Osapuolet
Oy VR-Rata Ab, Helsinki
Eltel Networks Oy, Espoo
Ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirasto vastaanotti 19.2.2003 Eltel Networks Oy:n (jäljempänä Eltel) kirjelmän, jossa tämä epäili Oy VR-Rata Ab:n (jäljempänä VR-Rata) käyttävän väärin määräävää markkina-asemaa ratasähköistyksen markkinoilla ja pyysi Kilpailuvirastoa selvittämään asiaa.
Eltelin mukaan VR-Rata toimii kaikilla radanpidon eri osa-alueilla, ja sillä on määräävä markkina-asema useimmilla niistä osa-alueista, joita voidaan pitää merkityksellisinä markkinoina. Eltel viittaa tältä osin Valtiontalouden tarkastusviraston kertomukseen 27/2002, jossa on selvitetty ratatöiden kilpailutilannetta. Sen mukaan esimerkiksi päällysrakennetöissä, automaattisessa kulunvalvonnassa, ratateknisessä, alusrakenne- ja siltasuunnittelussa VR-Rata on käytännössä ainoa palveluiden tarjoaja, jonka markkinaosuus vaihteli 52 ja 100 prosentin välillä radanpidon tärkeimmillä osa-alueilla.
Eltel epäilee omien laskelmiensa perusteella VR-Radan voittaneen Kerava-Lahti oikoradan ja Rautaruukin tehdasalueen ratapihojen sähköistämisestä pidetyt tarjouskilpailut projektien kustannuksia vastaamattomalla hinnalla. Eltelin käsityksen mukaan näissä tapauksissa on kysymys saalistustyyppisestä hinnoittelusta tai ristisubvention turvin tapahtuvasta alihinnoittelusta, jonka tarkoituksena on rajoittaa kilpailua tärkeimmissä ratasähköistyksen urakkakilpailuissa.
Eltel pyytää Kilpailuvirastoa selvittämään, onko VR-Rata kilpailunrajoituslain määräävän markkina-aseman väärinkäyttökieltojen lisäksi tai ohella rikkonut toiminnallaan lain 9 §:n mukaista vahingollisuusperiaatetta. Edelleen Eltel pyytää virastoa selvittämään, käytetäänkö VR-Radan emoyhtiön valtiolle tulouttamia osinkotuloja VR-Radan toiminnan tukemiseen tavalla, joka vinouttaa radanpidon kilpailulle avattujen markkinoiden kilpailutilannetta.
Ottaen huomioon, että kilpailunrajoituslain muutoksella (318/2004) vahingollisuustarkastelua merkinnyt lain (480/1992) 9 § ei enää ole voimassaolevaa oikeutta, Kilpailuvirasto on tarkastellut asiaa lähinnä määräävän markkina-aseman näkökulmasta.
Eltelin edustajat kävivät virastossa 9.4.2003 selostamassa tarkemmin toimenpidepyyntöään sekä näkemyksiään ratasähköistysurakoihin liittyvistä kilpailuongelmista. Kilpailuvirasto on tutustunut yrityskäynneillä molempien yritysten toimintaan ja näiden kustannuslaskennan periaatteisiin. Eltelillä viraston edustajat kävivät 13.5.2003, ja VR-Radan Sähköasennuskeskukseen Hyvinkäällä, joka käytännössä hoitaa ratasähköistysurakkakilpailuihin osallistumisen, tehtiin tarkastustyyppinen vierailu 29.10.2003, jonka tarkoituksena oli erityisesti selvittää edellä mainittuihin tarjouskilpailuihin liittyviä mahdollisia kilpailuongelmia. VR-Radan tiloissa Helsingissä Kilpailuviraston edustajat kävivät saamassa lisäselvityksiä keväällä 2004. Molemmat osapuolet ovat toimittaneet lisäksi kirjallisia selvityksiä.
Asiaselostus ja päätöksen perustelut
Epäilty kilpailunrajoitus
Eltelin mukaan VR-Rata on hinnoitellut tarjouksensa kahdessa voittamassaan Ratahallintokeskuksen järjestämässä tarjouskilpailussa mahdollisesti kustannuksia vastaamattomalla tavalla. Toiseksi Eltel epäilee, että VR-Rata käyttää varoja, jotka se hankkii kilpailulta suojatulta alueelta, rajoittaakseen kilpailua ratasähköistysurakoissa. Muita esimerkkejä ratasähköistysprojekteista, joissa VR-Rata olisi toiminut sen epäilemällä tavalla, Eltel ei ole esittänyt.
Yritykset
Eltel Networks Oy toimii sähkö- ja televerkkoja suunnittelevana, rakentavana ja ylläpitävänä konsernina, joka tuottaa palveluja pohjoiseurooppalaisille verkonomistajille ja verkko-operaattoreille. Ratasähköistys on vain osa konsernin liiketoimintaa. Konsernin liikevaihto vuonna 2003 oli 287,8 miljoonaa euroa. Liikevaihdosta lähes kaksi kolmasosaa tuli Suomen ulkopuolelta.
