Asianosaiset
Rauman kaupunki
Rauman Tenniskeskus Oy
Asian vireilletulo
Rauman Tenniskeskus Oy pyysi 3.2.1998 päivätyssä toimenpidepyynnössään Länsi-Suomen lääninhallitusta selvittämään Rauman kaupungin menettelytapoja liikuntapalvelujen tarjoajana. Toimenpidepyynnön mukaan Rauman kaupunki on tarjonnut sulkapallon harrastajille koulujen salit kustannusvastaamattomaan hintaan, mikä on aiheuttanut Rauman Tenniskeskus Oy:lle merkittävää taloudellista haittaa ja vaikeuttanut sen toimintaa liikuntatilojen vuokraajana. Lisäksi yhtiö pyysi selvittämään, missä määrin yhteiskunnan varoilla tai tuella tapahtuva kilpailu yleisesti aiheuttaa kilpailun vääristymää ja taloudellista haittaa suomalaisille liikuntapalveluja tuottaville yrityksille.
Rauman Tenniskeskus Oy täsmensi myöhemmin toimenpidepyyntöään pyytämällä Kilpailuvirastolta päätöstä siitä, onko Rauman kaupunki kilpailunrajoituslain 3 §:n tarkoittama elinkeinoharjoittaja ja rikkooko kaupunki liikuntatilojensa alihinnoittelullaan kilpailunrajoituslakia.
Asian selvittäminen
Asian käsittelyyn liittyvä kirjeenvaihto ja selvitystoimenpiteet
Länsi-Suomen lääninhallitus toimitti asiaa koskevan selvityksensä Kilpailuvirastoon 6.3.1998. Tapauksen käsittelyn aikana Rauman kaupunki toimitti Kilpailuvirastolle selvityksiään 1.7.1998, 2.11.1998, 13.11.1998 ja 3.2.1999. Rauman Tenniskeskus Oy on toimitti selvityksiään 6.5.1998, 24.2.1999 ja 16.3.1999.
Kilpailuvirasto pyysi 1.6.1998 toimenpidepyynnöstä lausunnon opetusministeriöltä, jonka lausunto saapui virastoon 1.7.1998. Opetusministeriö toimitti virastolle tiedoksi myös Rauman Tenniskeskus Oy:n 2.2.1999 päivättyyn lausuntopyyntöön 8.3.1999 antamansa vastauksen.
Kilpailuviraston ja Länsi-Suomen lääninhallituksen edustajat selvittivät toimenpidepyyntöä 14.8.1998 Rauman kaupungin edustajien kanssa Raumalla. Kokouksessa sovitun mukaisesti Kilpailuvirasto hankki asiassa Suomen Kuntaliiton lausunnon ja lähetti sen 11.1.1999 tiedoksi asianosaisille. Kilpailuvirasto lähetti Rauman kaupungille tiedoksi myös 15.10.1998 annetun suosituksen opiskelijatöiden ja koulutuslaitosten tuottamien muiden hyödykkeiden hinnoittelusta.
Kilpailuviraston edustajat keskustelivat kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta kuntien liikuntapalveluissa 14.10.1998 Suomen Kuntaliiton edustajien kanssa. Keskustelun perusteella virasto pyysi 16.11.1998 Suomen Kuntaliitolta myös kirjallisen lausunnon, joka toimitettiin virastolle 7.1.1999.
Rauman kaupungin Kilpailuvirastolle toimittamiin selvityksiin sisältyi Suomen Liikunta ja Urheilu ry:n antama 26.6.1998 päivätty lausunto. Sen johdosta Kilpailuvirasto käsitteli myös Rauman Tenniskeskus Oy:n toimenpidepyyntöä keskustellessaan 3.3.1999 liikuntaan ja kilpailuun liittyvistä kysymyksistä Suomen Liikunta ja Urheilu ry:n edustajien kanssa.
Edellä olevan lisäksi Kilpailuvirasto antoi 22.9.1998 lausunnon (Dno 788/72/98) eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä liikuntalaiksi (HE 236/1997 vp.). Tässä lausunnossaan Kilpailuvirasto käsitteli muun muassa kuntien liikuntapaikkatarjontaan liittyviä kysymyksiä.
Länsi-Suomen lääninhallituksen selvitys
Lääninhallitus oli rajannut selvityksensä koskemaan Rauman kaupungin sisäliikuntatilojen hinnoittelua. Kaupungilla on yhteensä 20 koulujen sisäliikuntatilaa, jotka ovat liikuntatoimen käytössä siltä osin kuin koulut eivät niitä tarvitse, lukukauden aikana yleensä arkisin klo 16.00-21.30 ja viikonloppuisin koko päivän, lukuunottamatta kauppaoppilaitoksen liikuntatiloja, jotka ovat kokonaisuudessaan liikuntatoimen hallinnassa. Liikuntatoimi ei maksa näiden tilojen käytöstä korvausta.
