kriteereistä ja niiden soveltamiskäytännöstä RAY:n kanssa varmistaakseen, että yhdistyksen toiminta täyttää kilpailunrajoituslain määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajlle asettamat vaatimukset tasapuolisuudesta, kohtuullisuudesta ja johdonmukaisuudesta. Lisäksi virasto on edellyttänyt, että kriteerien tulee olla mahdollisimman selkeitä, yksiselitteisiä ja julkisia, jotta RAY:n sopimuskumppanit voivat itse arvioida sen, onko RAY toiminut heitä kohtaan ilmoittamiensa periaatteiden mukaisesti.
Neuvotteluissa ja virastolle 7.8.1995 lähettämässään kirjeessä RAY on osoittanut olevansa tietoinen kilpailunrajoituslain asettamista vaatimuksista ja sitoutunut ottamaan ne toiminnassaan huomioon. Tämän johdosta kilpailuvirasto katsoo, että asia ei anna tässä vaiheessa aihetta enempiin toimenpiteisiin, joten se poistetaan käsittelystä.
Tämän päätöksen estämättä RAY:llä on oikeus vastaisuudessa muuttaa ja kehittää rahapelitoiminnan markkinointikriteereitä. Yhdistyksen tulee kuitenkin jatkuvasti huolehtia siitä, että sen kriteerit ja niiden soveltamiskäytäntö ovat kilpailunrajoituslain asetettamien tasapuolisuuden, kohtuullisuuden, johdonmukaisuuden ja läpinäkyvyyden vaatimusten ja yhdistyksen virastolle antamien sitoumusten mukaiset.
Mikäli kilpailuvirasto havaitsee sille tehtyjen toimenpidepyyntöjen perusteella tai muutoin RAY:n laiminlyöneen sisäisen valvontatehtävänsä ja rikkoneen virastolle antamaansa sitoumusta, virasto saattaa yhdistyksen menettelyn kilpailuneuvoston käsiteltäväksi kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:ssä säädetyn seuraamusmaksun määräämiseksi.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 2,3 ja 7 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli kilpailuvirasto ei tee esitystä asian käsittelemisestä kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.