Asianosaiset
Mikkelin Puhelinyhdistys
Toimenpidepyynnön tekijä
Jukka Marttinen
Asian vireilletulo
Jukka Marttinen toimitti Kilpailuvirastoon 7.3.1999 päivätyn toimenpidepyynnön, jonka mukaan Mikkelin Puhelinyhdistys (jäljempänä myös MPY) oli kieltäytynyt toimittamasta ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä. Marttinen oli aikonut hankkia itse Telewell-merkkisen ISDN-verkkopäätteen ja sovittimen liitettäväksi MPY:ltä hankittavaan ISDN-liittymään. MPY:n verkkopäällikkö oli toimenpidepyynnön mukaan ilmoittanut, että asiakkaan mahdollisuutta käyttää omia verkkopäätteitä selvitetään, mutta ei ole varmuutta siitä, onko tällainen mahdollista MPY:n toimittamissa liittymissä. Toimenpidepyynnön tekijä oli tiedustellut myös Sonera Oy:ltä mahdollisuutta liittää Telewell verkkopääte Soneran ISDN-liittymään. Soneran asiakaspalvelusta oli kerrottu, että asiakas voi itse liittää kyseisen verkkopäätteen Soneran liittymään. Sonera oli kuitenkin todennut, että se ei voi toimittaa ISDN-liittymää Marttisen kotiosoitteeseen, joka on MPY:n toimialueella. Marttinen pyysi Kilpailuvirastoa selvittämään, toimiiko MPY kilpailunrajoituslain vastaisesti sitoessaan asiakkaan tahdon vastaisesti ISDN-liittymän ja verkkopäätteen ja laskuttaessaan verkkopäätteen käytöstä vuokraa kuukausimaksun yhteydessä.
Asian selvittäminen
ISDN-siirtojärjestelmä
ISDN1 tarkoittaa järjestelmää, joka pystyy siirtämään samanaikaisesti kahta informaatiovirtaa yhdellä puhelinlinjalla. ISDN-liittymällä voidaan siten käyttää samanaikaisesti esimerkiksi Internet-verkkoa ja tavallista puhelinta. Lisäksi molempia siirtokanavia voidaan käyttää samanaikaisesti datasiirtoon, jolloin datasiirtokapasiteetti nousee korkeammaksi kuin käytettäessä modeemia. ISDN-liittymän kautta yhteys myös syntyy selvästi nopeammin kuin modeemilla. Näiden ominaisuuksien vuoksi ISDN-liittymästä on tullut suosittu erityisesti sellaisissa kotitalouksissa, joissa nopea tietoliikenneyhteys on tarpeen Internet-yhteyden aktiivisen käytön vuoksi. ISDN-liittymän käyttäminen edellyttää verkkopäätettä, johon yleensä liitetään ISDN-kortti tai vastaava ja mahdollisesti puhelin, faksi sekä muita laitteita.
Mikkelin Puhelinyhdistyksen selvitykset
Kilpailuvirasto pyysi MPY:ltä 17.3.1999 selvitystä siitä, miksi se oli kieltäytynyt toimittamasta ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä. Kilpailuvirasto viittasi kirjeessään muihin vastaaviin virastossa vireillä olleisiin tapauksiin, joiden yhteydessä virasto oli ilmoittanut alustavana kantanaan, että kieltäytymistä toimittaa ISDN-liittymä ilman verkkopäätettä on pidettävä kilpailunrajoituslain vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
MPY viittasi Kilpailuvirastolle 14.4.1999 lähettämässään vastineessa Telehallintokeskuksen suositukseen tarjota asiakkaille myös ns. U-rajapintaista ISDN-liittymää, mikä tarkoittaa ISDN-liittymän toimittamista ilman verkkopäätettä. MPY katsoo, että pelkän U-rajapinnan toimittaminen asiakkaalle tulee olla yhtenä vaihtoehtona. MPY toteaa kuitenkin pyrkivänsä tietoliikenneverkkonsa osalta korkeaan laatutasoon, minkä vuoksi se on halunnut hankkia riittävää kokemusta verkkopäätteellisen ISDN-S0-rajapinnan käytöstä, ennen kuin ryhtyy tarjoamaan huomattavasti vaikeammin hallittavaa U-rajapintaa. MPY:n mukaan erityisesti vianrajoitus on ongelmallista U-rajapinnan tapauksessa, koska asiakkaat eivät yleensä halua maksaa vianrajoituksesta, vaikka vika olisi asiakkaan päätelaitteissa ja vikailmoitus verkon kannalta aiheeton.
