Asianosaiset
Suupohjan Osuuspankki
Etelä-Pohjanmaan Osuuspankki
Toimenpidepyynnön tekijä
Osuuspankkikeskus-OPK osuuskunta
Asian vireilletulo
Osuuspankkikeskus-OPK osuuskunta teki omasta ja Etelä-Pohjanmaan Osuuspankin puolesta 9.3.1998 Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön, jonka mukaan Suupohjan Osuuspankki oli pyytänyt 2.000 markan suuruista maksua opintolainan siirrosta Etelä-Pohjanmaan Osuuspankkiin. Siirron ehdoksi asetetun 2.000 markan maksun todetaan vastaavan 21.853 markan opintolainojen kahden vuoden korkoa. Osuuspankkikeskus piti kyseistä siirtomaksua kohtuuttoman korkeana ja katsoi maksun vaatimisen käytännössä estävän opintolainan siirron pankista toiseen.
Asian selvittäminen
Suupohjan Osuuspankin selvitys
Suupohjan Osuuspankki toteaa 23.6.1998 päivätyssä selvityksessään, että siirtomaksu ei ole osoitettu asiakkaalle itselleen, vaan se peritään siirronsaajapankilta korvauksena työstä, jonka siirtäjäpankki on jo tehnyt siirronsaajapankin hyväksi. Asiakkaan kannalta katsottuna siirtomaksu voi Suupohjan Osuuspankin mukaan muodostua lainan siirtämisen esteeksi ainoastaan silloin, kun siirronsaajapankki toteaa mainitun kuluerän olevan sellaisen, ettei pankki kykene sitä maksamaan. Asiakkuutensa asiakas sen sijaan voi siirtää eikä lainan jääminen alkuperäiseen, opintolainan myöntäneeseen pankkiin sido asiakasta tähän pankkiin. Lisäksi opintolainojen vakuutena on valtion takaus, minkä vuoksi lainanottajan omaa omaisuutta ei sitoudu vakuudeksi, joten siltäkään osin asiakas ei ole omaisuudellaan sidottu opintolainan alunperin myöntäneeseen pankkiin.
Suupohjan Osuuspankki toteaa edelleen, että toimenpidepyynnön kohteena olevassa tapauksessa asiakas on päättänyt asiakkuutensa Suupohjan Osuuspankissa 19.1.1998 lopettamalla kaikki käyttelytilinsä. Hänen ainoa sidoksensa pankkiin on opintolainat, joiden hoito puolivuosittain onnistuu nykyisellä pankkitekniikalla ongelmitta, vaikka asiakas on siirtynyt toisen pankkiryhmän pankin käyttäjäksi. Etelä-Pohjanmaan Osuuspankilta pyydetty siirtomaksu oli kyseisessä tapauksessa 2.000 markkaa, koska asiakkaalla oli kaksi eri opintolainaa omilla velkakirjanumeroillaan.
Suupohjan Osuuspankin palveluhinnaston mukainen siirtomaksu on ollut 1.000 markkaa/laina. Maksu peritään asiakkaan jokaisesta siirrettävästä lainasta riippumatta siitä, kuinka suuri velan jäljellä oleva pääoma on. Siirtomaksun katsotaan vastaavan siirron aiheuttamia kustannuksia ja kustannuksia, joilta siirronsaajapankki kokonaan välttyisi. Siirtomaksun suuruuden määrittely on tapahtunut arvioimalla muun muassa seuraavien toimenpiteiden kustannukset: asiakasneuvottelu, velkakirjan teettäminen ja ehtojen läpikäynti asiakkaan kanssa, velkakirjan syöttäminen antolainaussovellukseen, ylläpito antolainaussovelluksessa, siirtopyynnön vastaanotto ja pankin virallisen suostumuksen hankinta sekä allekirjoitus, kirjeen ja laskun lähettäminen siirronsaajapankille, maksun saapumisen seuraaminen, siirron vieminen sovellukseen, siirron tulostuttua velkakirjan haku ja sen varustaminen siirtomerkinnöin sekä velkakirjan lähettäminen kirjattuna siirronsaajapankille. Siirronsaajapankin todetaan saavan edellä mainittujen toimenpiteiden ansiosta valmiiksi neuvotellun ja tehdyn velkakirjan postitse itselleen. Lisäksi velkakirjan todetaan siirtyvän automaattisesti siirronsaajapankin atk:lle.
