Asianosaiset
Elisa Communications Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä
Markku Åberg
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto sai 8.1.2001 päivätyn toimenpidepyynnön, jonka mukaan Elisa Communications Oyj syyllistyy harhaanjohtavaan mainontaan ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ISDN-liittymien markkinoinnissa. Virastoa pyydetään ryhtymään toimenpiteisiin kilpailunrajoituslain vastaisen menettelyn poistamiseksi ja kieltämään Elisa Communications Oyj:n harhaanjohtava mainonta ISDN-liittymissä.
Yritys
Elisa Communications Oyj (entinen Helsingin Puhelin Oyj, jäljempänä myös Elisa) on liittymämäärältään Suomen toiseksi suurin televerkkoyritys, joka toimii pääosin entisen Uudenmaan läänin alueella. Kiinteän verkon liittymiä sillä on noin 740 000. Elisan liikevaihto vuonna 1999 oli 2 995 miljoonaa markkaa ja koko konsernin 6 364 miljoonaa markkaa.
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto pyysi 15.1.2001 Elisaa antamaan vastineensa saatuun toimenpidepyyntöön. Virasto katsoi vastinepyynnössään, että Elisan tulee lopettaa kilpailunrajoituslain vastainen toiminta välittömästi. Elisa vastasi 19.1.2001. Lisäksi Elisa toimitti 5.2.2001 viraston pyynnöstä tietoja Elisan aikaisemmista ISDN-liittymien tarjouskampanjoista. Elisan edustajat kävivät 23.2.2001 esittämässä näkemyksiään Kilpailuviraston edustajille.
Elisan tarjouskampanja
Toimenpidepyyntö koski Elisan 2.1.2000 aloittamaa tarjouskampanjaa, jossa ISDN-yhteyttä tarjottiin maksutta. Normaalisti Elisan ISDN-liittymän hinta uudelle asiakkaalle on 1 000 markkaa, joka muodostuu 750 markan liittymismaksusta sekä verkkopäätteen 250 markan perusasennuksesta. Elisan perusliittymän vaihto Elisa ISDN -liittymäksi maksaa normaalisti 200 markkaa, jonka lisäksi asiakas maksaa verkkopäätteen asennuksesta 250 markkaa. Elisan tarjouskampanjassa ISDN-yhteys ja siihen sisältyvät Internet-, sähköposti- ja puhelinyhteys maksoivat perusasennuksineen 0 markkaa. Asiakas maksaa ISDN-yhteydestään kuukausimaksuja 100–130 markkaa sekä puhelumaksut. Perusasennukseen kuulumattomat sisäverkkotyöt tehdään tuntiveloituksella. Internet-käyttöön tarvittavaa sovitinkorttia Elisa tarjosi kampanjassaan 195 markan hintaan normaalin 395 markan sijasta. Tarjouskampanja oli voimassa 21.1.2001 saakka.
Toimenpidepyynnön mukaan Elisa yrittää tarjouskampanjallaan sitoa asiakkaat itselleen hyödyntämällä 2.1.2001 voimaantullutta EU:n asetusta puhekaistan yläpuolisen taajuuden vapauttamisesta kilpailijoille ja jättämällä kertomatta, että ADSL-laitteet toimivat ainoastaan analogisilla linjoilla. Jos kuluttaja näin ollen hankkii Elisa ISDN -liittymän, niin hän ei voi jatkossa käyttää toisen operaattorin ADSL-linjaa. Digitaalisen ISDN-liittymän muutos analogiseksi liittymäksi maksaa useita satoja markkoja Elisan hinnaston mukaan. Analogisen liittymän kuukausihinta on ainoastaan 74 markkaa. Elisan kampanjassa jätetään myös mainitsematta muut asiakkaan vaihtoehdot kuten esimerkiksi verkkopäätteen osto ja tällöin halvemmat vuokrat.
Kilpailuvirasto on selvittänyt Elisan ISDN-liittymien hinnoittelun kohtuullisuutta ja antanut asiassa päätöksen 13.10.2000 (dnro 149/61/99). Asian yhteydessä Elisa on selvittänyt sille ISDN-liittymien tarjonnasta aiheutuvia kustannuksia. Elisa myy kolmenlaisia ISDN-liittymiä: Perus-ISDN-liittymää, Data-ISDN-liittymää ja Koti-ISDN-liittymää. Elisan ISDN-liittymän kertamaksu on joko 750 markkaa (Perus-ISDN) tai 1 000 markkaa (Data-ISDN ja Koti-ISDN) riippuen siitä, asennetaanko samalla verkkopääte. Data-ISDN-liittymän ja Koti-ISDN-liittymän kertamaksut sisältävät verkkopäätteen asennuksen 250 markkaa.
Perus-ISDN-liittymän (U-rajapintainen liittymä) kuukausimaksu on 100 markkaa. Perus-ISDN-liittymän ja analogisen perusliittymän hinnanero on 16,10 markkaa kuukaudessa (verottomana). Kyseinen ero muodostuu liittymäkortin lisäkustannuksesta […][1], huollon ja viankorjauksen lisäkustannuksista […] ja ISDN-kehityskustannuksista […]. Huollon ja viankorjauksen kustannuksista valtaosa muodostuu ISDN-töihin liittyvistä henkilökustannuksista.
