Olette pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien toimintaa hautaustoimessa. Kirjeessänne 12.3.2004 ja sitä täydentävässä lisäselvityksessänne 28.3.2004 esitätte seurakuntien rajoittavan kilpailua hautaustoimessa hyödyntämällä kilpailunrajoituslain vastaisella tavalla määräävää asemaa markkina-asemaa. Epäilette seurakuntien myös harjoittavan kiellettyä hintayhteistyötä tai toteuttavan muita horisontaalisia kilpailunrajoituksia.
Toimenpidepyynnössänne vetoatte erityisesti esittämiinne tietoihin eräiden seurakuntien uurna- ja arkkuhautojen hinnoista ja Kilpailuviraston valtion ja kirkon taloudellisia suhteita käsittelevän toimikunnan mietinnöstä sekä uskonnonvapaustoimikunnan välimietinnöstä ja mietinnöstä antamiin kannanottoihin.
Pyydätte Kilpailuviraston selvittävän asiaa ja toivotte nopeaa käsittelyä.
Kilpailuviraston näkemys
Kilpailuvirasto on arvioinut toimenpidepyynnössänne esiin tuomianne seikkoja lakisääteisen tehtävänsä, vuoden 2004 alusta voimaan tulleen hautaustoimilain, asiassa aikaisemmin tekemiensä toimenpiteiden sekä asian kansantaloudellisen merkittävyyden perusteella ja katsoo, ettei asiassa ole aihetta ryhtyä esittämiinne laajoihin selvitystoimiin.
Perustelut
Kilpailuvirastosta annetussa laissa (711/1988) Kilpailuviraston tehtäväksi on säädetty terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Tehtäväänsä Kilpailuvirasto toteuttaa tutkimalla kilpailuolosuhteita, selvittämällä kilpailunrajoituksia, ryhtymällä toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, tekemällä aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä huolehtimalla muista sille annetuista tehtävistä.
Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailunrajoituksista annetun lain (303/1998) 4–7 tai 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla, viraston on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuviraston on tehtävä esitys markkinaoikeudelle, ellei kilpailunrajoituksen vahingollisia vaikutuksia ole muulla tavoin kyetty poistamaan.
Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Kilpailuviraston toimivaltaan kuuluu siten olennaisesti harkintavalta siitä, mikä merkitys esitetyillä seikoilla on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiselle.[1] EY-oikeutta sovellettaessa Euroopan komissiolla on myös laaja harkintavalta päättää, ryhtyykö se toimenpidepyynnön perusteella selvitystoimiin. Toimenpidepyynnön tekijälle ei toisaalta kaikissa tapauksissa synny oikeutta saada päätöstä siitä, liittyykö tapaukseen väitettyä kilpailun rajoittamista.[2]
Vuoden alussa voimaan tullut hautaustoimilaki (457/2003) sääntelee hautaustointa sangen yksityiskohtaisesti. Laki asettaa evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnille ja seurakuntayhtymille velvollisuuden ylläpitää yleisiä hautausmaita ja osoittaa pyynnöstä hautasija tunnustuksettomalta hauta-alueelta, joka ei saa sijaita kohtuuttoman kaukana seurakunnan tai seurakuntayhtymän alueesta. Lailla määrätään myös hautaustoimesta perittävistä maksuista.
Hautasijan luovuttamisesta, hautaamiseen liittyvistä palveluista ja haudan hoidosta seurakuntien ja seurakuntayhtymien perimät maksut saavat olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruiset. Hallituksen hautaustoimilakia koskevan esityksen (HE 204/2002 vp) mukaan kysymys on kuitenkin vain maksujen enimmäismäärästä, omakustannushintaa alemmankin maksun periminen on siten seurakunnille ja seurakuntayhtymille mahdollista. Maksujen perusteiden tulee olla samat kaikille, joilla on oikeus tulla haudatuiksi seurakunnan tai seurakuntayhtymän hautausmaalle.
Uskonnollinen yhdyskunta tai sen rekisteröity paikallisyhteisö taikka muu rekisteröity yhteisö tai säätiö, jolle lääninhallitus voi myöntää hautausmaan perustamisluvan, ei saa myöskään ylläpitää hautausmaata taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Sama koskee luvan saanutta krematoriota. Mainitun hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi osakeyhtiömuotoinen hautausmaan ylläpitäjä ei saisi jakaa osinkoa omistajilleen.
Edellä todetun perusteella onkin kyseenalaista, täyttääkö tällainen toiminta ylipäätään enää markkinataloudelle tyypilliset tunnusmerkit. Esimerkiksi voiton tavoittelu ja lisäarvon tuottaminen yrityksen omistajille kuuluvat normaaliin markkinaehtoiseen liiketoimintaan.
