Asianosaiset
Helsingin Puhelin Oyj
Johannes F. Linden Ltd Oy (kirjallisen toimenpidepyynnön tekijä)
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto sai 20.3.2000 Johannes F.Linden Ltd Oy (jäljempänä J.F.Linden) toimenpidepyynnön koskien Finnet-yhtiöiden ja erityisesti Helsingin Puhelin Oyj:n (jäljempänä Helsingin Puhelin) kohtuutonta hinnoittelua kauko- ja ulkomaanpuhelujen ensisijaisverkko-ohjauksessa.
Toimenpidepyynnössä Helsingin Puhelimen todetaan vaativan kohtuuttoman, 520 markan suuruisen korvauksen puhelutyyppikohtaisesti toiselle operaattorille siirtyvän asiakkaan puheluiden siirrosta. J.F.Lindenin taustalla on yhdysvaltalaisen verkostomarkkinointiyrityksen American Communications Network Incorporatedin suomalainen tytäryhtiö ACN Communications Finland Oy, joka suunnittelee aloittavansa liiketoiminnan Suomessa. Toiminnan ytimenä olisi ulkomaanpuhelujen välittäminen Suomesta ja mahdollisesti myös Suomeen. Yhtiön toiminta perustuu J.F.Lindenin mukaan 2000 itsenäiseen asiakashankintoja tekevään edustajaan.
Toimenpidepyynnössä esitetään, että erityisesti Helsingin Puhelimen ensisijaisvalinnan hinnoittelusta seuraa, että ACN Communications Finland Oy:n edustajat eivät kykene aloittamaan asiakashankintaansa Suomessa. Tilanteen todetaan koskevan samalla tavoin kaikkia Suomen markkinoille pyrkiviä operaattoreita.
Kilpailuvirastoon on samasta asiasta ottanut puhelimitse yhteyttä myös muita American Communications Network Incorporatedin itsenäisiksi edustajiksi tai sellaisiksi ryhtyviksi esittäytyneitä henkilöitä.
Asian selvittäminen
Helsingin Puhelimen selvitys
Kilpailuvirasto pyysi Helsingin Puhelimelta kuvausta ensisijaisverkko-ohjauksen toimenpidemaksujen perimisen toteutuksesta sekä yhtiön näkemystä maksun vaikutuksesta ulkomaanpuheluja välittävien yritysten asiakashankintaan. Helsingin Puhelin toimitti vastauksen Kilpailuvirastolle 31.5.2000.
Helsingin Puhelimessa on järjestetty muilta teleyrityksiltä tulevien, Helsingin Puhelimen liittymäasiakkaita koskevien ulkomaanpuhelujen ensisijaisverkko-ohjaustilausten vastaanotto ja käsittely keskitetysti. Kytkennöistä peritään hinnaston mukainen maksu. Helsingin Puhelin perii 00-ensisijaisverkko-ohjauksen tilanneelta teleyritykseltä jokaisesta erillisestä yksittäistä liittymää tai sarjaliittymän keskusjohtoa koskevasta ohjauksesta 520 mk/liittymä (keskusjohto).
Helsingin Puhelimen mukaan ensisijaisverkko-ohjauksen käyttämisellä ei käytännössä ole juuri lainkaan vaikutusta ulkomaanpuhelumarkkinoilla, eikä ohjauksen toteuttamisesta peritty maksu voi estää tai rajoittaa ulkomaanpuheluja tarjoavan teleyrityksen asiakashankintaa.
Teleyritys voi Helsingin Puhelimen mukaan avata suuntanumeronsa käytettäväksi ilman erillistä sopimusta tai vain sopimuksen tehneille asiakkaille. Yritysasiakkaiden kanssa yleinen toimintatapa on, että teleyritys tilaa asiakkaan puhelinjärjestelmään ohjelmoinnin, joka ohjaa asiakkaan ulkomaanpuhelut ko. teleyrityksen ulkomaansuuntaan. Yksittäisliittymäasiakkaiden kanssa voidaan sopia, että asiakas käyttää soittaessaan ulkomaille ko. teleyrityksen tunnusta, sillä muut valinnat poissulkeva ohjaus ei ole liikenneministeriön antaman päätöksen mukaan sallittua. Sen sijaan asiakkaan 00-valinnalla soittamat ulkomaanpuhelut voidaan ohjata ulkomaille sopimusteleyrityksen verkon kautta. 00-ensisijaisohjauksen käyttö ei kuitenkaan ole teleyritysten keskuudessa yleistä.
Helsingin Puhelin on myös toimittanut Kilpailuvirastolle tilaston, jossa on esitetty ulkomaanpuheluiden markkinatilanne Helsingin Puhelimen liittymistä huhtikuussa 2000. Tilastosta käy ilmi, että markkinat ovat jakautuneet useiden teleyritysten kesken.