MPY toteaa, että eri teleoperaattorit ovat alkaneet tarjota U-rajapintaa, joten myös MPY aikoo ryhtyä tarjoamaan sitä lähikuukausien aikana. MPY katsoo myös, että se ei ole kieltäytynyt Kilpailuviraston saamassa toimenpidepyynnössä esitetyllä tavalla toimittamasta U-rajapintaista ISDN-liittymää. Asiakkaalle oli kerrottu, että kyseistä vaihtoehtoa ei ollut asiakkaan sitä kysyessä vielä tuotteistettu, mutta sellaisen vaihtoehdon tuloa MPY:n valikoimaan myöhemmin ei ollut suljettu pois.
Koska MPY ei vastineessaan esittänyt tarkkaa aikataulua U-rajapintaisen ISDN-liittymän tarjonnan aloittamiselle, Kilpailuvirasto tiedusteli MPY:ltä 28.7.1999, oliko se jo aloittanut kyseisen tuotteen tarjoamisen asiakkailleen. MPY toteaa 5.8.1999 päivätyssä vastineessaan, että se on tuotteistanut ISDN-liittymän ilman verkkopäätettä. Tuotteen tarjoaminen on aloitettu 21.5.1999.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Alan sääntely
Telehallintokeskuksen U-rajapinnan käytön mahdollistava määräys2 tuli voimaan 1.9.1998. U-rajapinnalla tarkoitetaan määräyksen mukaan verkkopäätteen verkonpuoleista rajapintaa. Verkkopäätteellä puolestaan tarkoitetaan ISDN-verkon perusliittymän verkkopäätettä tai laitetta, joka muiden ominaisuuksien lisäksi sisältää verkkopäätteen ominaisuudet. Määräyksen tultua voimaan teleyritykset ovat voineet tarjota standardin mukaisten S- ja T-rajapintojen ohella U-rajapintaa, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että ISDN-liittymä on voitu toimittaa asiakkaalle ilman verkkopäätettä.
THK:n määräyksen mukaan U-rajapintaan liitettäväksi tarkoitetulla verkkopäätteellä on oltava THK:n antama tyyppihyväksyntä ennen sen markkinoille saattamista Suomessa. Lisäksi teleyrityksillä tulee määräyksen mukaan olla käyttäjille tarkoitetut yleiset ohjeet liittymään liitettävän verkkopäätteen asennuksesta ja käytöstä silloin, kun teleyritys tarjoaa U-rajapintaa liityntäpisteenä. Ohjeissa tulee ottaa huomioon myös puhelinsisäjohtoverkossa mahdollisesti tarvittavat muutokset.
Mikkelin Puhelinyhdistyksen määräävä markkina-asema
Liikenneministeriö katsoo 28.6.1999 antamassaan päätöksessä (DN:o 1199/32/99), että Mikkelin Puhelinyhdistyksellä on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Ministeriö toteaa, että yhdistyksen markkinaosuus kyseisessä toiminnassa on liittymämäärän mukaan laskettuna yli 90 prosenttia. Ministeriö katsoo, että MPY:llä on toimialueensa paikallisessa teletoiminnassa tilaajayhteyksien omistuksen perusteella mahdollisuus hallita käyttäjien pääsyä televerkkoihin. Myös MPY:n jäsenilleen myöntämät alennukset telemaksuista vaikeuttavat ministeriön mukaan käyttäjien mahdollisuuksia kilpailuttaa paikallisten telepalveluiden toimittajansa.