Suupohjan Osuuspankki toteaa edelleen, että asiakkaalla on nykyisen kuluttajansuojalainsäädännön mukaan pääsääntöisesti aina oikeus maksaa lainansa luottolaitokselle ennenaikaisesti. Samoin asiakkaalla on oikeus siirtää asiakkuutensa muualle. Suupohjan Osuuspankki toteaa kuitenkin, että opintolainan ennenaikaiseen takaisinmaksuun liittyy ongelmia, koska luotto on valtion takaama. Ennenaikaisessa takaisinmaksussa valtion takaus päättyy ja vakuuden saaminen poismaksuun mahdollisesti otetulle uudelle luotolle toisessa pankissa saattaa olla ongelmallista. Tämän vuoksi opintolainat siirretään mieluiten kokonaisuudessaan pankista toiseen. Suupohjan Osuuspankki korostaa, että velan siirtäminen pankista toiseen on siirtäjäpankin kannalta täysin vapaaehtoista eikä pankilla ole missään olosuhteissa velvollisuutta ryhtyä toimeen. Jos siirtämiseen kuitenkin ryhdytään, Suupohjan Osuuspankki katsoo olevan kohtuullista, että pankki saa suoritetusta työstä korvauksen.
Suupohjan Osuuspankin mukaan Kauhajoella, jossa toimii Parkanon Säästöpankki, Merita Pankki sekä Postipankki, siirtomaksun suuruus vaihteli pankin 4.6.1998 tekemän tiedustelun perusteella 700 markasta 1.000 markkaan. Pankki toteaa itse maksaneensa viimeksi kesäkuussa 1998 Merita Pankki Oy:stä siirtyvän avioparin kolmesta opintolainasta 700 markkaa lainaa kohti.
Osuuspankkikeskuksen vastine
Osuuspankkikeskus toteaa 7.8.1998 päivätyssä vastineessaan, että vastaanottava pankki ei saa toimitusmaksua vapautuessaan velkakirjojen kirjoittamisesta. Toimitusmaksu peritään siinä vaiheessa, kun laina myönnetään ja velkakirja laaditaan, joten velkakirjojen laatimisesta ja ylläpidosta antolainaussovelluksessa on jo peritty palkkio kerran.
Opintolainojen siirrossa ei ole Osuuspankkikeskuksen mukaan kysymys pankkien välisestä kaupasta, vaan asiakkaan tahdosta vaihtaa pankkia. Leimaveron poistuttua luottojen siirto pankista toiseen on varsin helppoa, koska luotto maksetaan pois uudella vastaavan suuruisella luotolla. Suupohjan Osuuspankin käyttämien maksujen perimisen katsotaan kuitenkin asettavan opintolainat eriarvoiseen asemaan muiden luottojen kanssa, mikä tekee opintolainoista käytännössä siirtokelvottomia. Vakuuksien puuttumisen takia opiskelijoiden vaihtoehtojen todetaan olevan vähäiset. Uutta valtion takausta ei saa eikä mikään muu pankki pysty kannattavuussyistä ottamaan asiakasta kyseisellä hinnalla vastaan.
