Asianosaiset
Jyväskylän Aluetaksi Oy
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi oma-aloitteisesti Jyväskylän kaupunkia 21.5.1996 päivätyllä selvityspyynnöllä selvittämään vammaispalvelulain mukaisista kuljetuksista paikallisten taksien tilausvälityskeskusten kanssa tekemiään sopimuksia. Jyväskylän kaupunki toimitti Jyväskylän Aluetaksi Oy:n (jäljempänä Jyväskylän Aluetaksi) kanssa tehdyn sopimuksen Kilpailuvirastolle. Kilpailuvirasto lähetti Jyväskylän Aluetaksille selvityspyynnöt 18.3.1997 ja 8.7.1997, joihin Jyväskylän Aluetaksi lähetti 9.5.1997 ja 30.7.1997 päivätyt vastauksensa. Kilpailuvirasto pyysi lisäksi Jyväskylän kaupunkia ja maalaiskuntaa 6.2.1998 päivätyillä selvityspyynnöillään sekä Muuramen kuntaa 18.2.1998 päivätyllä selvityspyynnöllään selvittämään tekemiään koululaiskuljetussopimuksia. Jyväskylän kaupunki toimitti 27.2.1998 päivätyn ja Muuramen kunta 25.3.1998 päivätyn päivätyn selvityksensä liitteineen Kilpailuvirastolle. Jyväskylän maalaiskunnan selvitys saapui virastoon 23.2.1998. Lisäksi sekä Jyväskylän Aluetaksilta että kunnilta on hankittu suullisia selvityksiä.
Jyväskylän Aluetaksi Oy
Jyväskylän Aluetaksi on Jyväskylän kaupungin, maalaiskunnan ja Muuramen taksiautoilijoiden omistama yhtiö, johon kuuluu 126 osakasautoilijaa. Yhtiön toimialaan kuuluu kuljetuspalvelujen välitystoiminta, taksiliikenteen markkinointi, autoilijoiden yhteislaskutus sekä yhteiset hankinta- ja kuljetussopimukset. Yhtiön liikevaihto oli vuonna 1995 noin 7,2 mmk ja vuonna 1996 noin 8 mmk.
Jyväskylän Aluetaksin tekemät kuljetussopimukset
Koululaiskuljetukset
Jyväskylän kaupunki ja Jyväskylän Aluetaksi tekivät neuvottelujen tuloksena sopimuksen koululaiskuljetuksista 15.1.1993. Sopimus on Jyväskylän kaupungin 27.2.1998 päiväämän selvityksen mukaan vuodelta 1993, koska Jyväskylän Aluetaksi ei suostunut taksantarkistuksiin vuonna 1994 pidetyissä neuvotteluissa. Sopimuksen mukaan kuljetustaksoina käytetään kullekin lukuvuodelle erikseen sovittavia taksoja. Jyväskylän Aluetaksi laskuttaa kuljetukset kerran kuukaudessa ja jakaa rahat autoilijoilleen. Laskutuslisää tai käsittelykuluja ei kaupungilta peritä.
Jyväskylän kaupungin selvityksen mukaan koululaiskuljetuksia ei suoranaisesti ole kilpailutettu, koska katsottiin, ettei Jyväskylän seutukunnalla ole mahdollisuuksia kilpailuttamiseen mm. siksi, että yhden autoilijan on mahdoton suoriutua kaikista kuljetuksista.
Kaupungin selvityksen mukaan käydyissä neuvotteluissa olivat mukana yrittäjien, kaupungin koulutoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen edustajat. Neuvotteluissa yritettiin löytää kaupungin kannalta kokonaistaloudellisesti edullinen ratkaisu kaupungin ostamiin taksipalveluihin.