Liikunta-nuorisolautakunta vahvistaa liikuntatiloista perittävät maksut. Maksujen tarkoituksena ei ole ollut tulojen kerääminen, vaan pientä maksua perimällä on pyritty nostamaan tilojen käyttöastetta. Maksut, joita ei lainkaan peritä alle 21 vuotiailta, määräytyvät salin koon mukaan tuntiveloituksena siten, että pienen salin maksu on 10 mk/h, keskisuuren 15 mk/h ja ison 20 mk/h. Liikuntamuodolla ei ole vaikutusta hinnan suuruuteen. Vuosittain Rauman kaupunki saa sisäliikuntatilojen vuokratuloja noin 80 000 mk. Käyttömaksut eivät perustu kustannuslaskelmiin. Sen sijaan esim. jäähallin käytöstä perittävät maksut on vahvistettu niin suuriksi, että niistä kertyy kaupungille tuloja.
Raumalla yksityisiä tiloja vuokraavat Rauman Reflex Oy ja Rauman Tenniskeskus Oy, jossa kaupunki on osakkaana kolmanneksen osuudella. Vm. yhtiö omistaa Liikuntakeskus Tropin, joka vuokraa tilojaan tenniksen, sulkapallon ja salibandyn pelaamiseen. Yhtiön perimät hinnat määräytyvät liikuntalajien ja kellonaikojen mukaan. Sulkapallossa tuntihinnat vaihtelevat arkisin 48-58 markan ja viikonloppuina 58-64 markan välillä. Tenniksessä hinnat vaihtelevat 50-118 markan välillä ja viikonloppuna 84-98 markan välillä. Salibändyssä vakiovuorohinnat vaihtelevat 140-200 markan välillä ja irtotunnit 160-240 markan välillä pelaajamäärästä riippuen.
Rauman Reflex Oy on vuokrannut Rakennusliike A. Lampola Oy:ltä Liikuntakeskus Kuntosumpun, jossa myös voi pelata sulkapalloa ja squashia. Sulkapallo- ja squashkentistä perittävät maksut vaihtelevat arkisin ja viikonloppuisin kellonaikojen mukaan 30-72 markan välillä.
Länsi-Suomen lääninhallitus katsoi selvityksessään, että Rauman kaupungin liikuntapalvelujen hinnoittelussa ei kaikilta osin ole toteutunut terve ja toimiva taloudellinen kilpailu, koska kaupungin sisäliikuntatiloista perittävät käyttömaksut eivät perustu kustannuksiin, vaan periaatteellisiin linjauksiin. Lääninhallituksen käsityksen mukaan käyttäjiltä perittyjen korvausten tulisi olla tasapainoisessa suhteessa toisaalta toiminnasta aiheutuviin kustannuksiin ja toisaalta tiloja käyttävien maksukykyyn liikuntalain tavoitteiden toteuttamiseksi.
Suomen Liikunta ja Urheilu ry:n lausunto
Suomen Liikunta ja Urheilu ry. totesi lausunnossaan Rauman kaupungille, että voimassa olevan liikuntalain mukaan liikunnan edellytysten luominen on ensisijaisesti valtion ja kuntien tehtävä. Kunnan liikuntatoimi on sen luonteensa vuoksi laskettava kunnan peruspalvelujen joukkoon. Kuntien liikuntapaikkojen luovuttaminen oli 1990-luvulle saakka ilmaista yhdistyksille ja eräille muille ryhmille. Tämän jälkeen kuntien talousvaikeuksien vuoksi kuntien toimintapolitiikka on muuttunut. Vuonna 1996 kunnat käyttivät liikuntatoimen käyttökustannuksiin 2100 miljoonaa markkaa ja saivat tuloja noin 250 miljoonaa markkaa, joka kertyi uimahallien pääsylipputuloista ja sisäliikuntatilojen vuokrista. Maksujen määrittelyssä ei käytetty liiketaloudellisia periaatteita vaan yhteiskuntapoliittista harkintaa kuten muissakin kunnallisissa palveluissa.
Arvioitaessa kuntien ja seurojen liikuntapalvelujen aiheuttamaa kilpailuhaittaa yksityisiin yrityksiin nähden nähden pitää Suomen Liikunta ja Urheilu ry:n mielestä tarkastella kuntien palvelutoimintaa yleisesti. Muun muassa kulttuuritoimen, opetustoimen ja sosiaalitoimen alueella on, kuten liikunnassakin, pääsääntöisesti tarjolla kunnan tai yleishyödyllisten yhteisöjen tarjoamia palveluja. Pienemmässä mittakaavassa on syntynyt kuitenkin kaupallista yritystoimintaa, kuten teatteriosakeyhtiöt, viihdealan yritykset, yksityiset päiväkodit ja vanhainkodit. Näillä aloilla toimivat yksityiset yritykset joutuvat tarjoamaan sellaista palvelua ja valitsemaan asiakaskuntansa siten, ettei taloudellisilla seikoilla ole merkitystä. Kunnan verovaroin tarjoamiin palveluihin sen sijaan ei voida soveltaa kaupallisen elinkeinotoiminnan kriteereitä.