Eltelin edeltäjä oli Imatran Voiman omistama Sähköradat Oy, joka vuodesta 1965 on selvitysten mukaan ollut markkinajohtaja ratasähköistyksessä urakointitoiminnan alettua. VR:n Hyvinkään konepajalle perustettiin 1976 Sähköasennuskeskuksen edeltäjään Sähkötyökuntiin sähkörata-asennusryhmät, mutta ne eivät osallistuneet Sähköradat Oy:n markkinoille, vaan rajoittivat toimintansa sähköratajärjestelmän muutos- ja lisätöihin. Eltel joutui kilpailemaan VR-Radan kanssa vasta vuodesta 1995, jolloin Ratahallintokeskus perustettiin hallinnoimaan valtion omistamaa rataverkkoa ja siihen kuuluvia laitteita, ja kilpailu avattiin.
VR-Rata on osa VR-konsernia, jossa VR Osakeyhtiö vastaa liikenteestä, emoyhtiö VR-Yhtymä Oy konsernihallinnosta ja VR-Rata ratojen rakentamisesta ja kunnossapidosta. VR-Radan mukaan sen liikevaihto oli 216 miljoonaa euroa vuonna 2003, josta ratatöiden osuus oli noin 200 miljoonaa euroa. VR-Radan markkinaosuus noin 16–25 miljoonan euron vuotuisista ratasähköistyksen markkinoista on ollut yhtiön oman arvion mukaan noin 30–50 prosenttia. Sähköradan kunnossapidon markkinoista VR-Radan markkinaosuus on ollut 100 prosenttia ennen tänä vuonna käynnistyvää kilpailuttamista. Näiden markkinoiden vuosivolyymi on selvityksen mukaan noin 3 miljoonaa euroa.
Markkinat ja kilpailutilanne
Radanpidon markkinat muodostuvat olennaisesti urakkakilpailuista. Radanpidon töiden merkittävin ja valtion omistaman rataverkon osalta ainoa tilaaja on rataverkkoa hallinnoiva Ratahallintokeskus. Eltelin mukaan Ratahallintokeskus on viime vuosiin saakka myöntänyt VR-Radalle useita sähköistyksen ja ratatöiden urakoita kilpailuttamatta tai kilpailuttamalla nämä puutteellisesti. Eltel pitää kilpailutilannetta radanpidon useimmilla osa-alueilla heikkona ja alalle tulon kynnystä korkeana muun muassa töissä vaadittavan erikoiskaluston vuoksi. VR-Radan mukaan kilpailutilanne on muuttumassa, koska Ratahallintokeskuksen tarkoituksena on aloittaa myös radan kunnossapidon kilpailutus tänä vuonna.
Eltelin mukaan ratasähköistyksen palveluiden kysynnän rakenne on poikkeava sikäli, että pääosa kysynnästä kanavoituu muutamiin suuriin urakkakilpailuihin, joiden taloudelliset vaikutukset ovat pitkäaikaisia ja toteutus kestää vuosia. VR-Radalla on Eltelin mukaan määräävän markkina-aseman tuottamaa vipuvoimaa, koska se ei kohtaa lainkaan tai kohtaa heikosti hintakilpailua useilla radanpidon osa-alueilla. Tämän vuoksi VR-Radalla on mahdollisuus markkinoiden rakenteen ja ristisubventoinnin avulla pitää yllä kustannuksia vastaamatonta hinnoittelua pitkäänkin. Eltelin mukaan VR-Rata pyrkiikin projektien hinnoittelulla valtaamaan ratasähköistyksen liitännäismarkkinat, jolloin se voi kattaa alihinnoittelun kustannukset nostamalla hintoja kilpailijan jouduttua menettelyn seurauksena marginaaliseen asemaan.
VR-Radan mukaan ensimmäinen suurempi kilpailu ratasähköistyksessä käytiin vasta vuonna 2000 Pohjois-Suomen noin 80–90 miljoonan euron arvoisesta urakasta, jonka Eltel voitti. VR-Rata osallistui tuolloin kilpailuun yhdessä ranskalaisen Alstomin kanssa, mutta konsortio hävisi tarjouskilpailun. Tämä urakka jatkuu vuoteen 2006 ja käsittää edelleen suuren osan sähköratamarkkinoista. Kilpailu alensi VR-Radan mukaan merkittävästi sähköurakoinnin hintatasoa.
Vuonna 2002 VR-Rata osallistui Kerava-Lahti oikoratahankkeeseen itsenäisesti voittaen tämän tarjouskilpailun. Viimeksi Eltel puolestaan on voittanut suuremmista urakkakilpailuista Vuosaaren sataman ratatöiden sähköistämisurakan. Ratahallintokeskus on lisäksi kilpailuttanut lukuisia pienempiä hankkeita. Näissä VR-Rata ja Eltel ovat kumpikin olleet sekä voittavana että häviävänä osapuolena.
Selvitysten mukaan ulkomaiset kilpailijat eivät ole osallistuneet tarjouskilpailuihin Suomen maantieteellisestä eristyneisyydestä, poikkeavasta raideleveydestä ja sille soveltuvasta erikoiskalustosta johtuen. Eltel on siten käytännössä VR-Radan ainoa kilpailija ratasähköistyksen muutos- ja laajennustöissä. Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan ratatöiden kilpailuttamisen huomattava laajentaminen on kuitenkin mahdollista, ja ulkomaisen tarjonnan potentiaalia olisi pyrittävä hyödyntämään.