Puheluiden ohjaus verkkojen välillä
Kilpailuviraston saaman selvityksen mukaan puheluiden ohjaus teleoperaattorin verkossa olevasta puhelimesta toisen operaattorin verkkoon voidaan toteuttaa useilla teknisessä mielessä suuresti toisistaan poikkeavilla tavoilla. Suoraviivaisimmin asia on hoidettavissa kiinteällä kytkennällä. Joustavimpiin ratkaisuihin kuuluu puhelun ohjaus älyverkon avulla. Sovellettava ratkaisu riippuu rakennetun infrastruktuurin ja erityisesti keskustekniikan kehittyneisyydestä. Tässä on eroa eri operaattorien ja eri maissa harjoitettavien käytäntöjen välillä. Uusimman tekniikan käyttöönotto ei viraston saaman käsityksen mukaan merkitse aina automaattisesti halvimpia kustannuksia.
Kuluttaja voi vapaasti valita käyttämänsä kauko- ja ulkomaanpuheluoperaattorin. Tässä voidaan käyttää ensisijaisvalintana tunnettua palvelua, joka automaattisesti ohjaa kauko- tai ulkomaanpuhelun sen operaattorin verkkoon, jonka kanssa liittymänhaltija on tehnyt sopimuksen. Operaattorin valinta on mahdollinen myös siten, että soittaja käyttää operaattorin tunnusta numeroa valitessaan. Tämä mahdollisuus on soittajalla riippumatta siitä, onko liittymään tehty ensisijaisvalintasopimus vai ei.
Teleyhteyden reitittämisestä aiheutuu teleoperaattoreille kuluja, jotka yritykset pyrkivät kattamaan asiakkailta perittävillä maksuilla. Reitityksen kustannukset voidaan periaatteessa kattaa perimällä kertaluonteinen kytkentämaksu, veloittamalla palvelun käytöstä kiinteä kuukausimaksu tai jokaisesta reititetystä puhelusta puhelukohtainen kiinteä tai puhelun kestosta riippuva maksu. Lisäksi voidaan tariffissa käyttää edellisten yhdistelmiä. Puhelukohtaisen maksun ollessa tariffin määräävin komponentti kohdistuvat maksut palveluiden käyttöön, ja perusmaksupainotteisen tariffin käytön voidaan katsoa suosivan suurkäyttäjiä.
Telehallintokeskuksen ratkaisu
Telehallintokeskus (jäljempänä THK) on ottanut kantaa ulkomaanpuhelujen ensisijaisvalinnan hinnoitteluun vuonna 1998, jolloin Telia Finland Oy pyysi, että THK telemarkkinalain (396/1997) 36.2 §:n nojalla 1) kieltäisi välittömästi Helsingin Puhelinta soveltamasta käytäntöön sen julkaisemaa 00-ensisijaisvalintahinnastoa sen ilmeisen lainvastaisuuden takia sekä 2) velvoittaisi Helsingin Puhelimen muuttamaan 00-ensisijaisvalinnan hinnat liikenneministeriön yhteenliittämispäätöksen (1393/1997) mukaisiksi.
Asian käsittelyn yhteydessä Helsingin Puhelin esitti, että se joutuu käyttämään 00-ensisijaispalvelun järjestämisessä älyverkkopalvelua, jonka se ostaa Kaukoverkko Ysi Oy:n kautta. Jokaisesta 00-ensisijaisverkko-ohjauksesta aiheutuu siten kirjanpidollinen, ulkoinen menoerä. Helsingin Puhelin totesi myös, että EU-normien ja telemarkkinalain yleisperiaatteena on, että huomattavan markkinavoiman yhtiöt voivat periä suoritteistaan kustannussuuntautuneen korvauksen. Helsingin Puhelin Oyj:n tapauksessa tämä korvaus oli 10 p/puhelu. Helsingin Puhelin Oyj tähdensi, että näin kustannukset ja niiden katteeksi perittävät korvaukset tulevat oikein kohdennetuiksi eivätkä kohdistu väärin muille käyttäjille tai muihin palveluihin.
Helsingin Puhelin totesi näkemyksenään, että liikenneministeriön televerkkoja koskeva yhteenliittämispäätös (1393/1997) ei estä siltä todellisten kustannusten perimistä ja että se on kertakorvauksen lisäksi oikeutettu perimään puhelukohtaisen maksun.