Hautaustoimilain esitöistä ilmenee myös, että muille kuin evankelis-luterilaisille hautausmaille haudattujen osuuden voidaan arvioida olevan noin yhdestä kahteen prosenttiin. Evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien hoidossa oli hautausmaiden 3700 hehtaarin kokonaisalasta vuonna 1993 tehdyn tiedustelun perusteella yli 96 prosenttia. Vapaa-ajattelijain liitto ry:n paikallisyhdistykset olivat hautausmaiden ylläpitäjinä noin 6 hehtaarin alueella, ja Turun sekä Kauniaisten kaupungeilla oli yhteensä noin 4 hehtaaria hautausmaa-aluetta.
Ottaen huomioon seurakunnille ja seurakuntayhtymille lailla säädetty yleinen velvollisuus ylläpitää hautausmaita ja hautaustointa koskeva sääntely sekä muiden kuin evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien vähäinen osuus hautaustoimessa, kysymystä hautaustoimesta ja siihen liittyvistä maksuista ei voida pitää kansantaloudellisesti kovin merkittävänä tai kuluttajan asemaan erityisen vaikuttavana.
Kilpailuviraston on toteuttaakseen tehokkaasti lakisääteisen tehtävänsä kohdennettava voimavaransa ensisijaisesti sellaisiin vakaviin kilpailunrajoituksiin, joilla on huomattavaa kansantaloudellista merkitystä. Tätä näkemystä tukevat myös edellä mainittu oikeuskanslerin ratkaisu sekä markkinaoikeuden (dnro 151/I) ja korkeimman hallinto-oikeuden (dnro 3935/2/02) kannanotot Vapaa-ajattelijain liitto ry:n evankelis-luterilaisten seurakuntien mahdollista määräävää markkina-asemaa ja sellaisen väärinkäyttöä koskeneisiin valituksiin.
Vapaa-ajattelijain liitto ry:n asian yhteydessä Kilpailuvirasto omaksui aloitteellisen toimintalinjan. Kilpailuviraston ja kirkkohallituksen välisten neuvottelujen seurauksena kirkkohallitus on antanut seurakunnille suositusohjeistuksen näiden laskentatoimen kehittämiseksi. Uskonnonvapauskomitean lainvalmistelutyö sekä Kilpailuviraston pyrkimys vaikuttaa kirkkoon ja keskushallintoon ovat olleet johtamassa näkemysten selkeytymiseen hautaustoiminnan luonteesta.
Vapaa-ajattelijain liitto ry valitti Kilpailuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen, joka edellä mainitulla päätöksellään 20.11.2002 jätti liiton määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeneen valituksen tutkimatta. Markkinaoikeuden päätökseen Vapaa-ajattelijain liitto ry haki muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joka 29.1.2004 antamassaan päätöksessä arvioi Kilpailuviraston esittämiä keskeisiä perusteluita ja vahvisti, ettei markkinaoikeuden päätös jättää valitus tutkimatta, ollut virheellinen. Korkein hallinto-oikeus ei velvoittanut Kilpailuvirastoa Vapaa-ajattelijain liitto ry:n vaatimiin laajoihin selvitystoimiin.[3]
Keravan Uurnahautausmaa Oy:n toimenpidepyyntö on keskeiseltä sisällöltään olennaisesti samanlainen kuin aikaisemmin käsitelty Vapaa-ajattelijain liitto ry:n edellä kuvattu toimenpidepyyntö, kuitenkin sillä erotuksella, että uusi hautaustoimilaki on nyt sovellettavaa oikeutta.
Ratkaisu
Ottaen huomioon Kilpailuviraston tehtävän, hautaustoimialan erityissääntelyn, viraston asiassa jo tekemät aloitteelliset toimenpiteet ja pyrkimyksen vaikuttaa lain sisältöön sen valmisteluvaiheessa sekä epäillyn kilpailunrajoituksen vähäisen merkityksen kansantaloudelle ja kuluttajalle, Kilpailuvirasto katsoo, ettei asiassa esitettyjen tosiseikkojen perusteella ole välttämätöntä ryhtyä enempiin toimenpiteisiin.
Asia poistetaan käsittelystä.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Oikeuskanslerin ratkaisu Reino Lehtosen kanteluun Kilpailuviraston toiminnasta 13.11.2003 (dnro 214/1/02)
[2] ks. esimerkiksi Case T-24/90 Automec Srl v. Commission (Automec II), (1992) ECR II-2223, (1992) 5 CMLR 431
[3] Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 29.1.2004, taltionumero 161