Opetusministeriön lausunnot
Opetusministeriö korosti lausunnossaan kunnan liikuntatoimen tehtävien määräytyvän liikuntalain 5 §:n perusteella. Kunnan tulee luoda edellytyksiä liikunnalle edistämällä liikunta-alan paikallista ja alueellista yhteistyötä, tukemalla liikunnan kansalaistoimintaa ja tarjoamalla liikuntapaikkoja sekä tarvittaessa itse järjestää liikuntatoimintaa ottaen huomioon myös liikunnan erityisryhmien tarpeet. Kuntien liikuntatoimella on ministeriön käsityksen mukaan selvästi määritellyt yhteiskunnalliset tehtävät liikunnan peruspalvelujen tarjoajina kunnissa. Lisäksi kunnan tehtävänä on luoda kuntalaisille tasa-arvoiset mahdollisuudet osallistua liikuntaan sekä tukea liikunnan kansalaistoimintaa.
Kuntien omistamien ja hallitsemien liikuntapaikkojen käyttöä ja hinnoittelua ei opetusministeriön käsityksen mukaan tule tarkastella osana liikuntapaikkojen vuokrausmarkkinoita ja niiden toimivuutta, koska Suomen 29000 liikuntapaikasta valtaosa (80 %) on joko välittömästi kuntien omistamia tai kuntaenemmistöisten yhteisöjen hallitsemia ja siten muun kuin yksityisen markkinahinnoittelun säätelemiä ja koska edellä kuvatulla ja liikuntalain säätämällä tavalla liikuntapalvelut ovat osa kunnallisia peruspalveluja.
Opetusministeriö vastasi myös Rauman Tenniskeskus Oy:n tekemään tiedusteluun. Lausunnossaan opetusministeriö totesi, että liikunnan markkinoista ja elinkeinon harjoittamisesta voidaan puhua silloin, kun kunta hankkii tai organisoi liikuntapalveluja ostopalveluina tai jos kunta on yhtiöittänyt toimintansa, etenkin jos se on tapahtunut voittoa tavoittelevalla tavalla. Vaikka kunta ei opetusministeriön mielestä ole liikuntalain mukaisten palvelujen tuottamista järjestäessään ja tukiessaan elinkeinonharjoittaja, kokonaan toinen kysymys on se, mikä on järkevää toimintapolitiikkaa kunnassa. Kansalaisjärjestöjen, kunnan ja yritystoiminnan tuottamat liikuntapalvelut muodostavat kunnassa kokonaisuuden. Liikuntapalvelujen kysynnästä ja tarjonnasta sekä kuntalaisten maksukykyisyydestä riippuen yhteistoimintamallit voivat olla hyvinkin erilaisia. Liikuntalain hengessä tapahtuvaan yritystoiminnan tuottamien palvelujen tukemiseen ei ole esteitä, jos se katsotaan kunnassa tarkoituksenmukaiseksi.
Suomen Kuntaliiton lausunto
Suomen Kuntaliitto totesi lausunnossaan, että kunnan yleiseen toimialaan kuntalain 2 §:n mukaan on perinteisesti kuulunut mm. kulttuurin ja liikunnan edistäminen. Tätä toimintaa kunnat ovat harjoittaneet sekä omana toimintanaan ylläpitämällä kulttuuri- ja liikuntalaitoksia että tukemalla yksityisten harjoittamaa toimintaa. Erityisesti 70-luvulla kunnan alunperin vapaaehtoisina harjoittamia tehtäviä lakisääteistettiin. Vuonna 1980 voimaan tulleella liikuntalailla kunnille säädettiin velvoite liikuntapaikkojen tarjoamiseen ja tarvittaessa myös liikuntatoiminnan järjestämiseen.
Kuntien lakisääteisissä palveluissa on lähtökohtana, että kunta voi itse huolehtia myös sellaisten palvelujen tuottamisesta, joiden osalta sillä on lakisääteinen järjestämisvastuu. Kunnalla ei yleensä ole velvollisuutta kilpailuttaa palvelujaan. Poikkeuksena ovat vain eräät suurehkot rakennushankkeet. Kuntien oma etu kuitenkin vaatii, että yksityinen palvelutarjonta otetaan huomioon. Kunnan ei ole syytä käyttää vähäisiä liikuntamäärärahojaan sellaisiin tarkoituksiin, jotka tulevat hoidetuiksi ilman kunnan toimenpiteitäkin. Jo yleisen toimialan tulkinnassa sovellettavasta hallinnon toissijaisuuden periaatteesta johtuu, että kunnan ei pidä ottaa hoidettavakseen sellaisia tehtäviä, jotka yksityiset hoitavat kuntaa tehokkaammin.