Mikkelin Puhelinyhdistyksen markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on Kilpailuviraston mielestä niin korkea, että sillä voidaan todeta olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema toimialueensa paikallisteletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi MPY hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna. MPY:n alueelle toimintansa laajentamista suunnittelevat teleyritykset ovat siten riippuvaisia MPY:n paikallisverkosta. Myöskään esimerkiksi ISDN-verkkopäätteitä myyvät yritykset eivät voi toimittaa asiakkaille ISDN-liittymiä, minkä vuoksi verkkopäätteiden myyntimahdollisuuksiin vaikuttaa olennaisesti se, millaisilla ehdoilla MPY tarjoaa ISDN-liittymiä. Lisäksi MPY:n perinteisellä toimialueella olevat kotitaloudet ja pienyritykset eivät voi hankkia ISDN-liittymää muilta yrityksiltä kuin MPY:ltä.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen toimintaan sovelletaan kilpailunrajoituslain 7 §:ää, joka kieltää määräävän aseman väärinkäytön. Kyseisessä säännöksessä on lueteltu esimerkkejä menettelytavoista, joita voidaan pitää määräävän aseman väärinkäyttönä. Yleisesti ottaen määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää kaikkia sellaisia menettelytapoja, joilla markkinoilta pyritään sulkemaan pois vähintään yhtä tehokas kilpailija tai joiden seurauksena on asiakkaiden tai kilpailijoiden mielivaltainen kohtelu tai kohtuuton hyväksikäyttö.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää muun muassa kilpailua rajoittavaa sitomista. Sidonta on kilpailunrajoitus, jossa hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Sidontaa edellyttävällä elinkeinonharjoittajalla on oltava riittävästi markkinavoimaa sidontatuotteen markkinoilla voidakseen pakottaa ostajan hankkimaan sidotun tuotteen. Lisäksi sitomista vaativan elinkeinonharjoittajan on kyettävä menettelyn avulla hankkimaan markkinavoimaa sidotun tuotteen markkinoilla, jotka ovat erotettavissa sidontatuotteen markkinoista. Sidonnan vahingollisuus liittyy useimmiten tilanteisiin, joissa sidontatuotteen markkinoilla määräävässä markkina-asemassa oleva yritys siirtää sidonnan kautta markkinavoimaansa sidotun tuotteen markkinoille. Markkinoiden avautuessa kilpailulle sidontaa saatetaan käyttää määräävän aseman puolustamiseen. Sitomisen avulla voidaan siten yhtäältä säilyttää kilpailuetu eli määräävä asema ja toisaalta sen avulla voidaan sulkea kilpailijoita pois liiketoimista sidottujen asiakkaiden kanssa. Sitomisena ei kuitenkaan voida pitää tilannetta, jossa asiakas oma-aloitteisesti ostaa erilaisia hyödykkeitä samalta yritykseltä.
THK:n U-rajapinnan tarjoamista koskevan määräyksen voimaantulo mahdollisti sen, että teleyritys toimittaa ISDN-liittymän asiakkaalle ilman ISDN-verkkopäätettä. Aiemmin verkkopäätettä on pidetty olennaisena osana ISDN-liittymää eikä liittymän hankkivalla asiakkaalla ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa siihen, millainen verkkopääte ISDN-liittymän yhteydessä toimitetaan. THK:n määräys antaa asiakkaille mahdollisuuden hankkia verkkopääte muulta yritykseltä kuin ISDN-liittymän toimittavalta puhelinyhtiöltä. ISDN-liittymää ja ISDN-verkkopäätettä voidaan siten pitää erillisinä markkinoina, vaikka ISDN-liittymän käyttäminen edellyttää verkkopäätettä.