Muuramen kunnan sivistyslautakunta ja Jyväskylän Aluetaksi ovat Muuramen kunnan 25.3.1998 päivätyn selvityksen mukaan laatineet sopimuksen koululaiskuljetuksista lukuvuodelle 1996 – 1997. Sopimuksen on allekirjoittanut Jyväskylän Aluetaksin toimitusjohtaja Keijo Huikko. Lukuvuodelle 1997 – 1998 sopimus tehtiin kunnan ja Muuramen taksiautoilijoiden kesken ja sen on allekirjoittanut Muuramen taksiautoilijoiden puolesta Urpo Mustaniemi. Kummankin sopimuksen laskutusperuste on liikenneministeriön vahvistama reittitaksa. Kuljetukset laskutetaan kerran kuukaudessa ja laskutuslisää tai käsittelykuluja ei peritä. Sopimukset ovat syntyneet neuvottelujen tuloksena. Neuvotteluissa olivat mukana sivistystoimenjohtajan lisäksi muuramelaiset taksiautoilijat sekä kesäkuussa 1996 taksiautoilijoiden toivomuksesta Keijo Huikko. Ennen edellä mainittua käytäntöä kuljetuksista sovittiin sivistystoimenjohtajan ja taksiautoilijoiden välisissä vastaavissa neuvotteluissa, mutta ilman kirjallista sopimusta.
Jyväskylän maalaiskunta on Jyväskylän Aluetaksin perustamisen jälkeen pyytänyt vuosittain kirjalliset tarjoukset, joiden pohjalta sivistyslautakunta on tehnyt periaatepäätöksen, joka on neuvotteluissa tehtävien reittikohtaisten sopimusten lähtökohta. Jyväskylän maalaiskunnan 23.2.1998 saapuneen selvityksen mukaan päätöksellä on sidottu tarjoajat lähinnä alennusprosenttiin. Reittikohtaisesti hinnat on neuvoteltu alueittain. Vuosina 1993 – 1997 järjestettiin tarjouskilpailu syksyisin alkavan lukuvuoden koululaiskuljetuksista. Joka vuosi tarjousta pyydettiin myös Jyväskylän Aluetaksilta. Tarjouspyynnössä todettiin, että tarjouksen voi tehdä myös yksittäisistä reiteistä.
Jyväskylän maalaiskunnan sivistystoimen talouspäällikkö Seppo Hiltunen totesi 24.9.1999 ja 28.9.1999 käydyissä puhelinkeskusteluissa, että taajama-alueella, jossa Jyväskylän Aluetaksi hoitaa koululaiskyytejä, ei ole monessa tapauksessa mahdollista kilpailuttaa kuljetuksia reiteittäin, koska kyse on suurista muuttuvista kokonaisuuksista. Erityisesti yläasteiden kurssimuotoisuus vaikeuttaa pysyvien reittien muodostamista. Haja-asutusalueella tilanne on toinen. Jyväskylän maalaiskunta on halunnut yhdeksi sopimuksen osapuoleksi nimenomaan Jyväskylän Aluetaksin.
Yhteistoimintasopimukset
Jyväskylän kaupunki ja Jyväskylän Aluetaksi ovat tehneet 27.1.1995 sopimuksen, jonka tarkoituksena on yksinkertaistaa kaupungin sosiaali- ja terveyskeskuksen taksi- ja invataksikuljetusten laskutusta ja kuljetusjärjestelyjä sekä kustannusseurantaa. Sopimuksen tarkoituksena on myös kehittää kaupungin muiden taksikuljetusten järjestelyjä sekä laskutusta. Esimerkkeinä on mainittu koululaiskuljetukset sekä muut ryhmä- ja yksilökuljetukset. Sopimus on voimassa 1.1.1995 – 31.12.1996 ja voimassaolo jatkuu vuosittain, jollei sopimusta jommankumman sopijapuolen toimesta irtisanota vähintään kuutta kuukautta ennen. Jyväskylän Aluetaksin 9.5.1997 päivätyn selvityksen mukaan sopimus on edelleen voimassa. Sopimus on syntynyt neuvottelumenettelyn seurauksena ilman, että kuljetuksista on järjestetty tarjouskilpailua.
