Asianosaiset
Oriola Oy, Tamro Oyj ja KD Tukku Oy
Asian vireilletulo
Lääketukkukauppaa harjoittava Oriola Oy kiinnitti keväällä 1999 Kilpailuviraston huomiota lääkkeiden tukkujakelun toimintaolosuhteisiin. Oriola jätti 5.3.1999 Kilpailuvirastolle selvityspyynnön, jossa se pyysi Kilpailuvirastoa tutkimaan, liittyykö lääkkeiden yksikanavajakeluun lääketukkumarkkinoilla tapahtuneiden muutosten johdosta kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia.
Kilpailuvirasto oli omasta aloitteestaan selvittänyt jo aiemmin laajasti vuosina 1992-1997 lääketukkujakelun kilpailunrajoituksia ja yksikanavajakelun kilpailuvaikutuksia. Lääkkeiden yksikanavajakelujärjestelmällä tarkoitetaan lääkevalmistajan ja lääketukkukaupan välistä yksinoikeuteen perustuvaa sopimussuhdetta, jossa kunkin lääketehtaan tuotteita jakelee vain yksi tukkumarkkinoilla toimiva yritys. Yksikanavajärjestelmä on käytössä hieman erilaisena Suomessa ja Ruotsissa.
Suomi ja Ruotsi ovat lääkejakelun kansainvälisessä vertailussa poikkeuksia. Useimmissa Euroopan maissa lääkkeiden tukkujakelussa käytetään monikanavajärjestelmää, jossa lääketehdas voi tarjota tuotteitaan useamman kuin yhden tukkuliikkeen välitettäviksi, jos tukkuliike täyttää lainsäädännölliset ja tehtaan itsensä asettamat laadulliset ja muut vaatimukset. Monikanavajakelulle on myös ominaista, että lääketukkujen asiakkaat, kuten apteekit ja sairaalat, kilpailuttavat tukkukauppoja ja valitsevat, mistä tilaavat tarvitsemansa lääketuotteet. Suomessa on muutamia kymmeniä myyntiin hyväksyttyjä lääkevalmisteita jaettu monikanavassa, mutta ylivoimaisesti merkittävin osa lääkemarkkinoiden volyymista jaellaan yksikanavajärjestelyin. Suomen yksikanavajakelu on lääkevalmistajien ja lääketukkujen kesken syntynyt jakelujärjestelmä, joka ei perustu lääkealan erityislainsäädäntöön tai sen pohjalta tehtyyn viranomaispäätökseen.1
Kilpailuvirasto oli yksikanavajakelua koskevassa päätöksessään 3.4.1997 (dnro 372/61/92) tarkastellut lääkkeiden yksikanavajakelua kilpailunrajoituslain (480/92) 9 §:n perusteella ja päättänyt varauksin olla ryhtymättä kilpailuoikeudellisiin toimenpiteisiin yksikanavajärjestelmää vastaan, koska yksikanavajakelun kilpailua rajoittavat vaikutukset eivät näyttäneet olleen toistaiseksi suuremmat kuin järjestelmän aikaansaama tehokkuuden lisäys.
Oriolan mukaan lääkealalla oli kuitenkin Kilpailuviraston edellä mainitun päätöksen jälkeen tapahtunut niin olennaisia muutoksia, että lääkkeiden yksikanavajakelusta tarvitaan kilpailuviranomaisen uutta kannanottoa.
Esitetyt lääketukkumarkkinoiden muutokset
Selvitysten mukaan lääkkeitten tukkujakelun markkinarakenne on Pohjoismaissa keskittynyt entisestään. Ruotsissa, jossa myös on käytössä yksikanavajakelujärjestelmä, Tamro Oyj:n osuus tukkujakelumarkkinoista on vuodesta 1995 Tamron ja ADA AB:n yhdistyttyä ollut yli puolet ja selvästi suurempi kuin toisen lääketukun Kronans Droghandel AB:n (KD). Tamro ja KD ovat aloittaneet toiminnan Norjan lääkejakelumarkkinoilla, ja Tamro on vuonna 1998 hankkinut omistukseensa Tanskan johtavan lääketukkukaupan Nomecon, jonka markkinaosuus oli ollut 70 prosenttia.
KD:n omistajina on sijoitusyhtiö ATLE:n ohella useita merkittäviä kansainvälisiä lääkevalmistajia, ja KD oli ilmoittanut aloittavansa lääketukkukaupan Suomessa vuonna 1999. KD:n ulkomaiset päämiehet ovat siirtäneet jakelusopimuksiaan Tamrolta ja Oriolalta KD Tukulle.
Sekä Tamro että KD olivat ryhtyneet markkinoimaan lääkejakelupalveluja lääkevalmistajille kaikki Pohjoismaat kattavana jakelupakettina. Tästä toiminnasta käytetään nimitystä Nordic Concept. Tämän liikeidean mukainen jakelupalvelu käsittää myös niin sanottua pre wholesale -toimintaa, jolla tarkoitetaan tehtaan varaston pitämistä, uudelleen pakkaamista ja etiketöintiä ja vastaavia palveluja sekä laajamittaista raportointia ja tiedonsiirtoa. Tamro ja KD pystyvät tarjoamaan useita kansallisia jakelumarkkinoita käsittävän palvelupaketin. Lisäksi Ruotsissa on Suomen tavoin lääkkeiden yksikanavajakelujärjestelmä, jolloin uudet tukkutoiminnan kilpailijat eivät käytännössä pääse markkinoille. Ruotsin suljettujen markkinoiden avulla siellä toimiluvan saaneet lääketukut Tamro ja KD voivat vääristää hintatasoa Suomen markkinoilla.
Pohjoismaat kattava jakelutoimintojen yhteismarkkinointi yhdistettynä yksikanavajakeluun, lääkealalla lisääntyvä lääkevalmistajien ja lääketukkukaupan välinen vertikaalinen integraatio ja yksikanavajakelumallin tehokkuusetujen väheneminen muuttavat oleellisesti kilpailutilannetta myös Suomessa. Lisäksi Suomessa ja Ruotsissa käytettävä yksikanavajakelu poikkeaa muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden käytännöstä. Muualla Euroopassa monikanavassa toimivat lääketukut hoitavat myös edellä mainittuja pre wholesale -toimintoja, mikä on merkinnyt huomattavaa jakelutoimintojen tehostumista.
