Asianosaiset
Turun Puhelin Oy
Lounet Oy
Asian vireilletulo
Lounet Oy (jäljempänä Lounet) pyysi 13.2.2002 saapuneella kirjeellä Kilpailuvirastoa tutkimaan Turun Puhelin Oy:n (jäljempänä Turun Puhelin) soveltamaa valtakirja/suostumus-menettelyä sen vuokratessa tilaajajohdon yläkaistaa Lounetin asiakkaalle.
Lounet tarjoaa Turun Puhelimen perinteisellä toimialueella loppuasiakkaille Elisa ADSL-liittymää, jossa käytetään hyväksi Turun Puhelimen tilaajajohdon yläkaistaa. Turun Puhelin on Lounetin mukaan kieltäytynyt toimittamasta asiakkaalle yläkaistaa, jos liittymäsopimuksen haltijalta ei ole saatu kirjallista valtakirjaa tai suostumusta tilanteissa, joissa ADSL-palvelun on tilannut Lounetilta muu kuin liittymäsopimuksen tehnyt käyttäjä. Käytännössä on kuitenkin tyypillistä, että perheessä joku muu kuin liittymäsopimuksen haltija tekee sopimuksen ADSL-palvelun toimittamisesta.
Lounetin käsityksen mukaan Turun Puhelimen em. menettely on kilpailunrajoituslain vastaista, koska se vaikeuttaa Lounetin mahdollisuuksia tarjota ADSL-palveluita tilaajayhteyden yläkaistan avulla Turun Puhelimen perinteisellä toimialueella. Lounetin mukaan menettelylle ei ole myöskään olemassa kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita. Lounet pyysi Kilpailuvirastoa erityisesti selvittämään, onko Turun Puhelimen menettely kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
Asian selvittäminen
Asianosaisten lausunnot
Turun Puhelin toimitti asiasta 8.3.2002 päivätyn vastineen Kilpailuvirastoon. Vastineessaan Turun Puhelin katsoi, että laajakaistayhteyden vuokraaminen liittymän haltijan liittymästä kolmannelle (puhelintilaajajohdon rinnakkaiskäyttö) edellyttää voimassa olevan telemarkkinalain, liittymäsopimuksen ja Kilpailuviraston aiemman kannan mukaan liittymän haltijan nimenomaista suostumusta. Edellä todetun perusteella Turun Puhelin katsoi, ettei sen noudattama menettely ole kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaista.
Lounet toimitti Kilpailuvirastolle 12.4.2002 päivätyn lausunnon asiasta. Lausunnossaan Lounet katsoi Turun Puhelimen menettelyn, jolla edellytetään valtakirjaa myös Lounetilta ADSL-palvelun tilaavalta asiakkaalta, joka asuu samassa taloudessa Turun Puhelimen liittymänhaltijan kanssa, olevan kohtuuton. Lounet ei ole myöskään löytänyt Turun Puhelimen yleisistä sopimusehdoista niitä ehtoja, jotka merkitsisivät sopimusrikkomusta, jos samassa taloudessa asuva tilaa ADSL-palvelun tilaajayhteyden yläkaistalle. Lounet katsoi myös, että telemarkkinalain tai EY:n antaman asetuksen tilaajayhteyksien eriytetystä tarjonnasta nojalla yläkaistan vuokrauksesta kieltäytymisen perusteena ei voida käyttää liittymäsopimuksen haltijan suostumuksen puutetta. Lounet pyysi lisäksi Kilpailuvirastoa selvittämään, soveltaako Turun Puhelin valtakirjamenettelyä tilanteissa, joissa se vuokraa oman asiakkaansa yläkaistaa kolmannen osapuolen Turun Puhelimelta tilaamaa ADSL-liittymää varten. Lounetin mukaan kyseinen valtakirjamenettely hidastaa olennaisesti yhteyksien vuokrausprosessia Turun Puhelimen kanssa kilpailevia laajakaistapalveluja tarjottaessa.