Data-ISDN-liittymä sisältää Perus-ISDN-liittymän ja S-rajapintaisen vuokraverkkopäätteen. Data-ISDN-liittymän kuukausimaksu on 115 markkaa. Data-ISDN-liittymän ja Perus-ISDN-liittymän kuukausimaksujen erotus (15 markkaa) muodostuu verkkopäätteen vuokrasta. Verkkopäätteen asennuskustannukset veloitetaan erikseen asennuksen yhteydessä. S-rajapintaisen verkkopäätteen verollinen myyntihinta on 495 markkaa. Elisan laskelmassa […] prosentin korkokannalla ja […] kuukauden poistoajalla verkkopäätteen kuukausimaksu on noin […] markkaa.
Koti-ISDN-liittymä sisältää Perus-ISDN-liittymän ja S+a/b-rajapintaisen vuokraverkkopäätteen. Koti-ISDN-liittymän kuukausimaksu on 130 markkaa. Koti-ISDN-liittymän ja Perus-ISDN-liittymän kuukausimaksujen erotus (30 markkaa) muodostuu verkkopäätteen vuokrasta. Kuten Data-ISDN-liittymässä verkkopäätteen asennuskustannukset veloitetaan erikseen asennuksen yhteydessä. S+a/b-rajapintaisen verkkopäätteen verollinen myyntihinta on 1 300 markkaa. Verkkopäätteen kuukausimaksu on […] prosentin korolla ja […] kuukauden poistoajalla noin […] markkaa.
Elisan selvitys
Elisa kiistää 18.1.2001 päivätyssä vastineessaan tarjoavansa ISDN-liittymää ja sen päätelaitetta asiakkailleen ilmaiseksi. Elisan mukaan ainoastaan liittymän asennus ja tarvittaessa ISDN-verkkopäätteen perusasennus ovat maksuttomia. Nämä veloitetaan normaalisti kertamaksuna. Asiakas maksaa sekä ISDN-liittymästä että ISDN-verkkopäätteestä normaalit kuukausimaksut. Elisan tarjouskampanja sisältää uuden ISDN-liittymän asennuksen hintaan 0 markkaa (normaalisti 750 markkaa) tai vaihtoehtoisesti perusliittymän muuttamisen ISDN-liittymäksi hintaan 0 markkaa (normaalisti 200 markkaa). Jos asiakas haluaa lisäksi vuokrata ISDN-liittymään verkkopäätteen, kuuluu tarjouskampanjaan verkkopäätteen perusasennus maksutta (normaalisti 250 markkaa).
Hintojensa kustannusvastaavuudesta Elisa toteaa lisäksi, että se on aiemmin esittänyt Kilpailuvirastolle, mitä kustannuksia ISDN-liittymän ja verkkopäätteen kuukausimaksuilla katetaan. ISDN-verkkopäätteiden kustannukset katetaan ISDN-verkkopäätteiden kuukausimaksuilla (15 mk/kk tai 30 mk/kk). Elisan mukaan ISDN-verkkopäätteet on hinnoiteltu siten, että niistä aiheutuvia kustannuksia ei miltään osin vyörytetä ISDN-liittymien hintoihin.
ISDN-liittymän ja verkkopäätteen kuukausimaksujen ilmoittamisesta Elisa toteaa erottavansa ISDN-liittymän hinnoittelun verkkopäätteen hinnoittelusta. Lisäksi Elisa toteaa, että se on myös tarjouskampanjassaan tuonut esiin, että liittymästä maksetaan normaaliin tapaan kuukausimaksu, joka on 100–130 markkaa riippuen siitä, sisältääkö liittymä verkkopäätteen vai ei. Elisan mukaan tarjousmainoksessa kerrotaan lisäksi, että lisätietoja tuotteesta saa Elisa Shopit-myymälöistä, Elisan asiakaspalvelunumerosta ja Elisan kotisivuilta. Kaikissa näissä kerrotaan ISDN-liittymän hinnoittelu ja sen rakenne, jossa verkkopäätteen kuukausimaksu on erotettu liittymän kuukausimaksusta.
ISDN:n ja ADSL:n rinnakkaiskäytöstä Elisa myöntää, ettei kyseisiä palveluita voida käyttää samalla tilaajajohdolla. Lisäksi Elisa toteaa, että jos ISDN-asiakas hankkii ADSL:n, ei ISDN-liittymästä ole hänelle enää lisäetua tavalliseen perusliittymään verrattuna, joten asiakkaan kannattaa joka tapauksessa vaihtaa dataominaisuuksiltaan hyödyntämättömäksi jäävä ISDN-liittymä perusliittymään alhaisemman kuukausimaksun vuoksi. ISDN-liittymän vaihtaminen perusliittymäksi maksaa Elisan hinnaston mukaan 200 markkaa.
Lisäksi kävi ilmi, että Elisa oli toteuttanut aiemminkin vastaavantyyppisiä kampanjoita. Elisan aikaisemmat ISDN-tarjouskampanjat ovat olleet 9.–21.10.2000, jossa uuden ISDN-liittymän asennus maksoi 500 markkaa tai vaihtoehtoisesti perusliittymän muuttaminen ISDN-liittymäksi 0 markkaa, ja 6.–19.11.2000, jossa perusliittymän muuttaminen ISDN-liittymäksi on maksoi 0 markkaa ja ISDN-vuokraverkkopäätteen perusasennus 0 markkaa.