Tennishallin perustaminen ja ylläpitäminen kuuluu kunnan toimialaan ja kunnan liikuntalain mukaisiin tehtäviin silloin, kun sen toiminta on määritelty niin, että kuntalaiset voivat sitä tasaveroisin perustein käyttää edullisilla maksuilla, riippumatta hallin investointi- tai ylläpitokustannuksista. Tähän toimintaan kuuluu myös se, että kunta rahoittaa toimintaansa myös muutoin kuin käyttäjämaksuilla, esimerkiksi kunnan verovaroilla. Kysymys ei ole kilpailemisesta yksityisten yritysten kanssa silloin, kun yksityisiä palveluja ei ole lainkaan tai ainakaan kunnan liikuntapoliittisia tavoitteita edistävillä ehdoilla tarjolla.
Se, että kuntaan syntyy yksityistä elinkeinotoimintaa samalle alalle kuin kunta toimii, ei lausunnon mukaan välttämättä merkitse, että kunnan olisi luovuttava omasta toiminnastaan. Kunta voi rajoitetusti tukea kunnassa toimivaa yksityistä elinkeinonharjoittajaa. Tuen antamisen edellytyksenä on, että tuella voidaan edistää kunnalle lailla asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Kunnan ei tule suunnata omaa toimintaansa ilman liikuntalakiin pohjautuvia liikuntapoliittisia tavoitteita sillä tavoin, että samalla alalla harjoitettava liiketoiminta vaikeutuu. Lisäksi kunta voi tukea sekä kunnan että yksityisten palveluja käyttäviä kuntalaisia siten, että palveluiden hinnat määritellään alle kustannusten ja erotus suoritetaan verovaroista.
Kysymyksessä olevassa tapauksessa Rauman kaupungin toiminnan arvostelu perustuu Suomen Kuntaliiton mielestä siihen, että kunta on tukenut yksityistä elinkeinonharjoittajaa, mutta aiheuttaa omalla hinnoittelu- ja toimintapolitiikallaan sen, että toiminta ei ole kannattavaa. Vaikka kaupunkia voidaan arvostella epäjohdonmukaisuudesta, oikeudelliset näkökohdat johtanevat päättelemään, että kaupunki ei ole päätöksiä tehdessään toiminut elinkeinonharjoittajana, eivätkä kilpailunrajoituslain säännökset määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ole sovellettavissa.
Suomen Kuntaliiton lausunnon mukaan kunnan ja yksityisektorin yhteistyön kehittäminen vaatii toisaalta laajempaa keskustelua periaatteista ja periaatteiden selkeyttämistä, toisaalta käytännön toimintamalleja. Erityisen tärkeää olisi erottaa liikuntatoimessa alue, jossa kunta toimii puhtaasti liikunnan edistämisen tarkoituksessa, alueesta, jossa kunnalla on myös liiketaloudellisia tavoitteita ja jossa kilpailuoikeudelliset näkökohdat on otettava huomioon. Hahmottamisessa saataisi helpottaa samantapainen suositus kuin mikä on 15.10.1998 tehty ammatillisen koulutuksen palveluista.
Suositus opiskelijatöiden ja koulutuslaitosten tuottamien muiden hyödykkeiden hinnoittelusta
Kilpailuvirasto, opetusministeriö, Suomen Kuntaliitto ja Suomen Yrittäjät allekirjoittivat 15.10.1998 edellä otsikossa mainitun suosituksen, jolla halutaan ehkäistä koulutuslaitosten maksullisen hyödyketuotannon hinnoittelun aiheuttamia kilpailuvääristymiä. Hinnoittelusuositus on kaksiosainen, toinen koskee opiskelijatöiden hinnoittelua ja toinen muita koulutuksen järjestäjien tuottamia hyödykkeitä. Viimeksi mainittu osa on tarkoitettu ohjeeksi tilanteisiin, joissa koulutuksen järjestäjät tarjoavat tuotteitaan, palvelujaan ja tilojaan liiketaloudellisin periaattein.