THK:n määräys ei sinänsä velvoita teleyrityksiä tarjoamaan U-rajapintaista ISDN-liittymää. Koska THK:n määräys ei kuitenkaan enää lainsäädännöllisesti sido ISDN-liittymää ja -verkkopäätettä toisiinsa, asiakkaalla tulee Kilpailuviraston mielestä olla mahdollisuus halutessaan kilpailuttaa verkkopäätteen toimittajia ja hankkia verkkopääte parhaimpana pitämältään yritykseltä. Tämä on omiaan lisäämään kilpailua verkkopäätteiden markkinoilla. Samalla asiakkailla on mahdollisuus valita omaan käyttöönsä parhaiten soveltuva laite, mikä taas edistää verkkopäätteiden teknistä kehitystä.
Kilpailuviraston saamien selvitysten perusteella asiakkaiden itsensä hankkimat verkkopäätteet eivät näytä aiheuttavan sellaisia teknisiä ongelmia, joiden vuoksi ISDN-liittymän ja verkkopäätteen sitominen olisi perusteltua. Tätä käsitystä tukee muun muassa se, että lukuisat asiakkaat eri puolilla Suomea ovat ryhtyneet käyttämään itse hankkimiaan verkkopäätteitä. Lisäksi on otettava huomioon, että THK:n U-rajapinnan käyttömahdollisuuksia selvittänyt työryhmä perustettiin jo syksyllä 1996 ja siihen kuului myös teleyritysten edustajia. THK:n U-rajapinnan tarjoamista koskeva määräys puolestaan annettiin työryhmän raportin suosituksia noudattaen. MPY:llä on siten ollut useita vuosia aikaa valmistautua verkkopäätekilpailun avautumiseen ja siihen mahdollisesti liittyvien teknisten ongelmien ja vastuukysymysten ratkaisemiseen.
Verkkopäätteen myyvä yritys vastaa laitteensa toimivuudesta ja on myös velvollinen opastamaan asiakasta sen asennuksessa ja käytössä sekä laatimaan tarpeellisen ohjeistuksen. ISDN-liittymän toimittava teleyritys luonnollisesti vastaa edelleen ISDN-liittymänsä toimivuudesta. Mikäli jonkin yrityksen myymät verkkopäätteet aiheuttaisivat asiakkaille tai puhelinyhtiöille jatkuvia ongelmia, tällainen yritys ei voisi toimia markkinoilla kovinkaan pitkään. Näin ollen on myös verkkopäätteitä loppukäyttäjille myyvien yritysten oman edun mukaista, että asiakkaille ei aiheudu verkkopäätteistä teknisiä tai muitakaan ongelmia. Verkkopäätteitä suoraan loppukäyttäjille myyvien yritysten voidaan siten olettaa huolehtivan omalta osaltaan asiakkaiden tarvitsemasta ohjeistuksesta.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt asiaa arvioidessaan huomiota myös siihen, että ISDN-liittymiä ja -verkkopäätteitä hankkivat tällä hetkellä todennäköisimmin sellaiset kuluttajat, joiden tekninen tietämys on keskimääräistä korkeampi. Tämän vuoksi on oletettavaa, että ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen erikseen hankkiva asiakas osaa ottaa selvää itse hankitun verkkopäätteen edellyttämistä toimenpiteistä. ISDN-liittymän hankkimisesta kiinnostuneet asiakkaat sen sijaan pitävät kohtuuttomana sitä, että ISDN-liittymän mukana toimitetaan edelleenkin verkkopääte, halusi asiakas sitä tai ei.3 ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen tarjoaminen erikseen saattaa siten osaltaan lisätä ISDN-liittymien kysyntää.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitettyyn viitaten, että MPY: kieltäytyminen toimittamasta asiakkaan pyytämää ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä on kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kielletty kilpailunrajoitus, joka rajoittaa kilpailua ISDN-verkkopäätteiden markkinoilla ja estää loppukäyttäjiä hankkimasta verkkopäätteitä ISDN-liittymistä erillisinä tuotteina.