Kilpailuvirastossa 23.2.2001 käydyissä neuvotteluissa Elisan edustaja myönsi, että yhtiön tarjouskampanjat ovat merkittävästi lisänneet Elisan ISDN-liittymien myyntiä. Elisan edustajan mukaan ISDN-liittymien ja ISDN-verkkopäätteiden asennus on Elisalle merkittävä resurssi, jota kampanjoilla on pyritty optimoimaan. Elisan edustaja totesi muun ohella, että tarjouskampanjoilla on osittain pyritty estämään asennus- ja huoltohenkilökunnan ”tyhjäkäyntiä” keräämällä tilauksia ja siten säästämään kustannuksissa.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Elisan asema markkinoilla
Tapauksen relevantit markkinat muodostuvat paikallisten telepalvelujen tarjonnasta kiinteissä televerkoissa. Tällä hetkellä paikallisten telepalvelujen tarjonta on sidottu kiinteän televerkon liittymiin siten, että paikallistelepalveluita voi tarjota ainoastaan liittymän tarjonnut teleyritys. Paikallisten telepalveluiden markkinat on Kilpailuviraston mukaan rajattava kulloinkin kyseessä olevan paikallisen televerkkoyrityksen toimialueen mukaisesti.
Myös kilpailuneuvosto on Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen omistaja-alennuksia koskevassa tapauksessa[2] antamassaan päätöksessä 28.2.2000 katsonut, että telealalla kiinteä verkko ja matkaviestinverkko sekä niiden palvelut muodostavat erilliset hyödykemarkkinansa, ja että kyseisessä tapauksessa relevantit hyödykemarkkinat muodostavat kiinteän verkon paikallistelepalvelut kokonaisuutena.
Kilpailuvirasto on useissa päätöksissään (viim. 13.10.2000 Dnro 149/61/99) todennut, että Elisalla on määräävä markkina-asema paikallistelepalvelujen tarjonnassa lukuun ottamatta 2 Mbit/s ja sitä suuremmilla nopeuksilla toimivia kahdensuuntaisia yhteyksiä. Paikallisten telepalvelujen tarjonta on sidottu kiinteän televerkon liittymiin siten, että paikallistelepalveluita Elisan toimialueella voi tarjota ainoastaan liittymän tarjonnut teleyritys eli Elisa. Elisan toimialueella toimintansa laajentamista suunnittelevat teleyritykset ovat siten riippuvaisia yhtiön paikallisverkosta. Myöskään esimerkiksi ISDN-verkkopäätteitä myyvät yritykset eivät voi toimittaa asiakkaille ISDN-liittymiä, minkä vuoksi verkkopäätteiden myyntimahdollisuuksiin vaikuttaa olennaisesti se, millaisilla ehdoilla Elisa tarjoaa ISDN-liittymiä. Samoin Elisan perinteisellä toimialueella olevat kotitaloudet ja pienyritykset voivat käytännössä hankkia ISDN-liittymän ainoastaan Elisalta.
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoitteluperusteet
Kilpailunrajoituslain 7 § mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää mm. kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista (4. kohta). Määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille onkin asetettu erityinen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoite. Kohtuullisuusvelvoitteen mukaan määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan hinnoittelun on oltava kustannusvastaavaa, läpinäkyvää ja tasapuolista. Kustannusvastaavassa hinnoittelussa yritys perii asiakkaalta tämän palvelemisesta aiheutuneita kustannuksia vastaavan hinnan. Kustannusvastaavassa hinnoittelussa yritys voi hinnoitteluperusteena vedota vain tehokkaasta toiminnasta aiheutuneisiin kustannuksiin, eikä yritys voi siirtää omasta tehottomuudestaan johtuvia ylimääräisiä kustannuksia asiakkaille. Lisäksi määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan on noudatettava hinnoittelussaan muutoinkin johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta.
Kilpailunrajoituslain 7 § 4 kohdan nojalla määräävän aseman väärinkäyttönä pidetään myös ns. saalistushinnoittelua. Saalistushinnoittelulla tarkoitetaan kilpailijan sulkemista pois markkinoilta alihinnoilla, jota seuraa monopolihinnoittelu kilpailijan poistuttua markkinoilta. Tuotteen hintaa korotetaan tämän jälkeen siinä määrin, että alihinnoittelun aiheuttamat tulonmenetykset saadaan korvatuksi. Käyttäessään saalistushinnoittelua yritys myy hyödykkeitä tai palveluja rajakustannukset tai keskimääräiset muuttuvat kustannukset alittavaan hintaan ja pyrkii tällä tavoin sulkemaan pois markkinoilla jo olevat yritykset tai estämään uusien kilpailevien yritysten markkinoille tulon.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää myös diskriminointia eli syrjintää. Syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon lisäksi myös suhteellista syrjintää. Diskriminointi voi ilmetä esimerkiksi siten, että jollekin asiakkaalle tarjotaan heikompia ehtoja kuin muille samanlaisille asiakkaille. Tyypillisesti tällainen syrjintä ilmenee erilaisina hintoina, mutta se saattaa koskea myös esimerkiksi toimitus- tai maksuaikoja taikka toimituslausekkeita. Hintasyrjintä voi olla 7 §:n 4 kohdassa kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Myös samanlaisten hintojen soveltaminen erilaisiin asiakkaisiin voi olla syrjintää. Vaikka syrjivät hinnat tai muut toimitusehdot aiheuttavat ensisijaisesti vahinkoa asiakkaille, niiden tarkoituksena on tavallisesti kilpailijoiden poissulkeminen.