Päätöksessään 3.4.1997 Kilpailuvirasto arvioi yksikanavajakelua kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella. Kilpailuvirasto totesi tuolloin yksikanavajärjestelmää koskevissa sopimuksissa olevan tavallisesti kysymyksessä yksinmyyntisopimukset, joihin sisältyy koko Suomen kattava yksinmyyntialue. Joissakin tapauksissa tukulle on saatettu asettaa velvoite hankkia sopimuksessa mainitut valmisteet ainoastaan sopimuskumppaniltaan. Tällöin yksimyyntisopimukseen on yhdistetty yksinostosopimus.
Kilpailuvirasto katsoi, ettei millään lääkevalmistajalla voitu katsoa olevan Suomen markkinoilla määräävää markkina-asemaa, koska Suomessa myydään useiden keskenään kilpailevien lääkevalmistajien tuotteita. Virasto ei katsonut myöskään Tamron eikä Oriolan voivan valmistajista riippumattomasti ohjata lääkkeiden hintatasoa tai toimitusehtoja, vaikka lääkkeiden tukkujakelun rakenne onkin keskittynyt.
Kilpailuvirasto arvioi lääkkeiden jakelua koskevilla yksikanavasopimuksilla saavutetun kustannussäästöjä. Järjestelmä oli parantanut kustannustehokkuutta muun muassa vähentämällä valmistajien neuvottelukustannuksia ja mahdollistamalla lääkkeiden varastoinnin ja menekin seuraamisen reaaliajassa. Virasto totesi valmistajien voineen antaa käyttämälleen tukkuliikkeelle myös maahantuonti- ja varastointitehtäviään, jolloin aiemmin lääkkeiden monikanavajakelussa käytössä olleesta maahantuontiagenttiportaasta on voitu luopua. Tämän vuoksi useimpien lääkevalmistajien ei ole ollut normaalitilanteessa kannattavaa käyttää omia tukkumyyntilupiaan, jotka mahdollistaisivat valmistajille oman jakelutoiminnan Suomen markkinoilla. Lääkkeitä jakelevat tukut ovat puolestaan voineet kehittää jakelutoimintojaan ja saavuttaa merkittäviä mittakaavaetuja.
Kilpailuviraston tekemissä selvityksissä ei toisaalta osoitettu yksikanavajakelun parantavan merkittävästi toimitusvarmuutta tai lääketurvallisuutta, vaan yksikanavajakelun toimitusvarmuus päinvastoin katsottiin huonommaksi ja häiriöalttiimmaksi kuin monikanavajakelun. Kilpailuvirasto totesi tekemiensä selvitysten perusteella lääkkeiden yksikanavajakelun aikaansaamien tehokkuushyötyjen perustuneen nimenomaan jakelutoimintojen tehostumiseen. Jakelua olisi kuitenkin voitu tehostaa myös monikanavajärjestelmässä tukkuportaan luonnollisen kehityksen kautta.
Kilpailuvirasto arvioi edelleen, että sopimukset saattavat vaikuttaa vahingollisesti kolmansien osapuolten toimintamahdollisuuksiin. Yksinoikeussopimusten vahingollisena vaikutuksena pidetään tavallisesti sitä, että ne rajoittavat tuotemerkkien sisäistä kilpailua ja estävät uusien yritysten alalle tuloa. Lääkkeiden yksikanavasopimukset eivät kuitenkaan vaikuta uusien valmistajien mahdollisuuksiin tulla Suomen markkinoille, koska lääketukuilla on jakelussaan useiden keskenään kilpailevien valmistajien tuotteita. Lisäksi lääkkeiden valmistajat päättävät itsenäisesti lääkkeiden tukkuhinnoista ja asiakkaille myöntämistään alennuksista.
Sen sijaan yksikanavajakelu saattaa vaikeuttaa uuden tukkuliikkeen markkinoille tuloa. Tukkuliikkeen kannattava toiminta edellyttää huomattavaa liikevaihtoa, joten uusi jakelija tarvitsee asiakkaikseen useita merkittäviä valmistajia. Yksikanavajärjestelmässä uusi tukkuliike voi kuitenkin tehdä markkinoilla jo toimivien valmistajien kanssa jakelusopimuksia ainoastaan sitä mukaa kuin vanhojen yksikanavasopimusten voimassaolo lakkaa. Monikanavajärjestelmässä valmistajien käyttämien jakelijoiden määrää ei sen sijaan ole rajoitettu, jolloin uudella tukkuliikkeellä on mahdollisuus välittömästi saada asiakkaikseen markkinoilla jo toimivia valmistajia. Yksikanavasopimukset antavat siten markkinoilla toimiville tukuille merkittävän kilpailuedun. Markkinoilla toimivien tukkujen välinen kilpailu onkin lähinnä kilpailua valmistajien jakelusopimuksista ilman merkittävää uusien jakelijoiden alalle tulon uhkaa. Virasto totesi toisaalta olevan myös selvää, että Suomen pienillä markkinoilla ei voi toimia kannattavasti kovin monia täyden palvelun lääketukkuja, joten tukkuyritysten lukumäärä ei välttämättä olisi monikanavajärjestelmässäkään huomattavasti nykyistä suurempi.
Kilpailuvirasto piti järjestelmän eräänä merkittävimpänä kilpailua rajoittavana piirteenä sitä, että asiakkailla ei yleensä ole valittavanaan vaihtoehtoisia toimituskanavia. Tietty lääke on hankittavissa vain yhdestä tukkuliikkeestä. Käytännössä sekä Tamro että Oriola ovat siten asiakkaidensa näkökulmasta pakollisia kauppakumppaneita. Asiakas saattaa esimerkiksi joutua tilaamaan kahdesta tukkuliikkeestä hyvinkin pieniä määriä samaan tarkoitukseen kehitettyä mutta eri valmistajan lääkettä. Tukkujen jakelussa saavuttamat mittakaavaedut johtavat siten joissakin tapauksissa asiakkaiden näkökulmasta turhiin toimituksiin kahdesta tukusta. Monikanavajärjestelmässä asiakas voisi halutessaan kilpailuttaa tukkuja ja valita tavarantoimittajakseen ainoastaan yhden, tehokkaimpana pitämänsä tukun.