Osuuspankkikeskuksen mukaan kohtuuttoman siirtomaksun haitalliset vaikutukset ovat monitahoisia. Pankkien tavoitteena on hinnoitella jokaisen asiakkaan palvelut siten, että pankkipalvelujen tuottaminen ei ainakaan tuota pankille tappiota. Kahden vuoden koron suuruisen maksun suorittaminen etukäteen merkitsisi sitä, että opintolainojen siirronsaajapankille tuoma kate olisi negatiivinen ainakin muutaman seuraavan vuoden ajan. Kun kyseisen opintolaina-asiakkaan kate muodostuu siirtomaksujen takia negatiiviseksi, pankille syntyy tarve oikaista kate kyseisen asiakkaan kohdalla esimerkiksi korkeammalla marginaalilla asuntolainassa.
Osuuspankkikeskuksen mielestä siirtomaksun myötä aiheutunut asiakkuuden hajauttaminen ei ole onnistunut ratkaisu. Tilien ja opintolainojen pitäminen eri pankeissa aiheuttaa tarpeettomia palvelumaksuja asiakkaalle, koska maksut omalta tililtä omaan lainaan saman pankkiryhmän sisällä ovat halvempia kuin pankkiryhmien välillä. Osuuspankkikeskus toteaa, että siirtomaksun kohtuuttomuutta arvioitaessa maksua tulee verrata opintolainojen pääomaan. Tässä tapauksessa maksu on yli 9 prosenttia lainojen pääomasta, kun tavanomainen toimitusmaksu on noin 1–2 prosenttia luoton pääomasta. Osuuspankkikeskus katsoo, että opintolainojen sosiaalisen luonteen vuoksi siirtomaksun tulee olla järkevässä suhteessa luoton pääomaan ja pankin yleensä luotoista perimiin maksuihin.
Asiasta pyydetyt lausunnot
Kilpailuvirasto pyysi 14.8.1998 Kuluttaja-asiamieheltä ja Rahoitustarkastukselta näkemystä Suupohjan Osuuspankin pyytämän siirtomaksun vaikutuksista asiakkaan mahdollisuuksiin vaihtaa pankkia.
Kuluttaja-asiamies toteaa 18.9.1998 päivätyssä lausunnossaan, että kuluttajansuojalaki ei sinänsä aseta estettä siirtomaksujen perimiselle. Siirtomaksun periminen vastaanottavalta pankilta vaikuttaa kuitenkin välillisesti kuluttajan asemaan. Kaikkia sellaisia toimia, jotka vähentävät kilpailua ja siten huonontavat kuluttajan asemaa markkinoilla, on pidettävä Kuluttaja-asiamiehen mielestä tuomittavina. Käytännössä korkea siirtomaksu sitoo asiakkaan lainan myöntäneeseen pankkiin ja estää kuluttajan tosiasiallisen mahdollisuuden valita itselleen edullisin vaihtoehto. Kuluttaja-asiamies katsoo, että erityisesti opintovelallisen on voitava hyötyä pankkien keskinäisestä kilpailusta eikä siirtomaksu tai sen suuruus saa käytännössä estää opintovelallisen mahdollisuutta vaihtaa opintolainansa edullisimmaksi katsomaansa pankkiin.
Kuluttaja-asiamiehen mielestä Kilpailuviraston tulisi kiinnittää huomiota myös siirtomaksun perusteisiin. Kiinteä siirtomaksu saattaa muodostua kohtuuttomaksi. Kuluttaja-asiamies katsoo, että prosenttimäärittelyä on pidettävä hyvänä silloin, kun se rajoittaa siirtomaksun suuruutta. Opintolainaan liittyvä valtion takaus saattaa puolestaan estää kuluttajaa maksamasta vanhaa lainaa pois ja ottamasta uutta lainaa sekä vanhan velan maksamista että tulevia opintoja varten. Kun luotto maksetaan ennenaikaisesti, valtion takaus päättyy. Käytännössä valtion takauksen päättyminen aiheuttaa ongelmia silloin, kun kuluttaja ei saa toisesta pankista edullisempaa lainaa taloudellisen tilanteensa vuoksi, esimerkiksi ollessaan vielä opiskelija tai vailla vakinaista työsuhdetta. Hän ei siten voi käyttää hyväkseen ennenaikaista takaisinmaksua ja tällä tavalla muuttaa opintolainaansa toisen pankin lainaan.