Suosituksessa todetaan, että kauppa- ja teollisuusministeriön teollisuuspoliittisen vision (KTM:n julkaisuja 2/96) mukaan julkisen sektorin ei pitäisi harjoittaa yksityisen sektorin kanssa kilpailevaa liiketoimintaa. Julkisen talouden toiminnan laajentuminen maksulliseen toimintaan saattaa kuitenkin olla rahoituksellisista syistä perusteltua, sillä näin tila- yms. resurssit saadaan tehokkaampaan käyttöön ja tätä kautta alennetaan niiden investointi- ja ylläpitokustannuksia. Kilpailua vääristävästä ristiinsubventiosta ei olekaan kyse silloin, kun kilpailulle avoimesta toiminnasta saaduilla tuloilla rahoitetaan julkisen sektorin sellaisia toimintoja, joissa ei ole kilpailua. Kilpailuvääristymä sen sijaan syntyy, jos julkinen talous laajentaa toimintaansa maksulliseen palvelutoimintaansiten, että se käyttää tähän verovaroja taikka vyöryttää liiketoimintansa kustannuksia kilpailulta suojattuun lakisääteiseen tai muuhun toimintaan. Kilpailuvääristymästä on kysymys myös silloin, kun julkinen talous hinnoittelee avoimessa kilpailutilanteessa tuottamansa hyödykkeet alle todellisten tuotantokustannusten ja ilman sijoitetun pääoman tuottovaatimusta.
Kilpailuvääristymien estämiseksi koulutuslaitosten tulisi hinnoitella kilpailulle avoimilla markkinoilla tarjoamansa tuotteet tai palvelut liiketaloudellisesti kannattaviksi. Hyödykkeiden hinnoilla tulisi kattaa niiden tuottamisesta aiheutuneet keskimääräiset kokonaiskustannukset ja kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Hinnoilla olisi siten katettava paitsi suorat kustannukset myös maksullisesta hyödyketuotannosta aiheutuva osuus poistoista ja koroista sekä muista toimijan yhteisistä ja yleisistä kustannuksista liiketaloudellisesti perustellulla tavalla laskettuna. Edellä mainittujen kustannusten jakamisessa olisi käytettävä liikekirjanpitomenettelyn hengen mukaisia objektiivisia perusteita, kuten hyödykkeiden määriä, ajan ja työvoiman käyttöä, käytön intensiivisyyttä tai yleisesti aiheuttamisperiaatetta.
Koulutuksen rahoitusta koskevan lainsäädännön mukaan koulutuksen järjestäjien valtionrahoituksen perusteena käytettäviä yksikköhintoja laskettaessa ei oteta huomioon kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet koulutuksen järjestäjälle sen maksullisena palvelutoimintana järjestämistä koulutus-, tutkimus- ja muista palveluista. Koulutuksen järjestäjän tulee kattaa maksullisen palvelutoiminnan kustannukset palveluista perittävillä maksuilla, jotka puolestaan eivät vaikuta lakisääteiseen rahoitukseen.
Kilpailua vääristävää ristiinsubventiota ehkäisee parhaiten se, että hinnoitteluun vaikuttavat kustannukset ja niiden jakoperusteet ovat selkeästi ja avoimesti jälkeenpäin todettavissa. Tästä syystä kaikkien koulutuksen järjestäjien olisi parannettava tilinpäätöstensä ja muiden taloustietojensa läpinäkyvyyttä vastaavalla tavalla kuin valtion toimintayksikköjen tulee tehdä valtion maksuperustelain (150/92) ja sen nojalla annettujen ohjeiden ja määräysten perusteella.
Kilpailuviraston lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä liikuntalaiksi
Kilpailuvirasto viittasi lausunnossaan lakiehdotuksen yleisperusteluihin, jossa todetaan, että liikuntapaikkojen pitäminen ja muu liikunnan järjestämiseen liittyvä suunnitelmallinen organisoitu toiminta on jo työllisyysvaikutuksiltaan merkittävää ja että tämän toiminnan edelleen kehittäminen tulee edelleen luomaan uusia pysyviä työtilaisuuksia. Virasto arvosteli sitä, että lakiehdotuksessa ei ole käsitelty lainkaan liikuntaan liittyvän laajenevan yksityisen elinkeinotoiminnan osuutta yllä mainitun toiminnan ja sen työllisyyden kehittämisessä Suomessa eikä julkisen sektorin ja yksityisen sektorin toiminnan suhdetta ja kokonaisvaikutusta. Lausunnon mukaan lakiehdotusta laadittaessa on otettu huomioon liikunnan ja liikuntapolitiikan yhteydet terveys-, koulutus- ja yleiseen hyvinvointipolitiikkaan, mutta sen yhteys elinkeinopolitiikkaan on jäänyt valitettavasti huomiotta.