Vaihtoehtoisten jakelukanavien puutteen Kilpailuvirasto arvioi olevan omiaan heikentämään palvelun laatua ja nostamaan lääkkeiden hintoja. Lääkemarkkinoiden nykyinen säätely vähentää toisaalta osaltaan tukkuliikkeiden toiminnan vaikutusta lääkkeiden hintatasoon. Asiakkaiden riippuvuus kahden markkinoilla toimivan tukkuliikkeen toimituksista lisää kuitenkin jo sinänsä näiden markkinavoimaa. Tukkuliikkeisiin nähden heikommassa neuvotteluasemassa ovat erityisesti vähäisiä määriä lääkkeitä tarvitsevat asiakkaat, kuten apteekit. Suurimmat sairaalat sen sijaan pystynevät neuvottelemaan valmistajien kanssa kilpailukykyiset hinnat ja tukkuliikkeiden kanssa hyvät toimitusehdot. Sairaalasektorin neuvotteluvoiman Kilpailuvirasto katsoi johtuvan ennen kaikkea siitä, että valmistajat pyrkivät pääsemään sairaaloiden kautta avohoidossa käytettävien lääkkeiden markkinoille. Yleensä sairaalan käyttämät lääkkeet leviävät avohoitoon helpommin kuin muut lääkkeet.
Kilpailuvirasto korosti sitä, että mahdollisimman monilla asiakkailla olisi oltava mahdollisuus käyttää tukkuliikkeiden sijasta tai niiden rinnalla muita hankintakanavia. Käytännössä tämä mahdollisuus voitaisiin turvata siten, että apteekit ja sairaalat voisivat saada tukkumyyntilupia mahdollisimman joustavasti. Tällöin yksittäisen maahantuojan, jolla on tukkumyyntilupa, omaan käyttöönsä tarvitsemaa pientä tuontimäärää voitaisiin kasvattaa taloudellisesti kannattavalle tasolle siten, että lääkkeitä myytäisiin edelleen esimerkiksi muille vähittäismyyjille.
Edellä todetuin perustein Kilpailuvirasto katsoi yksikanavajärjestelmän olevan luonteeltaan kilpailua rajoittava, mutta koska järjestelmän kilpailua rajoittavat vaikutukset eivät näyttäneet olevan suurempia kuin yksikanavajakelusta saatu tehokkuuden lisäys, virasto päätti varauksin olla ryhtymättä kilpailuoikeudellisiin toimenpiteisiin yksikanavajärjestelmää vastaan. Samalla Kilpailuvirasto kiinnitti erityistä huomiota Tamron asemaan pohjoismaisessa lääkejakelussa katsoen tukkuliikkeiden välisen kilpailutilanteen saattavan muuttua merkittävästi myös Suomen markkinoilla, mikäli Tamro harjoittaa eri Pohjoismaat käsittävää jakelutoimintojensa yhteismarkkinointia. Toiseksi Kilpailuvirasto korosti, ettei uusien lääkevalmistajien ja rinnakkaistuotujen valmisteiden pääsy Suomen markkinoille saa yksikanavajärjestelyjen vuoksi estyä. Näiden seikkojen Kilpailuvirasto katsoi voivan edellyttää kilpailutilanteen uutta tarkastelua.
Yksikanavan vaikutusten arvioinnissa on merkitystä lisäksi lääkealan sääntelyllä, johon Kilpailuvirasto myös kiinnitti huomiota päätöksessään 3.4.1997. Lääkelaki, jonka noudattamista valvoo Lääkelaitos, koskee lääkkeitä, niiden valmistusta, maahantuontia, jakelua ja myyntiä sekä muuta kulutukseen luovutusta. Lailla säädellään lääketehtaiden, lääketukkukauppojen ja apteekkien sekä sairaaloiden ja terveyskeskusten toimintaa. Lääketukkukauppaa saa harjoittaa lain mukaan Lääkelaitoksen luvalla. Lääketukkukaupan on lain mukaan pyrittävä varmistumaan siitä, että sillä on tarvetta vastaava määrä lääkkeitä myytävänä.
Samoin lääkkeiden hinnoittelua säädellään. Lääkkeen, kliinisen ravintovalmisteen ja perusvoiteen korvausperusteeksi hyväksyttävän kohtuullisen tukkuhinnan vahvistaa sairausvakuutuslain 5 a §:n (1644/93) perusteella sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva lääkkeiden hintalautakunta. Apteekkien myyntipalkkiot ja korkeimmat sallitut vähittäismyyntihinnat puolestaan määräytyvät valtioneuvoston lääketaksan mukaan. Vähittäismyyntihinta saadaan taksassa määrätyn matemaattisen kertoimen avulla tukkuhinnasta. Lääketaksan perusteella lasketaan myös muiden kuin myyntiluvan saaneiden lääkkeiden vähittäismyyntihinnat. Lääkkeiden vähittäismyyntiä varten on oltava Lääkelaitoksen myöntämä apteekkilupa, joka on tarveharkintainen. Lääkkeiden sääntelyjärjestelmä rajaa loppukuluttajan mahdollisuutta päästä hyötymään tukkutoimintojen edelleen kehittymisestä.