Turun Puhelin toimitti 22.5.2002 päivätyn lausunnon Kilpailuvirastoon. Lausunnossaan Turun Puhelin katsoi, että liittymäsopimuksen tehneellä osapuolella on oikeus määrätä liittymästään ilman että siitä täytyisi sopia erikseen liittymäsopimuksen ehdoissa. Turun Puhelin katsoo, että samassa taloudessa asuminen ei oikeuta toista henkilöä määräämään puhelinliittymästä ilman sen haltijan lupaa riippumatta siitä, kuuluuko henkilö samaan perheeseen vai ei. Turun Puhelimen näkemyksen mukaan samassa taloudessa asuvia ei voida samaistaa yhdeksi loppukäyttäjäksi, vaan jos ADSL-palvelun haluaa tilata joku muu kuin liittymähaltija, on haltijan suostumus palvelun käyttöönotolle saatava.
Turun Puhelin korosti lausunnossaan sitä, että se ei kieltäydy vuokraamasta liittymäasiakkaansa tilaajajohdon yläkaistaa Lounetille tai muulle halukkaalle taholle. Yläkaista vuokrataan automaattisesti kaikille sitä haluaville, kun liittymähaltijan suostumus on selvitetty. Turun Puhelin totesi, että se soveltaa valtakirjamenettelyä tasapuolisesti kaikkiin asiakkaisiinsa televerkkoa vuokraavasta teleyrityksestä riippumatta ja myös tapauksissa, joissa se vuokraa oman asiakkaansa yläkaistaa kolmannen Turun Puhelimelta tilaamaa ADSL-liittymää varten.
Turun Puhelin selvitti, miten valtakirjamenettelyä käytännössä sovelletaan Lounetin ADSL-liittymää tilattaessa: Asiakas voi tilata ADSL-liittymän Lounetilta joko käymällä asiakaspisteessä tekemässä sopimuksen tai soittamalla asiakaspalvelunumeroon. Mikäli palvelu tilataan puhelimitse, lähettää Lounet asiakkaalle kotiin tilausvahvistuksen, jonka tämä palauttaa allekirjoitettuna Lounetille. Turun Puhelimen käsityksen mukaan liittymänhaltijan suostumuksen selvittäminen ei vaikuta käytännössä Lounetin ADSL-palvelun myyntiin, koska Lounet vaatii itsekin joka tapauksessa kirjallisen tilaussopimuksen ja liittymähaltijan suostumus voidaan pyytää samassa yhteydessä. Turun Puhelin katsoo, että ADSL-palvelun tilaajan asuminen samassa taloudessa liittymähaltijan kanssa helpottaa suostumuksen saamista. Lisäksi suostumuksen saaminen vaatii huomattavasti pienempää panostusta kuin riskin kantaminen siitä, ettei suostumusta ole.
Viestintäviraston päätös
Viestintävirasto on antanut 8.5.2002 päätöksen (Dnro 115/531/2002) Turun Puhelimen suostumusmenettelyn lainmukaisuudesta tilaajayhteyden eriytetyssä käytössä. Viestintävirasto viittaa päätöksessään telemarkkinalain 15.1 §:n 2a kohtaan, jonka mukaan jokaisella on oikeus vuokrata televerkkoyrityksiltä liittymäsopimuksen tehneen käyttäjän kiinteän televerkon tilaajayhteyden vapaana olevaa välityskykyä tilaajayhteyden varustamiseksi teknisillä laitteilla siten, että tilaajayhteydellä samanaikaisesti tarjotaan useita palveluita. Ko. lainkohdan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että oikeus vuokrata tilaajajohdon välityskykyä olisi vain silloin, kun teleyrityksellä on kyseisen tilaajajohdon käyttöä koskeva voimassaoleva liittymäsopimus saman loppukäyttäjän kanssa.
Viestintävirasto toteaa päätöksessään, että saman tilaajayhteyden eri taajuusalueiden kautta toteutettavat palvelut voivat teknisesti vaikuttaa toisiinsa ja joissakin tapauksissa estää tietyn palvelun käytön. Loppukäyttäjän katsotaan vakiintuneesti tilaajayhteyden käyttöä koskevan sopimuksen tehdessään saavan valintavallan eri siirtotaajuuksien käyttöönottamisesta. Viestintävirasto katsoo siksi, että puhelinliittymäsopimuksen tehneellä loppukäyttäjällä on lähtökohtaisesti oikeus määrätä liittymäsopimuksen tarkoittaman yhteyden vapaana olevan kapasiteetin käytöstä.