Merkitykselliset markkinat ja VR-Radan kilpailuasema
Eltelin mukaan relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat ratasähköistyksen markkinoista tai niiden eri osa-alueista, joilla VR-Rata on Eltelin mukaan määräävässä markkina-asemassa. VR-Rata puolestaan katsoo radanrakennuksen markkinoiden olevan osa laajaa väylämarkkinoista koostuvaa kokonaisuutta. VR-Rata esittää VTT:n selvitykseen vedoten markkinaosuutensa väylän rakentamisen markkinoilla olevan 13 prosenttia ja väylien hoitotehtävistä 13,6 prosenttia. Väylämarkkinoilla urakoita tilaavat VR-Radan selvityksen mukaan Ratahallintokeskus, Tiehallinto ja kunnat. Lähes kaikki Suomen julkiset ratatyöt, joiden vuotuinen arvo on noin 440 miljoonaa euroa, tilaa Ratahallintokeskus ja rahat tulevat budjetista. Teollisuuden ja kuntien teettämät ratatyöt ovat noin 20–40 miljoonaa euroa vuosittain. Väylätöiden kokonaisarvo on vuositasolla noin 1,8 miljardia euroa.
Radanpidon markkinat voidaan VR-Radan mukaan teoriassa jaotella osamarkkinoihin työn teknisen laadun perusteella siten, että varsinainen radanrakentaminen on oma markkinansa, sähkörakentaminen ja kunnossapito omansa ja turvalaitteiden asentaminen ja kunnossapito oma osamarkkinansa. Asennusurakat ja kunnossapito voidaan tällä hetkellä erotella eri markkinoiksi siksi, että Ratahallintokeskus ei ole toistaiseksi laajemmin kilpailuttanut kunnossapitoa. VR-Radan mukaan Ratahallintokeskus on parhaillaan valmistelemassa laajapohjaista kunnossapidon kilpailuttamista, minkä vuoksi erot eri alamarkkinoiden välillä ovat poistumassa
Maantieteelliset merkitykselliset markkinat rajoittuvat todennäköisesti Suomen valtakunnan alueen rataverkkoon.
Kilpailuvirasto ei pidä esitettyä laajaa markkinanäkemystä oikeana ottaen erityisesti huomioon vaadittava radanpidossa ja ratasähköistyksessä vaadittava erityisosaaminen ja erityiskalusto. Kysymys on lähinnä ratasähköistysurakoista, jotka kilpailutetaan, ja väitetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön kannalta on perusteltua tarkastella ratasähköistyksen ja sähkön kunnossapidon markkinoita erillisinä.
VR-Radan tarjoushinnoittelusta saatu selvitys
Kilpailuvirasto on tarkastellut VR-Radan hinnoitteluperiaatteita Kerava-Lahti oikoratahankkeessa ja Rautaruukin tehdasalueen ratasähköistyshankkeessa saalistushinnoittelun ja ristisubvention näkökulmista oikeuskäytännössä vakiintuneiden periaatteiden mukaisesti. Viraston saama selvitys ei osoittanut epäilyjä saalistustyyppisestä hinnoittelusta oikeiksi. VR-Radan hinnoittelu on ollut sekä tulosyksikkö- että projektitasolla katteellista ja kannattavaa, eikä ole alittanut kokonaiskustannuksia. Epäillystä kilpailua pois sulkemaan pyrkivästä strategiasta ei selvityksissä myöskään saatu näyttöä. Koska lisäksi VR-Radan toimittamien tietojen mukaan ratasähköistys on ollut katteellista ja kannattavaa liiketoimintaa, Kilpailuvirasto ei pidä perusteltuna ristisubventioepäilyjä.
Johtopäätös
Saatu selvitys ei osoita VR-Radan käyttäneen tarkastelluissa kahdessa ratasähköistystarjouksessa kilpailunrajoituslain vastaista hinnoittelua. Eltel ei ole myöskään esittänyt muita hankkeita, joissa se epäilisi VR-Radan käyttäneen kilpailunrajoituslain kieltämää hinnoittelua. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan kummatkin osapuolet ovat suhteellisen tasaisesti viime vuosina sekä voittaneet että hävinneet pidetyissä tarjouskilpailuissa. Kilpailuvirasto arvioi radanpidon markkinoiden kilpailutilanteen voivan myös jatkossa parantuvan, mikäli Ratahallintokeskus lisää urakoiden kilpailuttamista nyt suljetulla radanrakentamisen alueella, kuten VR-Rata on selvittänyt.
Koska kielletystä kilpailunrajoittamispyrkimyksestä ei saatu näyttöä, kysymys VR-Radan mahdollisesta määräävästä markkina-asemasta ja tämän perusteena olevista merkityksellisistä markkinoista voidaan jättää avoimeksi.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 3 §:n 2 mom., 7 §, (laissa 318/2004) 6 §
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n perusteella siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa johtaja Juhani Jokinen