Uusi selvitys asiassa
Lääketukkukaupan nykyisten olosuhteiden ja kilpailuedellytysten arvioimiseksi Kilpailuvirasto kuuli seuraavia lääkemarkkinoiden eri portailla toimivia yrityksiä, yhdistyksiä ja alaa valvovia viranomaisia, joista osa antoi myös kirjallisia selvityksiä: Tamro Oyj, Oriola Oy, KD Tukku Oy, Kronans Droghandel AB, Algol Oy, Leiras Oy, Orion Pharma Oy, Astra Finland Oy, Novo Nordisk Farma Oy, Schering-Plough Oy, Ratiopharm Oy, Pharma Nord Oy, Paranova Oy, Yliopiston apteekki, Linna Apteekki, Tampereen Keskustorin apteekki, Helsingin yliopistollisen keskussairaalan sairaala-apteekki, Kuopion yliopistollisen sairaalan sairaala-apteekki, Lääketeollisuus ry, Apteekkitavaratukkukauppiaat ATY ry, Lääkelaitos ja Konkurrensverket.
Kannanotot tehokkuudesta ja toimitusvarmuudesta
Sairaala-apteekit ja apteekit katsoivat yksikanavajärjestelmän puutteeksi sen, etteivät tukut tarjoa aina riittäviä, hinnaltaan ja toimitusnopeudeltaan kilpailukykyisiä palveluja. Sairaala-apteekit tarvitsevat erityislupavalmisteita eli lääkkeitä, joita ei Suomessa ole rekisteröity. Apteekeilla on periaatteessa oikeus ostaa lääkkeitä suoraan lääketehtaalta omaan toimintaansa, mutta yksikanavasopimusten vuoksi suorat hankinnat lääketehtaalta eivät ole käytännössä mahdollisia. Sairaala-apteekkien mukaan niiden tulisi voida joko käyttää rajoitettuja tukkuoikeuksia tai ostaa lääkkeitä kaikista EU:n maiden tukkuliikkeistä ilman kansallista lupamenettelyä. Apteekit puolestaan pitivät tärkeänä yleistä tukkukauppaoikeutta itselleen.
Sairaala-apteekit ja apteekit arvioivat uuden lääketukun tulon merkitsevän niille yhden lääkkeiden tilauspaikan lisäystä ja tätä vastaavaa lisätyötä. Paras kustannustehokkuus saavutettaisiin näiden vastaajien mielestä, jos lääketukkuja olisi vain yksi. Täydellisesti toteutetun monikanavajakelujärjestelmän apteekit arvioivat yksinkertaistavan tilausten tekoa. Mikäli osa lääkkeistä olisi kuitenkin edelleen yksikanavajakelussa, merkitsisi tämä päivittäistä tilausta tukkuliikkeistä entiseen tapaan ja samalla lisäkustannuksia. Monikanavajakelun vastaajat arvioivat myös voivan kannustaa lääketukkuja kilpailemaan loppukäyttäjistä, mitä nyt ei tapahdu. Kilpailu voisi johtaa palvelun paranemiseen ja asiakkaiden tarpeiden parempaan huomioon ottamiseen.
Tuotteiden saatavuuden sairaala-apteekit ja apteekit näkivät voivan joissakin tilanteissa muodostua ongelmaksi. Mikäli lääke on jostain syystä tukkuliikkeestä loppunut, ei sitä kriittisissä tilanteissa saa Suomesta mistään. Ongelman vastaajat myönsivät voivan osaksi aiheutua lääketehtaan toimitusvaikeuksista eikä pelkästään jakelujärjestelmästä.
Apteekit huomauttivat myös erillisestä tukkuliikkeiden perimästä lääkkeiden toimitusmaksusta. Toimitusmaksu koostuu 49 markan suuruisesta perusosasta ja tilaukseen perustuvasta maksusta, jonka suuruus on 0,25 % tilauksen arvosta. Maksua sekä apteekit että sairaala-apteekit pitivät turhana lisäkustannuksena, joka pienelle apteekille voi olla suhteellisesti suurempi rasite. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan toimitusmaksun määrä on kuitenkin verrattain vähäinen.
Lääketukkukaupat, Oriola ja Tamro, jotka aikaisemmin olivat varauksettomasti puoltaneet yksikanavajärjestelmää, olivat nyt selvästi muuttaneet suhtautumistaan. Oriola ja Tamro korostivat kuitenkin yksikanavajärjestelmän aikanaan merkinneen jakelun järkeistämistä, varaston seurannan tehostumista ja kustannusten leikkausta, mikä on johtanut Suomessa Euroopan alhaisimpiin lukeutuviin jakelumarginaaleihin. Kokonaistalouden kannalta on siten ollut järkevää ylläpitää yksikanavajärjestelmää sen kilpailua rajoittavista piirteistä huolimatta.
Oriola ja Tamro toivat esiin lääketukkukauppojen toiminnan muutoksen Euroopan unionin maissa. Alalla tavoitellaan yrityskoon kasvua yrityskaupoin ja fuusioin sekä siirrytään uusiin toimintamalleihin. Lääketukkujakelussa on syventynyt lääkevalmistajien ja lääkejakelijoiden välinen vertikaalinen integraatio. Lisaksi monikanavajakelujärjestelmässä on työnjako lääketukkukaupan ja lääkevalmistajan välillä muuttumassa. Näiden muutosten lääketukut arvioivat vaikuttavan myös lääkkeiden yksikanavajakeluun.
Työnjaon muutoksella tukut viittasivat erityisesti pre wholesale -toimintaan. Lääketeollisuus on perinteisesti tuottanut itse tarvitsemiaan toimintoja tutkimuksesta ja tuotekehityksestä aina velvoite- ja toimitusvarastointiin. Lääketeollisuuden omasta keskusvarastosta valmisteet on toimitettu tukkukaupoille ja teollisuuden suora-asiakkaille (erikoistoimitukset suurille sairaaloille). Lääketeollisuus on hankkinut alihankintana niitä toimintoketjun osia, joissa alihankinta esimerkiksi pienen volyymin vuoksi on ollut toiminnon itse hoitamista kilpailukykyisempi vaihtoehto. Alihankkijoina ovat olleet muun muassa maahantuontiagentit, jotka ovat huolehtineet maahantuonnin ja rekisteröinnin muodollisuuksista, erityisesti vähämenekkisten lääkkeiden osalta. Merkittävimmät lääkealan tukkuliikkeet ovat 1990-luvulla perustaneet näitä toimintoja varten omat pre wholesale -yksikkönsä. Konseptin uutena eurooppalaisena suuntauksena on saman tukkuliikkeiden palvelun tarjoaminen asiakkaan useampia markkinoita varten, mikä lisää saavutettuja kustannussäästöjä ja järkeistää lääkejakelun logistiikkaa.