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt Jukka Marttisen toimenpidepyynnön perusteella sitä, onko Mikkelin Puhelinyhdistys syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kieltäytyessään toimittamasta ISDN-liittymää ilman ISDN-verkkopäätettä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Mikkelin Puhelinyhdistyksellä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Virasto on siten tarkastellut kieltäytymistä toimittaa ISDN-liittymä ilman verkkopäätettä kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailuvirasto on todennut saamiensa selvitysten perusteella, että MPY:n kieltäytyminen toimittamasta ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä on kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kielletty kilpailunrajoitus. MPY on kuitenkin ryhtynyt tarjoamaan U-rajapintaista ISDN-liittymää 21.5.1999. Tämän vuoksi ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen sitomiseen liittyvän määräävän markkina-aseman väärinkäytön voidaan katsoa loppuneen kyseisenä ajankohtana. MPY on näin ollen luopunut oma-aloitteisesti aikaansaamastaan kilpailunrajoituksesta.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on alkanut tässä tapauksessa aikaisintaan 1.9.1998, jolloin Telehallintokeskuksen määräys mahdollisti ISDN-liittymän tarjoamisen U-rajapinnan kautta eli ilman verkkopäätettä. Määräävän aseman väärinkäyttö on Kilpailuviraston käsityksen mukaan siten ollut suhteellisen lyhytaikaista. Lisäksi telealan yrityksillä on voinut olla puutteellinen tietämys siitä, miten Telehallintokeskuksen määräystä käytännössä sovelletaan. Kilpailuvirasto on tehnyt ensimmäisen asiaa koskevan päätöksen vasta 26.3.19994. Tämä päätös on lähetetty 23.4.1999 tiedoksi paikallisille puhelinyhtiöille ja Sonera Oy:lle. Tämän jälkeen alalla voidaan olettaa olleen tieto siitä, miten Kilpailuvirasto arvioi ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen sitomista. MPY on ryhtynyt tarjoamaan U-rajapintaista ISDN-liittymää noin kuukausi sen jälkeen, kun se on saanut tiedon viraston vastaavaa asiaa koskevat päätöksestä.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitettyyn viitaten, että kilpailunrikkomismaksun määrääminen ei ole kilpailun turvaamisen kannalta tässä tapauksessa perusteltua eikä tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä kilpailuneuvostolle. Tämä ei kuitenkaan estä toimenpidepyynnön tekijää hakemasta kilpailunrajoituslain 18a §:ssä tarkoitettua vahingonkorvausta, mikäli hän katsoo kärsineensä Mikkelin Puhelinyhdistyksen sitovasta menettelystä.
Lisäksi Kilpailuvirasto huomauttaa, että MPY:n tulee hinnoitella tarjoamansa ISDN-liittymät kustannusvastaavasti ja läpinäkyvästi. U-rajapintainen ISDN-liittymä on hinnoiteltava myös siten, että hinnoittelu ei perusteettomasti syrji tällaisen liittymän hankkivia asiakkaita verrattuna asiakkaisiin, jotka hankkivat ISDN-verkkopäätteen jatkossakin Mikkelin Puhelinyhdistykseltä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 3 § 2 momentti ja 7 § 2 kohta
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostol-ta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolain-käyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Alaviitteet:
1 Integrated Services Digital Network
2 Määräys ISDN-verkon perusliittymän U-rajapinnasta käyttäjän liityntäpisteenä (THK 45/1998 M)
3 MikroPC-lehden (1/1999) artikkeli s. 35
4 Turun Puhelin Oy:n harjoittamaa ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen sitomista koskeva viraston päätös 26.3.1999, dno 931/61/98.