Koska Elisalla on määräävä markkina-asema paikallisten telepalveluiden tarjonnassa, sen hinnoittelukäytäntöjä arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailuun vastaaminen
Kilpailuneuvosto on Valio-päätöksessään[3], jonka KHO on vahvistanut[4], tarkastellut muun ohella määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen mahdollisuutta vastata kohtaamaansa kilpailuun. Vaikka kilpailuneuvosto on hyväksynyt sen, että määräävässä asemassa olevalla yrityksellä on mahdollisuus vastata kohtaamaansa kilpailuun, tällaiselle kilpailukäyttäytymiselle on asetettu päätöksessä tiukat ehdot.
Kilpailuneuvosto toteaa päätöksessään kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaista olevan sellaisen hinnoittelun, jossa yritys myöntää alennuksia ilman kustannusperusteita markkinoilla kohtaamansa kilpailun perusteella. Tyypillisesti näitä alennuksia myönnetään vain niille yrityksille, joilla on mahdollisuus valita määräävässä asemassa olevan yrityksen ja tämän kilpailijan välillä. Alennusten porrastamista asiakkaan kysyntäkäyrän elastisuuden perusteella ei siten yleisesti voida pitää hyväksyttävänä varsinkaan, jos se vääristää asiakkaiden välistä kilpailuasetelmaa tai vaikeuttaa kilpailijoiden elinkeinotoimintaa. Tällainen alennuskäytäntö syrjii määräävässä asemassa olevalle yritykselle aiheuttamiensa kustannusten kannalta samassa asemassa olevia yrityksiä keskenään 7 §:n 4 kohdan vastaisesti. Samanaikaisesti poissuljetaan kilpailevia toimittajia. Edellä mainitun perusteella hyväksyttävänä ei voida pitää markkinointirahan tai suuremman markkinointirahan myöntämistä ainoastaan niille yrityksille, joilla on ollut mahdollisuus valita Valion ja jonkun muun nestemaitotuotteen toimittajan välillä.
Edelleen neuvosto toteaa päätöksessään, että kilpailuun vastaamisen tulee olla kohtuullista ja tähdätä vallitsevan asiakassuhteen säilyttämiseen. Kilpailuun vastaaminen on siten puolustuksellinen toimenpide, eikä sitä saa väärinkäyttää pienempien kilpailijoiden rankaisemiseen tahi aiemmin menetettyjen tai uusien asiakkaiden voittamiseksi. Kohtuullisuuden rajat ylittyvät esimerkiksi silloin, kun määräävässä asemassa oleva yritys ryhtyy systemaattisesti diskriminoimaan asiakkaidensa välillä kohtaamansa kilpailun perusteella tai vastatoimenpiteet saavat saalistushinnoittelun luonteen. Kilpailuun vastaaminen ei myöskään saa johtaa pienempien kilpailijoiden sulkemiseen markkinoiden ulkopuolelle.
Harkitessaan kilpailuun vastaamisen edellytyksiä Valio-tapauksessa kilpailuneuvosto on ottanut huomioon, että kyseessä on osittain lievennys siihen tasapuolisuusvelvollisuuteen, joka määräävässä markkina-asemassa olevia yrityksiä muutoin koskee. Määräävässä asemassa olevalla yrityksellä on erityinen vastuu siitä, ettei kilpailu markkinoilla yrityksen toimenpiteistä johtuen entisestään vähene, vääristy tai esty. Kyse ei siten saa olla toimenpiteistä, joilla vallitsevaa määräävää markkina-asemaa entisestään vahvistetaan.
Elisan ISDN-liittymien hinnoittelua koskevat aikaisemmat selvitykset
Kilpailuvirasto on katsonut 13.10.2000 tekemässään päätöksessä[5], että koska Elisalla on määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa ja näin ollen myös ISDN-liittymien toimittajana, sen on hinnoiteltava tarjoamansa ISDN-liittymät kustannusvastaavasti, läpinäkyvästi ja tasapuolisesti. Lisäksi ISDN-verkkokilpailun toimivuuden kannalta on tärkeää, että Elisa hinnoittelee vuokraamansa ja myymänsä ISDN-verkkopäätteet siten, että niistä aiheutuvia kustannuksia ei miltään osin vyörytetä ISDN-liittymien hintoihin. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että U-rajapintaisen ISDN-liittymän hintaan ei sisällytetä ISDN-verkkopäätettä koskevia kustannuksia, koska kyseiseen liittymätyyppiin ei sisälly verkkopäätettä. Kilpailuvirasto on samassa päätöksessä myös edellyttänyt, että Elisan ISDN-liittymien hinnoittelussa pitäisi selkeästi erottaa ISDN-liittymän hinnoittelu verkkopäätteen hinnoittelusta eli verkkopäätteen kuukausivuokra esitettäisiin erillisenä maksuna.
Elisan puhelinliittymistä antamien selvitysten mukaan analogisista liittymistä aiheutuu kustannuksia sekä verkko- että palveluoperaattorille. Verkko-operaattorikustannukset muodostuvat tilaajajohdon aiheuttamista kustannuksista, keskuksessa olevasta liittymäpaikasta ja numerointimaksusta. Palveluoperaattorille kustannuksia muodostuu myynnistä, asiakaspalvelusta, liittymäkannan hoidosta, tuotehallinnasta ja markkinoinnista. Elisan ISDN-liittymien hinnoittelun perusteet on suhteutettu Elisan entisen käyttöliittymän, nykyisen perusliittymän, hinnoitteluun.