Tamron mukaan teollisuus edellyttää pre wholesale -yksikön toimittavan teollisuuden omistamalle tukkuketjulle tuotteita ja palveluita samoin ehdoin kuin muille tukkukaupoille. Tuotteiden omistus säilyy teollisuudella. Pre wholesale -toiminnan harjoittaja ei myy lääkkeitä, vaan toimii alihankkijana tai lääketeollisuuden agenttina hoitaen teollisuuden ohjeiden mukaan tavaroiden käsittelyvaiheita ja toimittaen lopulta tuotteet ilmoitettuun osoitteeseen tukkuportaaseen tai teollisuuden suora-asiakkaalle.
Pre wholesale -toiminnassa on kysymys nimenomaan tehtaan keskusvaraston pidon siirtämisestä tukulle. Keski-Euroopassa monikansalliset lääketukkukaupat tekevät lääketehtaiden kanssa suuriakin maantieteellisiä alueita kattavia pre wholesale -sopimuksia. Alueellisesta varastosta valmisteita syötetään kansallisiin ja paikallisiin tukkuportaan varastoihin. Lääketehtaalle toiminta merkitsee oman varaston pidon ulkoistamista ja keskittämistä entistä suurempiin yksiköihin. Tukkukauppa puolestaan voi tarjota teollisuudelle lisäpalveluja. Lisäksi toiminnalla korvataan maahantuontiporras. Lääketukkujen mukaan pre wholesale -toiminnalla saavutetaan merkittävää mittakaavaetua ja lisätään koko jakeluketjun tehokkuutta.
Tamro ja Oriola arvioivat kolmannen jakelijan tulon Suomen lääketukkukaupan markkinoille heikentävän lääkejakelun tehokkuutta ja lisäävän apteekkien työtä.
Uusi alalle tulija, KD Tukku, arvioi yksikanavajakelun tehokkuusetujen säilyneen ennallaan. Se myös ilmoitti perustaneensa Suomen markkinoille tulonsa osaksi yksikanavajärjestelmän pohjalle. Pre wholesale -toimintaa yhtiö pitää erillisenä palvelumuotona, joka ei edellytä varaston pitäjältä niitä logistisia palveluja, joita lääketukut tarjoavat lääkevalmistajille. KD Tukun mukaan lääkevalmistajat erottavat toisistaan tehtaanvaraston pitoon liittyvän palvelun ja lääkejakelun apteekeille ja muille asiakkaille. Tehtaanvarastoa pidetään sekä kansallisella että pohjoismaisella tasolla.
Rinnakkaistuonti
Apteekit arvioivat rinnakkaistuonnin Suomeen olevan kasvussa riippumatta lääkkeiden tukkuportaan rakenteiden kehityksestä ja uskoivat apteekkien tukkutoimintamahdollisuuksien lisäävän myös rinnakkaistuonnin kilpailuedellytyksiä.
Lääketukkujen mukaan markkinamuutokset eivät vaikuta rinnakkaistuojien asemaan, vaan rinnakkaistuontia harjoittavat yritykset saavat saman palvelun kuin muutkin lääketukkujen asiakkaat.
Myöskään rinnakkaistuontia harjoittavat yritykset itse eivät pitäneet lääketukkukaupan toimintaa yksikanajakelussa rinnakkaistuontia rajoittavana.
Pohjoismainen jakelutoimintojen yhteismarkkinointi
Pohjoismaisesta jakelukonseptista saadut selvitykset ja kannanotot olivat ristiriitaisia. Tamron ja KD Tukun mukaan Pohjoismaat eivät muodosta yhteistä tukkujakelumarkkina-aluetta, eikä niiden jakelutoimintoja voida yhdistää. Lääkejakelun kannalta lääketehtaiden markkinointi- ja myyntiorganisaatiot ovat KD Tukun mukaan erillisiä ja itsenäisiä eri Pohjoismaissa. Kansallisissa tuotteisiin, pakkauksiin ja lainsäädäntöön liittyvissä määräyksissä ja säädöksissä on huomattavia eroja. Tamron mukaan sopimuksia ei sidota kansallisiin jakelusopimuksiin yli rajojen. Myöskään toisen kansallisen markkina-alueen jakelun subventointi toisen alueen sopimusehdoissa ei tekisi edellistä kilpailukykyisemmäksi, mutta olisi Tamron mukaan taloudellisilta ja muilta heijastusvaikutuksiltaan vahingollista.
KD Tukku huomautti pre wholesale -toiminnan saattavan vääristää kilpailua Pohjoismaissa, jos tehtaanvaraston pito ja lääkkeiden varsinainen jakelu on yhdistetty samaan palvelupakettiin.
Oriola ilmoitti 11.1.2000, että se oli voittanut tarjouskilpailussa ulkomaisen päämiehen Astra Zenecan Suomen lääkejakelun. Tamro, joka tarjouskilpailussa oli Oriolan mukaan tullut vasta kolmannelle sijalle, oli kuitenkin alentanut Ruotsin markkinoiden jakelusopimuksensa jakelupalkkiota Astra Zenecalle niin merkittävästi, että tämä oli päättänyt pysyä Tamron asiakkaana myös Suomessa. Oriola piti tätä osoituksena siitä, että Tamro sitoo kansalliset markkinat lääkkeiden tukkujakelussa Suomen ja Ruotsin yksikanavajärjestelmiä hyväksi käyttäen. Ilmoituksensa vahvistukseksi Oriola toimitti Kilpailuvirastolle jäljennöksen Astra Zenecalle otsikolla ”sopimusrikkomus” osoittamastaan 13.1.2000 päivätystä kirjeestä.