Kilpailuvirasto totesi, että kuntien perustamien liikuntalaitosten ja liikuntaan liittyvää yksityistä elinkeinotoimintaa harjoittavien yrittäjien välillä on esiintynyt keskinäiseen kilpailutilanteeseen liittyviä ongelmia, joita virasto parhaillaan käsittelee. Kilpailuvirasto otti esimerkikseen Rauman tilanteen ja mainitsi, että eräässä tapauksessa kaupunki oli ensin perustanut yksityisen yrittäjän kanssa tennishallin, jota oli laajennettu myös muita pelejä varten. Kaupunki oli sittemmin kuitenkin olennaisesti lisännyt omaa vastaavien tilojen tarjontaansa hyvin edullisilla ehdoilla niin, että yksityisen yrittäjän toiminta oli ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin.
Kilpailuvirasto katsoi lausunnossaan, että kuntien on liikuntapaikkojaan kehittäessään syytä ottaa huomioon jo olemassa oleva liikuntaan liittyvä elinkeinotoiminta alueellaan. Jos kunta haluaa tilanteessa, jossa tietynlaista yksityistä liikuntaelinkeinotoimintaa on jo olemassa, laajentaa ja parantaa kuntalaisten liikuntamahdollisuuksia luomalla uusia liikuntapaikkoja ja subventoimalla niiden käyttöä, niin sen tulisi harkita miten paljon tilakapasiteettia tarvitaan ottamalla huomioon kaikki se kapasiteetti, joka jo on kuntalaisten käytössä. Joka tapauksessa kunnan tulisi järjestää yksityiselle elinkeinotoiminnalle yhdenmukainen mahdollisuus hyötyä kunnan tuesta ao. liikuntatoimelle. Kunnan tulisi toisin sanoen tehdä selvä ero liikuntapalvelujen järjestämisvastuun ja niiden tuottamisen välillä.
Jotta kunta voisi täyttää liikuntalain velvollisuudet myös elinkeinopoliittisesti mielekkäällä tavalla, kunnan on Kilpailuviraston mielestä kyettävä joustavalla, mutta luotettavalla tavalla määrittämään ”peruspalvelun” alue ja saattamaan tämä näkemys yksityisten yrittäjien tietoon niin, että nämä voivat tehdä investointeja peruspalveluja täydentävään ja tosiasiallisesti toisia markkinasegmenttejä palvelevaan toimintaan. Menettelemällä tällä tavoin kunta voi varmistaa, että sen liikuntapoliittiset ja elinkeinopoliittiset tavoitteet ovat sopusoinnussa keskenään ja tukevat toinen toistaan; ts. kunta koordinoi oman liikuntaa tukevan toimintansa alan yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa koko liikuntasektoria vahvistavalla tavalla.
Lausunto vaikutti osaltaan siihen, että eduskunnan sivistysvaliokunta kiinnitti mietinnössään (SiVM 11/1998 vp) huomiota lisääntyneeseen yksityisten liikuntapalvelujen tarjontaan ja sen työllistämismahdollisuuksiin. Valiokunta totesi myös, että eri puolilla maata on ongelmia kuntien ja yksityistä liikuntaelinkeinotoimintaa harjoittavien tahojen välillä, ja esitti, että kunnissa tulisi tehdä liikuntapaikkakartoitus, joka ottaa huomioon jo olemassaolevan liikuntaan liittyvän elinkeinotoiminnan alueella. Valiokunta korosti sitä, että lainsäädäntö antaa kunnille liikuntapalvelujen järjestämisvastuun, mutta samalla mahdollisuuden järjestää liikuntapalvelujen tuottaminen alueella tarkoituksenmukaisella tavalla. Valiokuntamietinnön mukaan kunnilla on mahdollisuus koordinoida omaa liikuntaa tukeva toimintansa alan yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa koko liikuntasektoria vahvistavalla tavalla.
Elinkeinonharjoittajan käsite ja kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslaki (480/92) on tarkoitettu poistamaan elinkeinonharjoittajien aikaansaamat kielletyt tai muuten vahingolliset kilpailunrajoitukset elinkeinotoiminnassa. Lain soveltamisalan rajaava elinkeinonharjoittajan käsite on määritelty sen 3 §:n 1 momentissa. Lainkohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).
Hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/87 vp.) mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Toiminnan tulee määritelmän mukaan olla luonteeltaan ammattimaista. Vaikka elinkeinonharjoittajan toiminnan edellytetään olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, aina ei välttämättä edellytetä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan.
Elinkeinonharjoittajan käsitteen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Julkisyhteisöjen toimintojen osalta lain perusteluissa todetaan yleisenä arviointiperiaatteena, että jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan. Toisaalta perusteluissa kuitenkin myös todetaan, että terveys- ja sosiaalihuollon tai koulutoimen kaltainen julkisyhteisöjen lakisääteinen toiminta ei ole elinkeinon harjoittamista.