Asiaa koskevassa päätöksessään THK totesi, että em. liikenneministeriön päätöksen 22.1 § tuntee vain kertakorvauksen:
”Markkinavoimaltaan huomattavan teleyrityksen tulee kauko- tai kansainvälistä telepalvelua tarjoavan, käyttäjän yksilöidyn valtakirjan omaavan teleyrityksen tilauksesta kohtuullista kertakorvausta vastaan järjestää käyttäjän kauko- tai kansainvälisen telepalvelun valinta siten, että tunnuksetta tai 00-suunnalla valittu kutsu ohjataan käyttäjän ilmoittamaan kauko- tai kansainväliseen palveluun”.
Päätöksessään THK velvoitti telemarkkinalain 36.2 §:n ja 42.1 §:n perusteella Helsingin Puhelimen muuttamaan 00-ensisijaisvalinnan hinnoittelun välittömästi liikenneministeriön yhteenliittämispäätöksen 22.1 §:n mukaiseksi.
Päätöksen yhteydessä THK pyysi Helsingin Puhelinta esittämään, miten yhtiö on em. velvoitteen toteuttanut sekä selvityksen siitä, miten 00-ensisijaisvalinnan järjestämisestä perittävä kohtuullinen kertakorvaus on johdettu suoritteen toteuttamisesta aiheutuneista kustannuksista.
Helsingin Puhelin toimitti 29.1.1999 päivätyssä kirjeessään THK:lle laskelman 00-ensisijaisvalinnan toteuttamisen vaatimista työpanoksista ja niistä aiheutuvista kustannuksista. Kilpailuvirasto on saanut asiaa tutkiessaan käyttöönsä mainitun laskelman.
THK ei Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan ole esittänyt Helsingin Puhelin Oyj:n laatimista laskelmista tai niiden perusteista eriäviä näkemyksiä, joten Kilpailuviraston näkemyksen mukaan THK on ne alan erityisvalvontaviranomaisena hyväksynyt. THK on Kilpailuviraston kanssa käymissään keskusteluissa ilmoittanut perityn korvauksen olevan THK:n näkemyksen mukaan suuruudeltaan oikeansuuntainen.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Relevantit markkinat ja Helsingin Puhelimen markkina-asema
Käsiteltävässä tapauksessa relevantit hyödykemarkkinat ovat ulkomaanpuhelupalvelujen markkinat. Asiakas voi valita käyttämänsä ulkomaanpuheluoperaattorin joko ensisijaisvalintana tai valitsemalla operaattoritunnuksen ennen puhelinnumeron valintaa. Kolmas vaihtoehto on, että asiakas soittaa ulkomaanpuhelut ilman operaattoritunnuksen valintaa, jolloin puhelun reititys ja veloitus siitä tapahtuvat liikenneministeriön jäännösliikennettä koskevan päätöksen mukaisesti.
Ulkomaanteletoiminnassa suurin operaattori on Sonera Oyj, vuonna 1998 sen osuus ulkomaanpuhelujen tarjoajana oli noin 56 %. Toiseksi suurin operaattori ulkomaanteletoiminnassa 27 %:n markkinaosuudella on Finnet International Oy, josta Helsingin Puhelin omistaa tällä hetkellä 50,8 %. Kilpailuvirasto on aikaisemmassa ratkaisussaan[1] katsonut, että Helsingin Puhelimen ei voida katsoa olevan määräävässä markkina-asemassa ulkomaanpuhelupalvelujen tarjonnassa.
Epäilty kohtuuton hinnoittelu
Koska Helsingin Puhelimella ei katsota olevan määräävää markkina-asemaa ulkomaanpuhelupalvelujen tarjonnassa, ei sen ulkomaanpuhelujen ensisijaisverkko-ohjauksen hinnoittelua tule arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Sen sijaan ko. hinnoittelua voidaan arvioida kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4–7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Näin ollen Kilpailuviraston tulee arvioida sitä, aiheutuuko Helsingin Puhelimen ensisijaisverkko-ohjauksen hinnoittelusta kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia.
Kilpailuviraston käsityksen mukaan ulkomaanpuhelupalvelujen käyttäjät tekevät operaattorivalintansa mm. palvelun laadun, hintatason, tariffien selkeyden ja käytön helppouden perusteella. Kilpailuviraston liikenneministeriön kokoamista tilastoista saaman tiedon mukaan noin x prosenttia ulkomaanpuheluista soitetaan ilman operaattoritunnuksen valintaa, jolloin puhelun reititys ja veloitus siitä tapahtuvat liikenneministeriön jäännösliikennettä koskevan päätöksen mukaisesti. Tästä on pääteltävissä, ettei kaikille soittajille ole merkityksellistä, minkä operaattorin verkossa heidän puhelunsa kulkee. Muiden kuin IP-muodossa välitettävien puheluiden osalta kuluttajalla on ilmeisesti ollut vaikeuksia vertailla yhteyden laatua. Lisäksi kulloisenkin edullisimman tariffin selvittäminen on Kilpailuviraston saaman käsityksen mukaan koettu vaivalloiseksi.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan ulkomaanpuhelujen soittajalle puhelujen ensisijaisverkko-ohjaus saattaa tuoda etuna hieman lyhyemmät puhelinnumerot. Toisaalta kuluttajalle ei voine olla merkittävä kysymys joutuuko hän valitsemaan esimerkiksi kuusitoistanumeroisen puhelinnumeron viisitoistanumeroisen sijaan. Nykyaikaiset puhelinkoneet ja -vaihteet tarjoavat lisäksi mahdollisuuden tallettaa puhelinnumerot laitteen muistiin, mikä vähentää entisestään puhelinnumeron pituuden merkitystä kuluttajan valintoihin vaikuttavana asiana.