Muiden tahojen kannanotot
Lääkevalmistajat tai niiden edustajat pitivät lääkkeiden yksikanavajärjestelmää edelleen yleensä toimivana ja tehokkaana järjestelmänä, mutta pienempien lääketeollisuusyritysten mukaan alalle tarvittaisiin lisää kilpailua ja vaihtoehtoja. Uuden lääketukun tulon alalle arvioitiin osaltaan herättävän keskustelua monikanavajakelusta.
Lääketeollisuuden edustajien mukaan jakelusopimusten hinnat ja toimitusehdot olivat viime vuosina pääasiassa pysyneet ennallaan. Jakeluun liittyviä palveluja oli lääketeollisuutta edustaneiden vastaajien mukaan markkinoitu kaikkia Pohjoismaita koskevana pakettina, mutta ei ainoastaan Suomessa toimiville yrityksille. Eräät lääkeyritykset käyttävät vastausten mukaan yhteispohjoismaisia varastoja. Yhteispohjoismaisten pakkausten yhteisvarastoinnin arvioitiin voivan tuoda mukanaan suuria etuja, mutta toisaalta joissain tapauksissa siihen saattaa liittyä rajoituksia tai toimitusviiveitä.
Lääkelaitos korosti lääketeollisuudesta riippuvan, onko Suomessa lääketukkujakelussa moni- vai yksikanavajärjestelmä. Tilanne on sama maailmanlaajuisesti. Tukkujakelun luvanvaraisuutta Lääkelaitos piti toissijaisena kysymyksenä, koska lääketukkukauppalupa ei ole tarveharkintainen. Lääkelaitos piti pohjoismaisessa tarkastelussa ensisijaisena Ruotsin yksikanavajärjestelmää, joka on voimassa Konkurrensverketin myöntämällä poikkeusluvalla.
Lääkealaa edustaneet järjestöt, Lääketeollisuus ry ja Apteekkitukkutavarakauppiaat ATY ry, eivät enää ehdottomasti puoltaneet yksikanavajakelua, mutta korostivat tarvetta selvittää lääkkeitten toimitusjärjestelmää, hinnanvahvistusmenettelyä ja apteekkien jakelupalkkioita kokonaisuutena. Apteekkitavaratukkukauppiaat ry:n edustaja huomautti jakeluolojen erilaisuudesta Suomessa ja muissa EU:n jäsenvaltioissa väestömäärän, asutuksen tiheyden ja maantieteellisten etäisyyksien kannalta. Lisäksi Suomessa lääketukut toimivat yksikanavassa jakelemalla tarvittavat lääkkeet valtakunnallisesti, kun taas muualla Euroopassa monikanavajärjestelmässä lääketukut harjoittavat lääkejakelua paikallisesti tai alueellisesti. Molemmat yhdistykset arvioivat tarvittavan viranomaispäätöstä ja siirtymäaikaa monikanavajärjestelmään siirtymiseksi.
Ruotsin Konkurrensverketin edustajien kanssa käydyissä keskusteluissa ja heiltä saadusta raportista ”Konkurrens vid försäljning av läkemedel”, rapportserie 1999:4, ilmeni Suomen ja Ruotsin yksikanavajärjestelmissä selviä eroja. Ruotsissa yksikanavajärjestelmä on sidoksissa lääkkeiden valtiolliseen vähittäisjakelumonopoliin ja sen purkamiseen, jota raportti suosittelee maan hallitukselle. Ruotsin lääkejakelun yksikanavajärjestelmä on lisäksi tuotekohtainen eikä välttämättä koske tietyn lääkevalmistajan kaikkia tuotteita, kuten Suomessa. Käytännössä ero on kuitenkin vähäinen.
Tamron markkinaosuus lääketukkujakelusta Ruotsissa on merkittävä. Vuonna 1998 se oli Konkurrensverketin mukaan noin 57 prosenttia, mutta ei ole siitä kasvanut. KD:n vastaava osuus oli lähes 43 prosenttia.
Raportista ilmeni myös, että KD on käytännössä tutustunut monikanavaympäristöön Norjassa, jossa sillä on enemmistö tukkuliike Holtung A/S:n osakkeista. Norjassa on vuonna 1995 siirrytty lääkkeiden tukkujakelussa valtion monopolista monikanavajakeluun.
Suomen ja Ruotsin kilpailuviranomaisten keskusteluissa korostuivat maiden erilaiset lähtökohdat yksikanavajärjestelmään ja omien ratkaisujen tarve. Konkurrensverketin edustajat eivät pitäneet esitettyä pohjoismaista jakelutoimintojen markkinointia erityisenä kilpailuongelmana.
Yhteenveto saaduista vastauksista
Verrattaessa saatuja vastauksia Kilpailuviraston 3.4.1997 tekemän päätöksen valmisteluvaiheessa saatuihin kannanottoihin, oli keskeisin ero yleisessä suhtautumisessa yksikanajakelujärjestelmään. Aikaisemmassa selvityksessä lähes kaikki vastaajat puolsivat yksikanavajärjestelmän säilyttämistä erityisesti tehokkuusperusteluihin vedoten. Nyt yksikanavajärjestelmän puolesta ei esitetty vastaavia argumentteja. Suomen markkinoilla toimivista täyden palvelun lääketukuista Tamro ja Oriola olivat muuttaneet näkemystään yksikanavajärjestelmästä. Tukut tunnustivat nyt selkeästi yksikanavajärjestelmään liittyvän kilpailua rajoittavia piirteitä, kuten Kilpailuviraston päätöksessä 3.4.1997 oli todettukin, ja arvioivat järjestelmän olevan murrosvaiheessa. Suomen markkinoille juuri tullut KD Tukku korosti muista poiketen yksikanavajärjestelmän tehokkuutta. Lääketeollisuuden edustajat tai alan järjestöt eivät esittäneet yksikanavajärjestelmään liittyvän sellaisia etuja, mitä ei muunlaisessakin lääkejakelussa voisi saavuttaa.