Rahoitustarkastus katsoo 4.9.1998 päivätyssä lausunnossaan, että pankilla ei ole velvollisuutta suostua luoton siirtoon eikä kuluttajansuojalain 7 luvussa säädettyä laajemmin velvollisuutta siihen, että luotto maksetaan ennenaikaisesti takaisin, ellei tällaisesta ole sopimuksessa nimenomaisesti sovittu. Rahoitustarkastus toteaa myös, että pankki on oikeutettu perimään korvauksena siirrosta aiheutuneet kohtuulliset kustannukset ja palkkion. Rahoitustarkastuksen mielestä luoton suuruus ei vaikuta käytettyyn työmäärään, joten palkkion kohtuullisuutta ei voida arvioida yksinomaan vertaamalla sitä siirrettävän luoton määrään.
Rahoitustarkastus toteaa myös, että kuluttajilla on kuluttajansuojalain 7 luvun perusteella useimmiten mahdollisuus maksaa luottonsa pois ilman ennenaikaisesta takaisinmaksusta aiheutuvia kustannuksia. Asiakkaalla ei siten yleensä ole tarvetta saada luottoa siirretyksi pankista toiseen. Luotosta perittävän leimaveron poistuttua mahdollisuus maksaa vanha luotto pois uudella toisesta pankista otettavalla luotolla on parantunut. Opintolainojen ainoana erityispiirteenä Rahoitustarkastus pitää sitä, että mikäli opintolainaa ei siirretä, vaan se maksetaan ennenaikaisesti takaisin, lakkaa luotolle annettu valtion takaus, jolloin luotosta maksettavia korkoja ei välttämättä voida vähentää verotuksessa.
Rahoitustarkastus toteaa myös, että pankkien tulee saada itse hinnoitella palvelunsa. Rahoitustarkastus katsoo, että se ei ole toimivaltainen arvioimaan yksittäistapauksissa siirrosta perittävän maksun kohtuullisuutta tai sitä, rajoittaako tällainen maksu asiakkaiden mahdollisuutta vaihtaa pankkia. Käytännössä luottojen siirrosta perittävät korvaukset vaihtelevat Rahoitustarkastuksen tietojen perusteella 700 markasta 1.000 markkaan.
Rahoitustarkastus oli liittänyt lausuntoonsa Suomen Pankkiyhdistys ry:lle 19.8.1998 osoittamansa kirjeen, jossa käsitellään pankkien välistä kilpailua ja asiakkuuksien siirtoa. Kirjeessä Rahoitustarkastus toteaa, että kun pankki saa asiakkuuden siirtoa koskevan pyynnön toisesta pankista, siirron vaatimiin toimenpiteisiin on ryhdyttävä välittömästi. Rahoitustarkastus katsoo, että siirtomenettelyn ei tulisi kestää yli viikkoa. Rahoitustarkastus pitää rahoitusmarkkinoiden ja pankkitoiminnan toimivuuden kannalta tärkeänä, että asiakkuuden siirto pankista toiseen olisi mahdollisimman vaivatonta ja joustavaa. Tämän vuoksi Rahoitustarkastus suosittaa, että pankit sopisivat keskenään niistä menettelytavoista, joita asiakkuuksista kilpailtaessa ja niitä siirrettäessä yhtenäisesti noudatettaisiin.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Koska Suupohjan Osuuspankin ei ole todettu olevan toimialueellaan määräävässä markkina-asemassa, sen luottojen siirrosta perimiä maksuja on tarkasteltava kilpailunrajoituslain 9 §:n yleislausekkeen perusteella. Tämän säännöksen mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinonharjoittamista (muutos 303/1998). Lainkohtaa on tulkittava siten, että kilpailunrajoituksen olemassaolo ei vielä yksin merkitse vahingollista kilpailun rajoittamista, jos kilpailun kuitenkin voidaan katsoa toimivan kyseisillä markkinoilla (HE 162/1991). Kilpailuvirasto arvioi rajoituksen kokonaisuutena ottaen huomioon sekä kilpailua lisäävät että rajoittavat vaikutukset. Tärkeää on myös muiden markkinaosapuolten, viime kädessä kuluttajien hyötyminen kilpailunrajoituksesta.