Liikuntalain (1054/98 ) 5 §:n mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä liikunnalle edistämällä liikunta-alan paikallista ja alueellista yhteistyötä, tukemalla liikunnan kansalaistoimintaa ja tarjoamalla liikuntapaikkoja sekä tarvittaessa itse järjestää liikuntatoimintaa ottaen huomioon myös erityisryhmien tarpeet. Suomen 29000 liikuntapaikasta valtaosa (80 %) on joko välittömästi kuntien omistamia tai kuntaenemmistöisten yhteisöjen hallitsemia ja siten muun kuin yksityisen markkinahinnoittelun säätelemiä. Vuonna 1996 kunnat käyttivät liikuntatoimen käyttökustannuksiin 2100 miljoonaa markkaa ja saivat tuloja noin 250 miljoonaa markkaa. Liikuntatilat ja niiden ylläpitäminen rahoitetaan pääosin verovaroilla, koska nämä toiminnot on liikuntalain perusteluissa määritelty kunnallisiksi peruspalveluiksi. Koulujen liikuntatilojen ja muiden kuntien omistamien ja ylläpitämien liikuntatilojen antaminen korvauksetta tai kustannuksia vastaamatonta korvausta vastaan liikuntaseurojen tai muiden tahojen käyttöön onkin pikemminkin pääsääntö kuin poikkeus.
Muiden maamme kuntien tarjoamien liikuntatilojen ja -palvelujen tavoin myös Rauman kaupungin omistamien tai hallitsemien liikuntatilojen vuokraaminen on lakisääteistä toimintaa, johon ei liity kilpailunrajoituslain 3 §:n perusteluissa mainittua ansiotarkoitusta, sillä toiminta rahoitetaan pääosin verovaroin ja vain osaksi pienillä käyttäjämaksuilla. Käyttäjämaksut ovat luonteeltaan hallinnollisia, joten liikuntapaikkatarjonta ja sitä koskeva päätöksenteko ei tapahdu markkinaehtoisesti.
Näillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, ettei Rauman kaupunkia liikuntatilojen vuokraajana ole pidettävä kilpailunrajoituslain 3 §:n tarkoittamana elinkeinonharjoittajana, joten kaupungin liikuntatilojen hinnoittelua ei voida arvioida kilpailunrajoituslain säännösten perusteella.
Rauman kaupungin menettelytapojen kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain (480/92) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia koskevissa hallituksen esityksen perusteluissa (HE 162/91 vp., s.9) todetaan, että kilpailua voivat vahingollisesti rajoittaa yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamien järjestelyjen lisäksi myös julkisen vallan aikaansaamat rajoitukset ja että tällaiset rajoitukset voivat johtua säädöksistä, hallinnollisista määräyksistä tai hallintotoimista. Kilpailuvirastosta annetun lain (711/88, muut.482/92) 2 §:n mukaan viraston tehtävänä on tehdä aloitteita tällaisten säännösten ja määräysten purkamiseksi.
Viraston aloitteellisen toiminnan lähtökohtana on ollut, että julkisyhteisöjen menettelytavoilla on arvioitu olevan periaatteessa samanlaisia kilpailua rajoittavia vaikutuksia kuin elinkeinonharjoittajien aikaansaamilla kilpailunrajoituslaissa kielletyillä tai vahingollisilla kilpailunrajoituksilla. Useissa tapauksissa Kilpailuvirasto on julkisen vallan aikaansaamia kilpailunrajoituksia koskevia aloitteita tehdessään ja lausuntoja antaessaan tarkastellut näitä rajoituksia käyttäen hyväksi kilpailunrajoituslain 9 §:n yleislauseketta. Esimerkkinä lainkohdan tunnusmerkit täyttävistä kilpailua vahingollisesti rajoittavista julkisen vallan menettelytavoista voidaan mainita muun muassa tapaukset, joissa julkisyhteisö lakisääteistä tehtäväänsä hoitaessaan pyrkii poisulkemaan tai vaikeuttamaan kilpailevan elinkeinotoiminnan harjoittamista.
Viraston aloitteellista toimintaa on ollut Kilpailuviraston, opetusministeriön, Suomen Kuntaliiton ja Suomen Yrittäjien 15.10.1998 allekirjoittama opiskelijatöiden ja koulutuslaitosten tuottamien muiden hyödykkeiden hinnoittelua koskeva suositus, jonka mukaan koulutuksen järjestäjän tulisi esimerkiksi tilojaan vuokratessaan periä siitä kustannusvastaava hinta ottamalla huomioon kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Kyseinen suositus on toimitettu tiedoksi Rauman kaupungille.