Elisan esittämien selvitysten mukaan perusliittymän ja U-rajapintaisen Perus-ISDN-liittymän hintaero johtuu keskuksessa sijaitsevan liittymäkortin ja sen rakentamisen aiheuttamasta lisäkustannuksesta, ISDN-palvelun kehityskustannuksista, joita aiheuttavat mm. tietojärjestelmämuutokset, sekä huollon ja viankorjauksen lisäkustannuksesta, joista valtaosa muodostuu ISDN-töihin liittyvistä henkilökustannuksista. Elisa on todennut, että ISDN-liittymiin kohdistuu enemmän huolto- ja viankorjaustöitä liittymää kohden, sillä ISDN on uudempaa ja monimutkaisempaa tekniikkaa, ja analogisten liittymien määrä on huomattavasti suurempi.
Elisan laskelmissa S- ja S+a/b-rajapintaisten ISDN-liittymien hintaero verrattuna U-rajapintaiseen ISDN-liittymään muodostuu kyseisen rajapinnan vuokraverkkopäätteen vuokrasta. S-rajapintaisen verkkopäätteen vuokrahinta asiakkaalle on 15 markkaa kuukaudessa. Elisalle kyseisen vuokraverkkopäätteen kuukausimaksu on noin […][6] markkaa, mikä on laskettu verkkopäätteen 495 markan myyntihinnasta […] prosentin korolla ja […] kuukauden poistoajalla. S+a/b-rajapintaisen verkkopäätteen vuokrahinta asiakkaalle on 30 markkaa kuukaudessa. Elisalle kyseisen vuokraverkkopäätteen kuukausimaksu on noin […] markkaa, mikä on laskettu 1 300 markan myyntihinnasta […] prosentin korolla ja […] kuukauden poistoajalla.
ISDN:n ja ADSL:n rinnakkaiskäyttö
ISDN on uudempaa tekniikkaa kuin perinteinen analoginen liittymä, joten ISDN-liittymien hinnoittelu eroaa muiden liittymien hinnoittelusta. Kun perinteinen analoginen puhelinliittymä muutetaan digitaaliseksi ISDN-liittymäksi, puhelinkeskukseen tuleva tilaajajohto liitetään uudenlaiseen liittymäkorttiin. Käyttäjälle asennetaan verkkopääte, joka huolehtii liikenteen sovittamisesta puhelinverkkoon. ISDN-tiedonsiirtonopeus on jopa 128 kbit/s (kaksi linjaa käytössä yhtä aikaa) tai 64 kbit/s (yksi linja käytössä).
ADSL[7] on uusi, Suomessa vasta noin vuoden markkinoilla ollut tuote, joka perustuu siihen, että puhelinverkon tilaajayhteys pystyy siirtämään suurempia taajuuksia kuin perinteisen analogisen puhelimen käyttämän alueen 300–3400 Hz. Tämän puhekaistan ylittävää taajuusaluetta voidaan käyttää datasiirtoon samanaikaisesti mahdollisesti käynnissä olevasta äänipuhelusta riippumatta. Ratkaisu tunnetaan myös nimellä puhelinjohdon kaksoiskäyttö.
Myöskin ISDN käyttää leveämpää taajuuskaistaa kuin perinteinen analoginen puhelin. Tätä edellyttävät sekä digitaalinen siirto että suuremmat siirtonopeudet. ISDN:n ja ADSL:n tarvitsemat taajuusalueet menevät osittain päällekkäin, jolloin näiden palvelujen samanaikainen käyttö tilaajajohdolla estyy. ISDN:n signalointikanavalla (taajuusalueeltaan varsinaisia siirtokanavia ylempänä) on liikennettä riippumatta siitä, onko puhe- tai datayhteys auki vai ei. Tällöin ei myöskään ADSL:n ja ISDN:n vuoroittainen käyttö onnistu.
Telemarkkinalakia on ehdotettu muutettavaksi siten, että asiakkaat voisivat hankkia Internet-yhteydet ja perinteiset puhelupalvelut eri operaattoreilta. Tällöin kilpaileva operaattori vuokraisi tilaajajohdon ns. yläkaistan alueen perinteiseltä puhelinyhtiöltä ja tarjoaisi sen avulla asiakkaalle omia data- ja Internet-palveluitaan. Puhelupalveluita asiakkaalle tarjoaisi edelleen alueen perinteinen puhelinyhtiö. Asiakkaat, joilla on käytössään digitaalinen ISDN-liittymä, eivät voi ilman liittymän vaihtoon liittyviä lisäkustannuksia käyttää hyväkseen esitettyä mahdollisuutta kilpailuttaa paikallisten telepalveluiden tarjoajia.