Voidaan siten todeta alan toimijoiden itsensä pitävän tällä hetkellä yksikanavajärjestelmää osin vanhentuneena ja ennakoivan lääkkeiden tukkukaupan kilpailutilanteen muutosta.
Päätös ja sen perustelut
Selvityksessään vuosina 1992 – 1997 Kilpailuvirasto käsitteli yksikanavajärjestelmän kilpailua rajoittavia piirteitä sekä jakelujärjestelmän tehokkuusetuja verraten sitä muualla Euroopassa kuin Suomessa ja Ruotsissa käytössä olevaan monikanavajärjestelmään.
Kilpailuvirasto päätti 3.4.1997 varauksin olla ryhtymättä kilpailuoikeudellisiin toimenpiteisiin yksikanavajakelua vastaan yksikanavajärjestelmän tehokkuusetujen perusteella, koska järjestelmän kilpailuhaittojen ei arvioitu olevan suurempia kuin järjestelmän tehokkuushyödyt. Ratkaisussa kiinnitettiin kuitenkin huomiota erityisesti Tamron merkittävään markkina-asemaan Pohjoismaissa. Kilpailuvirasto katsoi Tamron mahdollisen eri Pohjoismaat käsittävän jakelutoimintojensa yhteismarkkinoinnin voivan edellyttää yhtiön markkina-aseman uudelleen arviointia. Samoin Kilpailuvirasto piti keskeisenä, ettei rinnakkaistuonti yksikanavajärjestelmän vuoksi esty.
Päätös ei ollut sellainen kannanotto, että se olisi mitenkään estänyt lääkealan toimijoita toteuttamasta muunlaisia kilpailua vähemmän rajoittavia lääketukun liiketoimintamalleja, joihin Kilpailuviraston nyt Oriolan toimenpidepyynnön perusteella tekemissä selvityksissä on viitattu.
Kilpailuvirasto käsitteli 3.4.1997 tekemässään päätöksessä yksikanavajärjestelmän kilpailua rajoittavia piirteitä sekä alan yleisiä toimintaolosuhteita laajasti. Yksikanavajärjestelmän kilpailua rajoittava luonne ilmeni jälleen Kilpailuviraston nyt tekemässä selvityksessä. Aikaisempaa korostuneemmin tuli esiin yksinoikeussopimusten ja lääkevalmistajan ja lääketukun välisen vertikaalisen integraation yhteisvaikutus, jonka seurauksena kilpailun piiriin tulee vähemmän lääkkeitä, sekä lääkealan kansainvälinen ja dynaaminen luonne.
Vertikaalinen integraatio oli Suomen markkinoilla myös tosiasia jo viraston aiemman selvitystyön aikana. Oriola on osa Orion-konsernia, johon Oriolan lisäksi kuuluu muun muassa Orionin kotimainen ja ulkomainen lääketeollisuus. Merkittävä osa Oriolan toimittamista lääkkeistä on Orionin oman lääketeollisuuden valmisteita. Suomen markkinoilla integraation merkitys kasvaa, kun KD Tukku on aloittanut toimintansa. KD Tukun ruotsalaisen emoyhtiön KD:n omistajiin kuuluvat kansainväliset lääkeyritykset ovat sekä Suomessa että Ruotsissa siirtäneet jakeluaan omistamilleen lääketukuille. Samalla tehtaat siirtävät näiden valmisteiden jakelun pois ei-integroituneilta tukuilta. Yksinoikeussopimuksiin yhdistettynä tällä voi olla merkittävää kilpailua pois sulkevaa vaikutusta alalle pääsyn vaikeutuessa.
Kilpailuolosuhteet voivat myös muuttua lääkealan omin toimenpitein. Kansainvälisesti tarkastellen ala on lähes jatkuvassa muutostilassa. Julkisuudessa olleiden tietojen mukaan vireillä on Oriolan ja sijoitusyhtiö Atlen kiista KD:n eräiden osakkeiden omistuksesta. Tämän oikeusriidan lopputuloksella voi olla merkittävä vaikutus myös Suomen lääketukkukauppaan.
Lääketukkujen mukaan markkinat ovat Euroopassa muuttumassa siten, että jakelun tehokkuusetuja voidaan saavuttaa myös lääkkeiden monikanavajakelussa menettämättä yksikanavajakelun etuja. Perusteluna lääketukut viittaavat siihen, että monikanavajakelua käyttävissä maissa on pre wholesale -toiminnoilla tehostettu lääketukkujen ja lääkevalmistajien työnjakoa ja saatu kustannussäästöjä. Toiminta mahdollistaa varastointikustannusten ja muiden logististen kustannusten laskemisen ilman, että samalla olisi luovuttava kilpailulle koituvista eduista, joita monikanavajakelu merkitsee. Pre wholesale -toiminta merkitsee myös väliportaan, maahantuontiagentin, palvelujen siirtämistä tukkuportaan hoidettavaksi.
Lääketukkujen esittämä tehokkuusperustelu on ollut esillä jo viraston edellisessä selvitystyössä. Kilpailuvirasto totesi 3.4.1997 päätöksessään valmistajien voineen antaa käyttämälleen tukkuliikkeelle myös maahantuonti- ja varastointitehtäviään, jolloin monikanavajakelussa käytössä olevasta maahantuontiagenttiportaasta on voitu luopua.
Kilpailuvirasto arvioi toisaalta, etteivät lääketukkukaupan mittakaava- ja laajuusedut sinänsä ole riippuvaisia jakeluyksinoikeuksista. Yksikanavajakelu on rajoittunut logistiselle alueelle, jossa lääketukut kilpailevat lääketehtaiden tuottamien lääkkeitten jakelusta logistisilla kilpailueduilla. Vähittäisasiakkaalle lääketukut eivät tarjoa lääkkeitten kuljettamisen ja tilausviestien vastaanottamisen lisäksi mitään arvoa luovia lisätoimintoja. Muualla Euroopassa, missä lääkkeet jaetaan monikanavajärjestelyin, tukun osuus koko arvoketjun toiminnon työnjaosta on laajempi. Monikanavajärjestelmässä lääketukulla on tarve panostaa myös palvelujen myyntiin ja markkinointiin.