Ulkomaanpuhelujen operaattorivalinnalla voidaan vaikuttaa ulkomaanpuhelumaksujen tasoon. Käytännössä vaikutus on merkittävä satojen tai tuhansien kuukausittaisten puheluminuuttien soittajilla mm. kohdemaista ja soittojen ajankohdista riippuen. Mikäli soittaja saavuttaisi minuutin puhelukustannuksessa markan säästön, tulisi jo päivittäisellä tunnin yhteysajalla parissa työviikossa Helsingin Puhelimen veloittama ensisijaisvalinnan ohjelmoinnista perimä veloitus katetuksi.
Mikäli kuluttajalla olisi selvät takeet siitä, että hänen tekemänsä ensisijaisvalintaoperaattori pystyy useimmissa tapauksissa (nyt ja myös tulevaisuudessa) tarjoamaan halvimman hinnan, saattaisi ensisijaisvalintasopimuksen teko olla hyvinkin perusteltua. Tällaisia takeita ei Kilpailuviraston saaman käsityksen mukaan yksikään ulkomaanliikenteen operaattori ole asiakkailleen pystynyt antamaan.
Toimenpidepyynnön tekijä ja eräät muut Kilpailuvirastoon yhteydessä olleet ACN:n edustajat ovat esittäneet, että Helsingin Puhelimen ensisijaisvalinnan hinnoittelu on kohtuutonta ja estää heidän mahdollisuuksiaan päästä Suomen markkinoille. Kilpailuvirasto katsoo, etteivät yhteydenottajat ole kuitenkaan esittäneet mitään yksilöityä syytä, mikseivät he voisi ensisijaisvalinnasta peritystä maksusta huolimatta markkinoida ACN:n verkkopalveluja Suomessa.
Ensisijaisvalinnan maksullisuus ei voi viraston käsityksen mukaan olla este kuin erittäin pienelle joukolle potentiaalisia asiakkaita. Käyttäjä voi itse omalla operaattorivalinnallaan päästä ACN:n verkkoon. Kilpailuviraston käsityksen mukaan ACN Communications Finland Oy olisi voinut teletoimintailmoituksen tehtyään aloittaa asiakashankintansa myös niiden teleoperaattorien joukossa, joilla ensisijaisvalinnan ohjaus on hinnoiteltu alemmalle tasolle. Näiden joukossa on Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan muun muassa maan suurin teleoperaattori.
Toimenpidepyynnössä esitetty tilanne koskee ACN:n lisäksi kaikkia Suomeen pyrkiviä teleoperaattoreita. Useilla teletoimintailmoituksen tehneillä uusilla ulkomaanliikennettä välittävillä yhtiöillä toiminta on kuitenkin Suomessa alkamassa tai jo alkanut. Kilpailuviraston saaman käsityksen mukaan asiakashankinta on niiltä sujunut jopa odotuksia paremmin.
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, etteivät asiasta saadut selvitykset vahvista epäilyä siitä, että Helsingin Puhelimen ensisijaisverkko-ohjauksen hinnoittelu olisi sellainen kilpailunrajoitus, josta aiheutuisi kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla Suomessa. Näin ollen Kilpailuvirasto ei katso tarpeelliseksi selvittää tarkemmin hinnoittelun kustannusvastaavuutta.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt J.F.Lindenin pyynnöstä Helsingin Puhelimen tarjoaman ensisijaisverkko-ohjauksen hinnoittelua. Virasto on aiemmin todennut, että Helsingin Puhelimella ei ole määräävää asemaa ulkomaanpuhelupalvelujen tarjoajana. Näin ollen ko. hinnoittelua ei ole voitu arvioida määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kilpailuvirasto katsoo selvityksensä perusteella, ettei Helsingin Puhelimen hinnoittelusta ole myöskään aiheutunut kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
[1] Helsingin Puhelimen telepalvelusopimuksiin liittyvät kilpailunrajoitukset 10.3.2000 (Dnro 122/61/99)