Elisan ISDN-tarjouskampanja
Elisan Perus-ISDN-liittymä sisältää pelkän ISDN-liittymän ilman verkkopäätettä. Perus-ISDN-liittymän kertamaksu on 750 markkaa ja kuukausimaksu 100 markkaa. Data-ISDN-liittymä sisältää ISDN-liittymän, verkkopäätteen asennuksen ja vuokran. Perinteiset analogiset puhelimet ja laitteet eivät toimi Data-ISDN-verkkopäätteen kanssa. Data-ISDN-liittymän kertamaksu on 1 000 markkaa ja kuukausimaksu 115 markkaa, joka kattaa verkkopäätteen vuokran ja huollon. Koti-ISDN-liittymä sisältää ISDN-liittymän, verkkopäätteen asennuksen ja vuokran. Koti-ISDN-verkkopäätteeseen voi liittää sekä ISDN- että tavallisia puhelimia ja laitteita. Koti-ISDN-liittymän kertamaksu on 1 000 markkaa ja kuukausimaksu 130 markkaa, joka kattaa verkkopäätteen vuokran ja huollon.
Elisan ISDN-yhteyden tarjouskampanjan arvo on maksimissaan 1 000 markkaa, joka koostuu uuden asiakkaan 750 markan liittymämaksusta sekä 250 markan perusasennuksesta. Jos taas Elisan perusliittymäasiakas haluaa vaihtaa liittymänsä Elisa ISDN-liittymäksi, kampanjan tarjoama säästö asennuksineen on 450 markkaa. Tarjouksen mukana tulee ISDN-liittymään kuuluva kuukausimaksuton Internet-liittymä Kolumbus Surffi (ei sisällä sähköpostipalvelua). Tämän lisäksi Elisa tarjoaa Internet-käytössä tarvittavaa ISDN-sovitinkorttia 195 markan hintaan. Sovitinkortin normaalihinta Elisalla on 395 markkaa.
Kilpailun rajoittaminen
Elisan 2.1.–21.1.2001 toteuttamassa tarjouskampanjassa ISDN-yhteyttä (sisältää Internet-, sähköposti- ja puhelinyhteyden) perusasennuksineen tarjottiin maksutta. Elisa on kuitenkin virastolle aikaisemmin toimittamissaan selvityksissä todennut, että puhelinliittymistä aiheutuu kustannuksia sekä yhtiön verkko- että palveluoperaattorille. Verkko-operaattorikustannukset muodostuvat tilaajajohdon aiheuttamista kustannuksista, keskuksessa olevasta liittymäpaikasta ja numerointimaksusta. Liittymistä aiheutuvat palveluoperaattorikustannukset muodostuvat myynnistä, asiakaspalvelusta, liittymäkannan hoidosta, tuotehallinnasta ja markkinoinnista. ISDN-liittymän lisäkustannukset koostuvat U-rajapinnassa (Perus-ISDN) liittymäkortin, huollon ja viankorjauksen kustannuksista sekä ISDN-kehityskustannuksista. Data- ja Koti-ISDN-liittymissä lisäkustannukset muodostuvat Perus-ISDN-kustannusten lisäksi S- tai S+a/b-rajapintaisen verkkopäätteen vuokrasta. Verkkopäätteen asennuskustannukset veloitetaan erikseen.
Elisa on perustellut kyseistä sekä aikaisempia tarjouskampanjoitaan ISDN-liittymien ja ISDN-verkkopäätteiden asennusten optimoinnilla. Tarjouskampanjoilla ja tilausten keräämisellä on Elisan mukaan osittain pyritty paremmin kohdentamaan asennus- ja huoltohenkilökunnan resursseja ja siten säästämään kustannuksissa.
ISDN-verkkopäätteitä myyvien yritysten myyntimahdollisuuksiin ja ISDN-verkkokilpailuun vaikuttaa olennaisesti se, millaisilla ehdoilla Elisa tarjoaa ISDN-liittymiä. Elisan perinteisellä toimialueella olevat kotitaloudet ja pienyritykset voivat käytännössä hankkia ISDN-liittymän ainoastaan Elisalta. Elisan tarjouskampanjassaan toteuttama ISDN-liittymien ja ISDN-verkkopäätteiden hinnoittelu on yhtiön Kilpailuvirastolle aikaisemmin toimittamien selvitysten valossa ilmeisen kustannusvastaamatonta. Tarjouskampanjassa Elisa tarjoaa asiakkaille ilmaiseksi Perus-ISDN-liittymän lisäksi myös ISDN-päätelaitteen sisältäviä Data-ISDN sekä Koti-ISDN-liittymiä. Lisäksi Elisan tarjouskampanjassa ei ole viraston 13.10.2000 antaman päätöksen edellyttämällä tavalla selkeästi eroteltu ISDN-liittymän hinnoittelua verkkopäätteen hinnoittelusta.
Kilpailuvirasto katsoo, että Elisan 2.1.–21.1.2001 toteuttama tarjouskampanja on syrjinyt asiakkaita perusteettomasti. Vaikka Elisan ISDN-tarjouskampanja on ollut kestoltaan lyhyt, vain kolme viikkoa, niin kampanjan asiakkaille tarjoama etu on kuitenkin erittäin huomattava, jopa 1 000 markkaa ja kampanjassa ISDN-liittymää sekä päätelaitteen asennusta on tarjottu asiakkaille täysin veloituksetta.
Kilpailuvirasto katsoo Elisan syyllistyneen jo useampaan kertaan tarjouskampanjoissaan kustannusvastaamattomaan ja syrjivään hinnoitteluun. Elisan tammikuussa 2001 toteuttama tarjouskampanja on kolmas Kilpailuviraston 13.10.2000 antaman päätöksen jälkeen, jossa nimenomaan edellytettiin ISDN-liittymien hinnoittelun kustannusvastaavuutta, läpinäkyvyyttä ja tasapuolisuutta. Koska Elisalla on määräävä markkina-asema paikallisten telepalvelujen tarjonnassa, kustannusvastaavuus koskee kaikkia Elisan ISDN-liittymistään perimiä hintoja, ei ainoastaan kuukausimaksuja.
Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan Elisan 9.–21.10.2000 toteuttamassa tarjouskampanjassa asiakkaalle tarjottiin uuden ISDN-liittymän asennusta hintaan 500 markkaa normaalin 750 markan sijasta tai vaihtoehtoisesti perusliittymän muuttamista ISDN-liittymäksi hintaan 0 markkaa normaalin 200 markan sijasta. 6.–19.11.2000 toteutettu tarjouskampanja sisälsi perusliittymän muuttamisen ISDN-liittymäksi hintaan 0 markkaa normaalin 200 markan sijasta ja ISDN-verkkopäätteen perusasennuksen hintaan 0 markkaa normaalin 250 markan sijasta.
Kilpailuvirasto katsoo, että lyhyin väliajoin toistuvat tarjouskampanjat johtavat käytännössä pitkään jatkuvaan alihinnoitteluun ja niitä on siten pidettävä kilpailua rajoittavina. Vaikka Elisan toteuttamat tarjouskampanjat ovatkin yksittäin tarkasteltuina olleet kestoltaan lyhyitä, niin niiden toistaminen joka kuukausi tekee niistä vaikutukseltaan pitkäkestoisia. Myös Euroopan yhteisöjen komissio on antamassaan tiedonannossa[8] koskien kilpailusääntöjen soveltamista telealan liittymäsopimuksiin todennut, että kohtuutonta hinnoittelua noudatetaan muun muassa silloin, kun määräävässä asemassa oleva yritys myy tuotetta tai palvelua pitkäaikaisesti kustannuksia alhaisempaan hintaan tarkoituksenaan estää kilpailijoiden markkinoilletulo tai poistaa kilpailijansa markkinoilta, jolloin määräävässä asemassa olevan yrityksen asema vahvistuu entisestään ja sen voitot kasvavat. Kilpailuvirasto katsookin jokaisen uuden kampanjan entisestään kumuloivan vahingollisia vaikutuksia.
Kilpailuvirasto toteaa, että Elisan ISDN-tarjouskampanjoissa kysymyksessä ei ole kilpailuun vastaaminen eikä siten puolustuksellinen toimenpide. Kilpailuvirasto katsoo lisäksi, että Elisan tarjouskampanjat ovat mahdollisesti saattaneet vahvistaa yhtiön määräävää markkina-asemaa, mistä eräänä osoituksena on Elisan ISDN-liittymien myynnin merkittävä lisäys kampanjoiden aikana. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan ensimmäisen kampanjan aikana Elisan Koti-ISDN-liittymien myynti kasvoi noin […][9] prosenttia. Toisen kampanjan aikana Koti-ISDN-liittymien myynti lähes […] ja kolmannen kampanjan aikana lähes […] liittymien keskimääräiseen myyntiin verrattuna. Koska Elisan Koti-ISDN-liittymä sisältää Perus-ISDN-liittymän lisäksi myös ISDN-vuokraverkkopäätteen, Kilpailuvirasto katsoo kampanjoilla olleen vaikutusta myös verkkopäätekilpailuun. Tätä vaikutusta vahvistaa edelleen se, ettei Elisan mainoskampanjoissa selkeästi oltu eroteltu ISDN-liittymän hinnoittelua verkkopäätteen hinnoittelusta.
Kilpailuvirasto katsoo, että määräävässä markkina-asemassa olevan Elisan tarjouksella, jossa ISDN-liittymän avaamista ja verkkopäätteen perusasennusta tarjotaan veloituksetta uusille liittymäasiakkaille, saattaa olla asiakkaita sitovia vaikutuksia, kun etujen arvo kasvaa huomattavan suureksi. Lisäksi Elisan ISDN-asiakkaiden mahdollisuus hankkia Internet-yhteydet ja perinteiset puhelinpalvelut eri operaattoreilta ja siten kilpailuttaa paikallisten telepalvelujen tarjoajia telemarkkinalain muutosehdotusten kuvaamalla tavalla voi vaikeutua digitaalisen ISDN-liittymän vaihtamisesta analogiseen liittymään aiheutuvasta lisäkustannuksesta johtuen.
Kilpailuvirasto katsoo, että Elisa on tarjouskampanjoitaan toteuttaessaan syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tarjoamalla ISDN-liittymää ja päätelaitteen asennusta ilmaiseksi. Lisäksi hinnoittelu on ilmeisen kustannusvastaamatonta sekä syrjivää. Kilpailuviraston arvion mukaan Elisan tarjouskampanjat ovat omiaan estämään tai vaikeuttamaan kilpailevien elinkeinonharjoittajien toimintaa ISDN-verkkopäätteiden markkinoilla sekä estävät tai vaikeuttavat kilpailijoiden pääsyä paikallisten telepalvelujen markkinoille yhtiön perinteisellä toimialueella.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt saamansa toimenpidepyynnön perusteella sitä, onko Elisa syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön 2.1.–21.1.2001 toteuttamassaan ISDN-liittymien tarjouskampanjassa.