Viestintävirasto katsoo, että koska Turun Puhelin edellyttää selvityksensä mukaan suostumuksen varmistamista myös konsernin sisällä, vaatimusta voidaan pitää teleyritysten suhteen tasapuolisena. Viestintävirasto toteaa, että pyrittäessä vuokraamaan tilaajayhteyden vapaana olevaa kapasiteettia muun kuin liittymäsopimuksen tehneen loppukäyttäjän palvelua varten Turun Puhelimella on oikeus varmistua loppukäyttäjän suostumuksesta asianmukaisesti ja luotettavasti. Virasto korostaa kuitenkin, että varmistusmenettely on käytännössä toteutettava siten, ettei se tosiasiallisesti tarpeettomasti hankaloita kilpailijoiden toimintaa.
Viestintävirasto toteaa päätöksessään, että Turun Puhelin ei menettele telelainsäädännön vastaisesti edellyttäessään tilaajayhteyden liittymäsopimuksen haltijan suostumusta, jos muu loppukäyttäjä kuin liittymäsopimuksen haltija on tekemässä sopimusta kyseisen liittymän tilaajayhteyden vapaata kapasiteettia (ns. yläkaistaa) käyttäen toteutetuista palveluista.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Relevantit markkinat ja Turun Puhelimen määräävä markkina-asema
Käsiteltävässä tapauksessa on kyse tilaajayhteyden yläkaistan vuokrasta tilanteessa, jossa Turun Puhelin toimii perinteisellä toimialueellaan televerkko-operaattorina ja Lounet tarjoaa palveluoperaattorina samalla alueella ADSL-palveluja Turun Puhelimen liittymäasiakkaille. ADSL-palvelu mahdollistaa nopean Internet-yhteyden käytön puhelinverkon välityksellä. Puhelinverkon tilaajajohdon (eli puhelinkeskuksesta käyttäjälle tulevan johdon) rinnakkais- eli kaksoiskäyttöön perustuvassa ratkaisussa samaa johtoa voidaan käyttää (jopa samanaikaisesti) sekä puhe- että datakäytössä. Tällöin puhelinliikenteeseen käytetään johdon perinteinen taajuusalue (300–3400 Hz) ja datasiirtoon suurempia taajuuksia eli ns. yläkaistaa.
Nopeat Internet-palvelut voidaan telemarkkinalain uudistuttua toteuttaa siten, että Internet-palvelua tarjoava yritys tuo paikkakunnalla toimivan televerkko-operaattorin keskukseen oman kaapelinsa ja sijoittaa tiloihin DSLAM-laitteistonsa (Digital Subscriber Line Access Multiplexer). DSLAM on yhteydessä tilaajajohtoon, jonka kautta laajakaistainen yhteys on asiakkaalle käytettävissä. Puhelut ja Internet-liikenne eli ala- ja yläkaista erotetaan tilaajajohdon molemmissa päissä yksinkertaisella jakosuotimella.
Kuluttajat, yritykset ja organisaatiot hankkivat Internet-yhteyspalveluja näitä tarjoavilta ns. ISP-operaattoreilta (Internet Service Provider). Jotta ISP-operaattori voisi tarjota näitä palveluja, se tarvitsee pääsyn Internet-verkkoon. ISP-operaattori ostaa verkkopalvelunsa joko suoraan verkon omistavalta operaattorilta tai välillisesti toiselta palveluntarjoajalta, joka puolestaan hankkii verkkopalveluja operaattorilta.
Näin ollen Internet-yhteyksissä voidaan erottaa kahdet erilliset markkinat: Toisilla kuluttajat, yritykset ja muut organisaatiot hankkivat Internet-yhteyspalveluja ISP-operaattoreilta, toisilla nämä ISP:t puolestaan ostavat verkkokapasiteettia verkko-operaattoreilta. Useissa tapauksissa sama teleyritys toimii molemmilla markkinoilla. Tällaisen yrityksen liiketoiminta on kuitenkin jaettu verkko-operaattoritoimintaan ja ISP-toimintaan, ja yritys on telemarkkinalain mukaan[1] velvollinen vuokraamaan verkkoon pääsyä myös muille kuin omaan konserniin tai yhtiöryhmään kuuluville palveluoperaattoreille. ADSL-markkinoilla ISP-yritysten liityntäpalveluita voi periaatteessa hankkia mistä tahansa televerkosta, joka on yhteenliittymisjärjestelyiden avulla yhteydessä loppuasiakkaan liittymäoperaattorin verkkoon. Jotta ISP voisi tarjota kilpailukykyisiä Internet-palveluita loppuasiakkaille, sen on kuitenkin ensin liityttävä televerkkoon paikallisesti. Tästä syytä Internet-palveluntarjoajien liityntämarkkinoita ei yleensä voida pitää laajempina kuin paikallisina tai telealuekohtaisina.