Kansantaloudellisesti on järkevää, että Rauman kaupunki tarjoaa koulujen liikuntatiloja koulutyön päätyttyä eri liikuntamuotoja harrastavien kuntalaisten tai yhteisöjen käyttöön. Se, että nämä tilat ja niiden ylläpitäminen rahoitetaan pääosin verovaroin, vaikeuttaa yksityisten yritysten toimintaedellytyksiä, sillä yksityiset liikuntatilojen vuokraajat eivät voi vastata kaupungin kustannusvastaamattomaan hinnoitteluun. Kun kaupunki ei lisäksi ole liikuntatiloja lisätessään ottanut huomioon jo olemassaolevaa yksityistä elinkeinotoimintaa alueella, kaupungin menettelyä on pidettävä sekä terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun että liikuntalain tavoitteiden vastaisena. Tällä perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Rauman kaupungin liikuntatilojen hinnoittelukäytäntöä voidaan arvioida osin samoista lähtökohdista kuin kilpailuneuvosto on tehnyt arvioidessaan Kokkolan kaupungin omistaman EKE-Tuote -nimisen yhtiön pesulatoiminnan saaman verosubvention aiheuttamia paikallisia kilpailunvääristymiä.
Kilpailuneuvosto toteaa päätöksessään 2.11.1998 (Dno 6/359/98) muun muassa, että julkisen tuen myöntäminen liittyy sosiaalisen toiminnan luonteeseen ja lähtökohtiin eikä siihen ole mahdollista soveltaa kilpailunrajoituslain periaatteita. Mahdollista kuitenkin on, että sosiaaliselta pohjalta harjoitettu liiketoiminta voi aiheuttaa markkinahäiriöitä ja vääristää alan kilpailua, esimerkiksi alan yleisiä kustannuksia vastaamattoman hinnoittelun muodossa. Julkista tukea saatetaan myöntää siinä määrin, että toimintaedellytykset eivät ainoastaan mahdollista tasavertaisia kilpailuolosuhteita kaupalliselta pohjalta toimivien elinkeinonharjoittajien kanssa, vaan tekevät jopa mahdolliseksi sellaisen alihinnoittelun, jolla on selkeästi kilpailua vahingoittavia vaikutuksia. Kyseisessä tilanteessa tulee harkittavaksi se, voidaanko kilpailunrajoituslakia soveltaa huolimatta siitä, että ongelmien perustana oikeastaan on sosiaalilainsäädännön pohjalta toteutettu erityisjärjestely. Kilpailuneuvoston käsityksen mukaan myönteistä vastausta puoltaisi se, ettei markkinahäiriö sinänsä aiheudu erityislainsäädännöstä, vaan sen kilpailuoikeudelliselta kannalta epäonnistuneesta toteuttamisesta.
Päätöksessään kilpailuneuvosto toteaa edelleen, että kilpailunrajoituslain 9 §:n vahingollisten kilpailunrajoituksen tunnusmerkistö saattaa täyttyä, mikäli yritykselle myönnetään julkista tukea, saadun tuen seurauksena yritys hinnoittelee tuotteensa tai palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hintatason ja kyseinen alihinnoittelu vääristää merkittävästi kilpailuasetelmaa markkinoilla. Tällaisessa tilanteessa julkisen subvention mahdollistama alihinnoittelu voi 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähentää tehokkuutta elinkeinoelämässä, koska julkisen tuen seurauksena tehokkaammin ilman subventiota tuotettavien hyödykkeiden määrä voi vähentyä. Menettely voi myös 9 §:n vastaisesti vaikeuttaa ilman julkista tukea toimivien yritysten elinkeinon harjoittamista. Tilanteen arviointiin vaikuttaa kuitenkin oleellisesti subventoidun toiminnan luonteen ohella kysessä olevien markkinoiden rakenne ja kilpailutilanne.
Kilpailuvirasto perusti keväällä 1998 ” julkinen valta markkinoilla”-hankkeen, jossa virasto tutkii julkisen vallan toimintaa elinkeinonharjoittajana ja julkisen vallan oman palvelutoiminnan markkinaehtoistamista. Hankkeessa pyritään luomaan kilpailupoliittisesti kestävät periaatteet julkisen vallan elinkeinotoiminnan arvioinnille ja kehittämään sekä laajentamaan elinkeinoharjoittamisen toimintavapauksia. Hankkeessa arvioidaan myös, missä määrin yhteiskunnan varoilla tai tuella aiheutetaan kilpailun vääristymää ja taloudellista haittaa liikuntapalveluja tuottaville yrityksille. Siten kuntien liikuntatilojen ja -palvelujen hinnoittelukäytännön ja tuotantotapojen selvittämistä jatketaan kilpailuvirastosta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuna julkisena kilpailunrajoituksena.
Ratkaisu
Rauman kaupunkia ei ole ole pidettävä liikuntatilojensa vuokrauksessa kilpailunrajoituslain 3 §:n tarkoittamana elinkeinonharjoittajana, joten kaupungin liikuntatilojen hinnoittelua ei voida arvioida kilpailunrajoituslain säännösten perusteella.
Rauman Tenniskeskus Oy:n toimenpidepyyntö poistetaan enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 1 momentti.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.