Kilpailuviraston selvityksissä tuli jälleen esiin se, ettei yksikanavajakelu paranna toimitusvarmuutta tai lääketurvallisuutta, pikemminkin yksikanavajärjestelmän toimitusvarmuus on huonompi kuin monikanavajakakelun. Toimitusten häiriöalttiuden esimerkiksi automaattista tiedonhallintajärjestelmää muutettaessa tunnustivat myös lääketukut. Osa toimitushäiriöistä voi luonnollisesti aiheutua myös lääkevalmistajan toimitusvaikeuksista.
Kilpailuvirasto totesi päätöksessään 3.4.1997 lääkealan olevan voimakkaasti säädellyn toimialan. Lääkealan sääntely vaikuttaa edelleen merkittävästi lääkkeiden hinnanmuodostukseen ja jakeluun. Lääkkeen tukkuhinnan vahvistaa sairausvakuutuslain 5 a §:n (1644/93) perusteella sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva lääkkeiden hintalautakunta. Lääketukkukauppaluvan myöntää hakemuksesta Lääkelaitos, mutta lupa ei ole tarveharkintainen. Lääkkeiden sääntelyjärjestelmä rajaa loppukuluttajan mahdollisuutta päästä hyötymään tukkutoimintojen edelleen kehittymisestä.
Sääntelyn ohella lääkkeiden tukkujakeluun vaikuttavat markkinaolosuhteet. Väestömäärä, asutuksen tiheys ja maantieteelliset etäisyydet, ovat kaikki tekijöitä, jotka poikkeavat muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden markkinoista. Mainitut tekijät ovat olleet omiaan vaikeuttamaan uusien yrittäjien alalle pääsyä. Lääketukkukauppaa harjoittamaan on nyt kuitenkin tullut uusi yritys. Tämä merkitsee kilpailun lisääntymistä alalla.
Sääntelyjärjestelmä ei kuitenkaan estä lääkealalla toimijoita muuttamasta liiketoimintaansa, eikä myöskään Kilpailuviraston 3.4.1997 tekemä päätös lääkkeiden yksikanavajakelusta ole sellainen kannanotto, joka estäisi lääkealan toimijoita toteuttamasta muunlaisia liiketoimintamalleja, joihin annetuissa selvityksissäkin on viitattu.
Rinnakkaistuojien asemaan, johon Kilpailuvirasto kiinnitti päätöksessään 3.4.1997 erityistä huomiota, ei nyt voitu todeta yksikanavajärjestelmästä sinänsä olleen haitallisia vaikutuksia. Rinnakkaistuontia harjoittavat yrityksetkin olivat sangen tyytyväisiä lääketukkujen toimintaan.
Pohjoismaisen jakelukonseptin merkityksestä, johon Oriolan selvityspyynnössä viitattiin, Kilpailuvirasto sai ristiriitaisia selvityksiä ja kannanottoja, joiden perusteella asiaan ei voi ottaa tarkemmin kantaa. Tilannearviossa on otettava myös huomioon, että Ruotsin yksikanavajärjestelmän vuoksi ei toistaiseksi ainakaan Tamron tai KD:n kilpailija ole onnistunut pääsemään sikäläisille markkinoille. Tämän vuoksi kilpailevan lääketukun ei ole mahdollista tarjota lääkkeen valmistajille samanlaista tuotetta kuin Pohjoismaissa laajasti toimivien Tamron ja KD:n Toisaalta Oriolan Astra Zenecan lääkkeiden jakelusta Kilpailuvirastolle toimittama kirjallinen aineisto näyttäisi viittaavan siihen, että selvityspyynnössä epäilty eri kansallisten jakelumarkkinoiden kytkeminen on mahdollinen.
Kilpailuvirasto katsoo saamiensa selvitysten perusteella, että lääkealan toimijat ovat itsekin tulemassa johtopäätöksiin, jotka merkitsevät olennaista rakenteellista muutosta lääketukkukaupan toimintamalleihin. Tämän vuoksi Kilpailuvirasto ei pidä välttämättömänä ryhtyä kilpailunrajoituslain 9 §:n ja 12 §:n mukaisiin toimenpiteisiin kilpailua rajoittavan yksikanavajärjestelmän muuttamiseksi, koska kilpailuoikeudellinen prosessi olisi tässä tilanteessa tarpeeton.
Kilpailuvirasto muistuttaa samalla Euroopan komission 22.12.1999 antamasta uudesta ryhmäpoikkeusasetuksesta (nro 2790/1999), jolla EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin säädetään.
Vertikaalisten sopimusten ryhmäpoikkeusasetusta sovelletaan 1.6.2000 lähtien pääsääntöisesti tapauksiin, joissa toimittajan tai eräissä tapauksissa ostajan markkinaosuus merkityksellisillä markkinoilla on alle kolmekymmentä prosenttia. Kilpailuvirasto kiinnittää lääketukkujen huomiota erityisesti ryhmäpoikkeusasetuksen 3 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan ”jos kyseessä on vertikaalinen sopimus, johon sisältyy yksinomainen toimitusvelvoite, 2 artiklan poikkeusta sovelletaan ainoastaan edellyttäen, ettei ostajan markkinaosuus asian kannalta merkityksellisillä markkinoilla, joilla se ostaa sopimuksessa tarkoitettuja tavaroita ja palveluja, ylitä 30 prosentin rajaa.” Selvitykset lääketukkujen markkinaosuudesta eri Pohjoismaissa osoittavat useilla tukkuyrityksillä olevan tätä suurempi markkinaosuus. Lääketehtaiden ja lääketukkujen yksikanavasopimukset ovat luonteeltaan agenttisopimuksia, mutta tästä huolimatta yksikanavajärjestelyn ylläpito saattaa edellyttää Euroopan komissiolle tehtävää notifikaatiota.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (303/98) 9 §
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Jakelujärjestelmän syntyvaiheet on käsitelty Kilpailuviraston aikaisemmassa päätöksessä 3.4.1997 (dnro 372/61/92)