Kilpailuvirasto on 15.5.1997 tekemässään päätöksessä[1] tarkastellut luottojen siirrosta perittäviä korvauksia. Virasto totesi tällöin, että siirtomaksuja voidaan pitää kilpailunrajoituslain 9 §:n vastaisina, mikäli ne estävät tai merkittävästi vaikeuttavat luottoasiakkaiden siirtymistä kilpailevaan luottolaitokseen. Luottojen siirrosta perityistä maksuista virasto totesi kyseisessä päätöksessä muun muassa seuraavaa:
Luottojen siirroista ja ennenaikaisesta takaisinmaksusta perittävät korvaukset voidaan käytännössä rinnastaa muihin luottolaitosten perimiin käsittely- ja palvelumaksuihin. Ne ovat siten yksi luottolaitosten välinen kilpailukeino. Tämän vuoksi on tärkeää, että asiakas saa jo luottoa ottaessaan tietää, millä ehdoilla mahdollinen luoton ennenaikainen takaisinmaksu tai luoton siirto toiseen luottolaitokseen on mahdollista toteuttaa. Rahoitusmarkkinoiden kilpailun toimivuuden turvaamiseksi voidaan myös edellyttää, että luottojen siirroista ja ennenaikaisesta takaisinmaksusta perittävät korvaukset ovat suuruudeltaan sellaisia, että ne eivät estä tai kohtuuttomasti vaikeuta asiakkaiden mahdollisuuksia siirtyä halutessaan kilpailevan yrityksen asiakkaaksi. Asiakkuuden siirron on oltava mahdollista sekä henkilö- että yritysasiakkaille. Toisaalta on perusteltua, että luottoasiakkaansa menettävä luottolaitos voi peritä asiakkaalta tai asiakkaan vastaanottavalta luottolaitokselta kustannukset, joita asiakkuuden lakkaamisesta aiheutuu.
Siirtomaksun suuruudesta virasto totesi päätöksessä, että kun korvaus on sidottu siirrettävän luoton määrään, luoton siirto on sitä kannattamattomampaa, mitä suurempi on jäljellä oleva pääoma. Virasto katsoi siten, että luottojen pääomaan sidotuilla maksuilla saattaa olla luottoasiakkaiden siirtymistä ehkäisevä vaikutus useammin kuin markkamäärältään kiinteillä maksuilla. Virasto piti epätodennäköisenä, että luoton siirron aiheuttamilla hallinnollisilla kuluilla olisi yhteys luoton määrään. Lisäksi virasto totesi, että maksujen kohtuullisuutta arvioitaessa niitä on verrattava myös uusia luottoja myönnettäessä perittäviin palkkioihin.
Kilpailuvirasto katsoo, että Suupohjan Osuuspankin opintolainan siirrosta toimenpidepyynnön tarkoittamassa tapauksessa pyytämä maksu on ollut pääoman määrään nähden suuri. Toisaalta kyseessä on ollut kahden eri velkakirjalla ollen luoton siirto, minkä vuoksi on pyydetty kahta 1.000 markan siirtomaksua. Kuten Kilpailuvirasto on edellä selostetussa tapauksessa todennut, pienenkin luoton siirrosta aiheutunee yhtä paljon hallinnollisia kuluja kuin suuren luoton siirrosta, joten siirtomaksulle ei voida asettaa pääomaan määrään sidottua rajoitusta. Kilpailuviraston käsityksen mukaan siirrosta aiheutuviin kuluihin eivät kuulu kustannukset, joista asiakkaalta on jo peritty maksu luottoa myönnettäessä. Koska Suupohjan Osuuspankin perimä luottokohtainen 1.000 markan siirtomaksu ei Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan kuitenkaan merkittävästi poikkea yleisesti käytetystä siirtomaksun tasosta, virasto ei ryhdy tarkemmin selvittämään siirtomaksun määräytymistä.