Kilpailuneuvosto ja korkein hallinto-oikeus ovat todenneet Turun Puhelin Oy:n tilaajayhteyksien hinnoittelua koskevassa tapauksessa, että yhtiön voitiin katsoa olevan korkean markkinaosuuden (yli 90 %) perusteella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaisessa määräävässä markkina-asemassa paikallisteletoiminnassa perinteisellä toimialueellaan, jolla yhtiöllä on ollut rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Yhtiöllä on paikallisen kiinteän televerkon omistuksen perusteella mahdollisuus hallita kilpailevien palveluoperaattoreiden pääsyä televerkkoihin sen perinteisellä toimialueella.[2]
Käsiteltävässä tapauksessa relevantit markkinat ovat kiinteään televerkkoon pääsyn markkinat (ts. televerkkokapasiteetin vuokraus) Turun Puhelimen perinteisellä toimialueella. Koska Turun Puhelimella on todettu ko. alueella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä markkina-asema, sen menettelyä tilaajajohdon yläkaistan vuokratilanteissa voidaan arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Turun Puhelimen soveltama menettely
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan mukaan hyvään kauppatapaan perustumattomien ja asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä voidaan pitää kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Telemarkkinalain 15.1 §:n 2 a kohdan mukaan jokaisella on oikeus vuokrata televerkkoyrityksiltä liittymäsopimuksen tehneen käyttäjän kiinteän televerkon tilaajayhteyden vapaana olevaa välityskykyä tilaajayhteyden varustamiseksi teknisillä laitteilla siten, että tilaajayhteydellä samanaikaisesti tarjotaan useita palveluita.
Turun Puhelin edellyttää ns. puhelintilaajajohdon kaksoiskäytön tilanteessa liittymänhaltijalta valtakirjaa tai suostumusta tilaajajohdon yläkaistan vuokraamiseen. Tilaajajohdon yläkaistaa vuokrataan ADSL-palvelujen tarjoamista varten. Lounetin mukaan suostumuksen vaatiminen vaikeuttaa sen elinkeinonharjoittamista ja rajoittaa siten kilpailua ADSL-palvelujen tarjonnassa Turun Puhelimen perinteisellä toimialueella.
Turun Puhelimen menettelyä on arvioitava siltä osin, onko liittymänhaltijan suostumuksen edellyttämiselle olemassa objektiivisia ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita. Turun Puhelin on esittänyt menettelynsä perusteeksi mm. sen, että se syyllistyisi sopimusrikkomukseen, jos se luovuttaisi yläkaistan toiselle ilman liittymänhaltijan suostumusta. Yläkaistan vuokraaminen jollekin kolmannelle taholle poistaa liittymän haltijan mahdollisuuden ottaa yläkaista omaan käyttöönsä eli yläkaistan vuokraamisella rajoitetaan liittymän haltijan oikeutta. Lisäksi Turun Puhelin on viitannut telemarkkinalakiin, jonka esitöiden perusteella teleyrityksellä on oikeus vuokrata tilaajajohdon yläkaistaa vain silloin, kun teleyrityksellä on kyseisen tilaajajohdon käyttöä koskeva voimassaoleva liittymäsopimus saman loppukäyttäjän kanssa. Vastaavanlainen säännös on otettu myös uuteen, valmisteilla olevaan viestintämarkkinalakiin. Turun Puhelin on ilmoittanut, ettei se pidätä miltään markkinoilta toimivalta telepalveluyritykseltä oikeutta käyttää toimialueellaan tilaajajohdon yläkaistaa, vaan oikeus myönnetään automaattisesti sen jälkeen, kun liittymän haltija on hyväksynyt yläkaistan käyttöönottoon.