Kilpailuvirasto katsoo, että Elisa Communications Oyj:llä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoittama määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa toimialueellaan lukuun ottamatta 2 Mbit/s ja sitä suuremmilla nopeuksilla toimivia kahdensuuntaisia yhteyksiä. Virasto on siten tarkastellut Elisa Communications Oyj:n ISDN-liittymien tarjouskampanjaa kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailuvirasto katsoo, että Elisa on ISDN-tarjouskampanjassaan syyllistynyt kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kiellettyyn kohtuuttomaan tai muuten kilpailua rajoittavan hinnoittelukäytännön soveltamiseen tarjoamalla ISDN-liittymää ja verkkopäätteen asennusta kustannusvastaamattomaan ja syrjivään hintaan. Tarjouksessa ei ole myöskään selkeästi ilmoitettu, mikä osuus hinnasta muodostuu liittymästä ja mikä osa verkkopäätteen vuokrasta.
Elisa on perustellut kyseistä ja aikaisemmin toteuttamiaan tarjouskampanjoita ISDN-liittymien ja ISDN-verkkopäätteiden asennusten optimoinnilla. Tarjouskampanjoilla ja tilausten keräämisellä on Elisan mukaan osittain pyritty paremmin kohdentamaan asennus- ja huoltohenkilökunnan resursseja ja siten säästämään kustannuksissa.
Kilpailuneuvosto voi Kilpailuviraston esityksestä määrätä elinkeinonharjoittajalle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 7 §:n säännöksiä, kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaisen seuraamusmaksun. Kilpailuvirasto katsoo, että kilpailunrajoituslain 8 §:ssä tarkoitetun esityksen tekeminen kilpailuneuvostolle seuraamusmaksun määräämiseksi Elisa määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ei ole kilpailun turvaamisen kannalta perusteltua. Virasto on ottanut seuraamusmaksuesityksen tekemistä koskevassa harkinnassaan huomioon seuraavat seikat:
Kilpailunrajoitus on viimeisimmässä tarjouskampanjassa kestänyt kolme viikkoa ja kaikki viraston 13.10.2000 antaman päätöksen jälkeen toteutetut kampanjat yhteensä noin seitsemän viikkoa, mitä voidaan pitää suhteellisen lyhyenä aikana. Lisäksi Elisa on Kilpailuviraston kanssa käymissään epävirallisissa neuvotteluissa luvannut pitäytyvänsä sellaisten tarjouskampanjoiden järjestämisestä, joissa uutta ISDN-liittymää ja ISDN-verkkopäätteen perusasennusta tarjotaan asiakkaalle maksutta tai merkittävästi kustannukset alittavaan hintaan ja joissa ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen hintaa ei selkeästi ole eroteltu toisistaan. Elisa on siten oma-aloitteisesti luopunut aikaansaamastaan kilpailunrajoituksesta. Elisa on myös esitellyt virastolle suunnitelman tulevista kampanjoistaan, jotka näyttäisivät viraston alustavan arvion mukaan olevan hinnaltaan, kestoltaan ja toistumistiheydeltään kohtuullisia. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävän kustannusvastaamattoman ja syrjivän hinnoittelun loppuneen eikä katso tarpeelliseksi viedä asiaa kilpailuneuvoston käsiteltäväksi. Tämä ei kuitenkaan estä toimenpidepyynnön tekijää hakemasta kilpailunrajoituslain 18a §:ssä tarkoitettua vahingonkorvausta, mikäli se katsoo kärsineensä Elisa Communications Oyj:n kilpailua rajoittaneesta ISDN-liittymien kampanjoinnista.
Kilpailuvirasto edellyttää, että Elisa pitäytyy toistamasta tarjousta, jossa ISDN-liittymää tarjotaan asiakkaille maksutta ja jossa ei selkeästi ilmoiteta, mikä osuus hinnasta muodostuu liittymästä ja mikä osa verkkopäätteen vuokrasta. Lisäksi Kilpailuvirasto velvoittaa Elisan kertomaan Kilpailuvirastolle etukäteen mahdollisista tulevista ISDN-liittymiä koskevista hinnanmuutoksista ja tarjouksista, joiden etujen arvo on huomattavan suuri suhteessa Elisan hinnastohintoihin. Mikäli myöhemmin ilmenee, että Elisa tarjouskampanjoillaan tai muulla toiminnallaan estää tai vaikeuttaa kilpailevien elinkeinonharjoittajien toimintaa ISDN-verkkopäätteiden markkinoilla sekä estää tai vaikeuttaa kilpailijoiden pääsyä paikallisten telepalvelujen markkinoille yhtiön perinteisellä toimialueella, Kilpailuvirasto ottaa asian uudelleen käsittelyynsä ja ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin väärinkäytön lopettamiseksi ja mahdollisesti seuraamusmaksun määräämiseksi.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 momentti, 7 § 4 kohta ja 8 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] […]-symbolilla merkityt tiedot on poistettu liikesalaisuutena.
[2] Dno 615/61/98.
[3] Kilpailuneuvoston päätös 24.10.1997 koskien Valio Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, Dnro 6/359/96
[4] Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 11.11.1998.
[5] Kilpailuviraston päätös 13.10.2000 (dnro 149/61/99) koskien Helsingin Puhelimen puhelinliittymien ja ISDN-liittymien hinnoittelua.
[6] […]-symbolilla merkityt tiedot on poistettu liikesalaisuutena.
[7] Asymmetric digital subscriber line
[8] Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin 22.8.1998 98/C 265/02.
[9] […]-symbolilla merkityt tiedot on poistettu liikesalaisuutena.