Luottojen leimaveron poistuttua luoton ennenaikainen takaisinmaksu on useissa tapauksissa luoton siirtoa korvaava vaihtoehto. Opintolainan takaisinmaksuun liittyy kuitenkin valtion takauksen vuoksi erityisongelmia. Opiskelijalla tai vastavalmistuneella saattaa myös olla vaikeuksia saada opintolainan takaisinmaksuun tarvittavaa uutta luottoa vakuusongelmien vuoksi, jolloin luoton siirto jää ainoaksi mahdollisuudeksi. Tämän vuoksi luoton siirrosta pyydettävä maksu saattaa estää opintolaina-asiakkaan siirtymisen toiseen pankkiin. Opiskelijalla on kuitenkin aina mahdollisuus siirtää talletuksensa ja kaikki muu asiointinsa eri pankkiin kuin mistä opintolaina on otettu. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan näin on tapahtunut toimenpidepyynnön tarkoittamassa tapauksessa. Opintolainan jääminen toiseen pankkiin ei siten ole estänyt asiakasta hyötymästä kilpailevan pankin mahdollisesti tarjoamista edullisista hinnoista tai muista ehdoista.
Vaikka Suupohjan Osuuspankin pyytämää siirtomaksua voidaan pitää siirrettäväksi aiottujen opintolainojen pääomaan nähden korkeana, Kilpailuvirasto katsoo, että kyseinen siirtomaksu ei ole merkittävästi vaikeuttanut Etelä-Pohjanmaan Osuuspankin elinkeinonharjoittamista. Myöskään kilpailun toimivuuden luottomarkkinoilla ei voida katsoa vaikeutuneen siirtomaksun pyytämisen seurauksena. Siirtomaksun taloudelliset vaikutukset ovat siten olleet hyvin vähäiset ja koskeneet käytännössä ainoastaan yhtä asiakasta. Tämän vuoksi Suupohjan Osuuspankin pyytämällä siirtomaksulla ei voida katsoa olleen kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitetuja vahingollisia vaikutuksia eikä Kilpailuvirastolla ole syytä ryhtyä asiassa enempiin toimenpiteisiin.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt saamansa toimenpidepyynnön perusteella, onko Suupohjan Osuuspankin opintolainan siirrosta pyytämä 2.000 markan siirtomaksu ollut kohtuuton ja käytännössä estänyt asiakkaan siirtymisen Etelä-Pohjanmaan Osuuspankkiin.
Kilpailuviraston saamien selvitysten perusteella Suupohjan Osuuspankin pyytämä siirtomaksu on ollut siirrettäväksi aiottujen luottojen pääomaan nähden huomattavan korkea. Maksua on nostanut se, että siirrettävänä on ollut kaksi eri velkakirjoilla olevaa luottoa. Luottokohtainen siirtomaksu on kuitenkin noudattanut alalla yleisesti käytettävää siirtomaksun tasoa. Lisäksi virasto katsoo, että siirtomaksun tasolla tai opintolainan siirtoon liittyvillä erityisongelmilla ei ole ollut toimenpidepyynnön tarkoittamassa yksittäistapauksessa sellaisia vahingollisia vaikutuksia kilpailun toimivuuteen, että siirtomaksua voitaisiin pitää kilpailunrajoituslain 9 §:n vastaisena.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Kilpailuviraston päätös dno 930/61/95 koskien luottoasiakkaiden siirtymistä toisen luottolaitoksen asiakkaaksi