Viestintävirasto totesi yllä mainitussa Turun Puhelimen suostumusmenettelyä koskevassa päätöksessään, että telemarkkinalain säännöksillä on ollut tarkoitus ensisijaisesti avata kilpailua tilaajayhteyden teleyrityspäässä, eikä rajoittaa loppukäyttäjän oikeutta määrätä tilaajayhteyksiensä kautta tarjottavien palvelujen käyttöönotosta. Viestintävirasto katsoi päätöksessään, että pyrittäessä vuokraamaan tilaajayhteyden vapaana olevaa kapasiteettia muun kuin liittymäsopimuksen tehneen loppukäyttäjän palvelua varten Turun Puhelimella on oikeus varmistua loppukäyttäjän suostumuksesta asianmukaisesti ja luotettavasti siten, ettei varmistaminen tosiasiallisesti tarpeettomasti hankaloita kilpailijoiden toimintaa.
Turun Puhelin on selvittänyt Kilpailuvirastolle, että Lounet edellyttää ADSL-palvelun tilaajilta kirjallisen sopimuksen ja että samassa yhteydessä Lounetin olisi mahdollista pyytää liittymänhaltijan suostumusta yläkaistan käytöstä. Turun Puhelin on myös selvittänyt, että se soveltaa valtakirjamenettelyä tasapuolisesti kaikkiin asiakkaisiinsa televerkkoa vuokraavasta teleyrityksestä riippumatta. Turun Puhelin on todennut, että se ei menettelyllään ole kieltäytynyt vuokraamasta vapaana olevaa välityskykyä ja katsoo, että suostumuksen edellyttäminen ei ole Lounetin kannalta kohtuutonta, koska se ei vaikuta käytännössä lainkaan Lounetin ADSL-palvelun myyntiin.
Määräävässä asemassa oleva yritys ei saa perusteettomasti käyttää sopimusehtoja, jotka vaikeuttavat sen kanssa samoilla markkinoilla toimivan tai niille pyrkivän kilpailijan elinkeinotoimintaa. Kilpailuviraston saamien selvitysten perusteella Turun Puhelimen suostumusmenettelyä ei voida pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kiellettynä menettelynä, koska sen pääasiallinen tarkoitus on suojata liittymänhaltijan oikeutta päättää liittymän käytöstä. Se, että kyseistä ehtoa sovelletaan tasapuolisesti kaikkiin palveluoperaattoreihin osoittaa, että kyseessä ei ole kilpailijoiden elinkeinotoiminnan vaikeuttamiseksi tai kilpailun rajoittamiseksi tarkoitettu menettely. Virasto ei ole myöskään saanut näyttöä siitä, että suostumusmenettelystä aiheutuisi kohtuutonta haittaa Lounetille tai muille kilpaileville teleoperaattoreille taikka että menettely yleisesti rajoittaisi kilpailua ADSL-palvelujen markkinoilla Turun alueella.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto on arvioinut Lounetin tekemän toimenpidepyynnön perusteella sitä, onko Turun Puhelimen käyttämä menettely, jossa edellytetään ADSL-palvelun toteuttamiseksi tarvittavan tilaajajohdon yläkaistan vuokratilanteissa liittymänhaltijan valtakirjaa tai kirjallista suostumusta, kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
Kilpailuviraston saamissa selvityksissä on käynyt ilmi, että Turun Puhelin on vuokrannut tilaajajohdon yläkaistaa tasapuolisin ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävin ehdoin kaikille palveluoperaattoreille. Liittymänhaltijalta saadun valtakirjan tai kirjallisen suostumuksen vaatiminen yläkaistaa vuokratessa on liittymänhaltijan oikeuksien turvaamiseksi perusteltua, eikä siitä viraston arvion mukaan aiheudu myöskään kohtuutonta haittaa palveluoperaattoreille. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, että Turun Puhelimen menettely ei ole ollut kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 § 2 kohta
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Telemarkkinalain 9 § (Televerkon luovutus eräissä tapauksissa): Televerkon omistaja tai haltija, joka sallii televerkkonsa käytön telepalveluiden tarjoamiseen, on velvollinen luovuttamaan telepalveluiden tarjontaa varten käytettävissä olevan televerkon vapaana olevan osan jokaisen telepalveluyrityksen käytettäväksi.
[2] Turun Puhelin Oy:tä koskevat Kilpailuneuvoston päätös Dno 15/690/2000, annettu 18.5.2001 ja KHO:n päätös Dno 1842/2/01, annettu 22.4.2002.