Vastaavan kirjallisen sopimuksen Jyväskylän Aluetaksi on tehnyt neuvottelujen perusteella 20.1.1995 Muuramen kunnan kanssa. Sopimuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa kunnan sosiaaliosaston taksi- ja invataksikuljetusten laskutusta ja kuljetusjärjestelyjä sekä kustannusseurantaa. Sopimus on voimassa 1.1.1995 – 31.12.1996 ja sen voimassaolo jatkuu vuosittain, jollei sitä jommankumman sopijaosapuolen toimesta irtisanota vähintään kuutta kuukautta ennen. Muuramen kunnasta 20.9.1999 saadun tiedon mukaan sopimus on edelleen voimassa.
Laskutusperusteena molemmissa sopimuksissa on voimassaoleva liikenneministeriön vahvistama taksa. Jyväskylän Aluetaksi laskuttaa Jyväskylän kaupunkia kaksi kertaa kuukaudessa ja Muuramen kuntaa kerran kuukaudessa. Laskutuksesta Jyväskylän Aluetaksi veloittaa Jyväskylän kaupungilta käsittelykuluja 60 penniä jokaista ajettua matkaa kohti ja Muuramen kunnalta 40 penniä jokaista ajettua matkaa kohti. Sopimukset on yhtiön puolesta allekirjoittanut hallituksen toimitusjohtaja Hannu Salmela.
Jyväskylän Aluetaksin 9.5.1997 päiväämän selvityksen mukaan vastaava järjestelmä on käytössä ilman kirjallista sopimusta myös Jyväskylän maalaiskunnassa. Jyväskylän Aluetaksin 30.7.1997 päivätyn selvityksen mukaan Jyväskylän maalaiskunnassa jokaisesta laskutetusta ajosta peritään käsittelymaksua 40 penniä.
Jyväskylän Aluetaksin 30.7.1997 antaman selvityksen mukaan sopimusneuvottelut kun-tien kanssa alkoivat siitä, että Jyväskylän kaupunki halusi uudistaa maksujärjestelmää, joka oli erittäin työläs. Jyväskylän Aluetaksi otti tällöin käyttöön korttimaksujärjestelmän ja teki tarvittavat investoinnit. Jyväskylän sopimusneuvottelujen yhteydessä myös sen ympäristökunnat tiedustelivat mahdollisuutta samanlaiseen järjestelmään. Tämän seurauksena syntyivät sopimukset Jyväskylän maalaiskunnan ja Muuramen kunnan kanssa. Aluetaksi olettaa, että myös kunnat pitävät laajaa kattavaa järjestelmää erillissopimuksia parempana.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailunrajoituslainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvosto toteaa 30.3.1998 antamassaan Turun kaupungin joukkoliikennepalvelujen julkista hankintaa koskevassa päätöksessä (dno: 1/359/98) tarjousyhteistyön osalta seuraavaa:
”Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole mahdollisuutta toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen.”
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset sallitusta tarjousyhteistyöstä
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa päätöksessään1 5.5.1998, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan lisäksi, että kaikkien hankintamenettelyn muotojen (avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely) yhteydessä tarjontapuolella olevien yritysten toimintaa arvioidaan yleensä kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 ja 2 momenttien kannalta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään2 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Jyväskylän Aluetaksin menettelyn arviointi
Jyväskylän Aluetaksi on osakasautoilijoidensa muodostama elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Edellä mainituissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä käsitellyn tarjousyhteenliittymän tavoin Jyväskylän Aluetaksin ja kuntien väliset sopimukset ovat syntyneet kuntien aloitteesta. Kilpailuneuvoston päätöksen perusteella autoilijat ovat lisäksi voineet jättää neuvottelumenettelyssä kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteistarjouksen sen vuoksi, että tämä on ollut kuntien ensisijainen vaihtoehto.
Koululaiskuljetusten osalta voidaan todeta, että Jyväskylän kaupunki ei ole kilpailuttanut ko. ajoja, koska se katsoo, että kyseessä on niin iso kokonaisuus, jota yksittäinen autoilija ei voi hoitaa. Jyväskylän maalaiskunnassa kunta pyysi vuosittain tarjouksia mm. nimenomaan Jyväskylän Aluetaksilta. Lopulliset sopimukset syntyivät maalaiskunnan ja Aluetaksin välisten neuvottelujen perusteella. Jyväskylän maalaiskunta halusi yhdeksi sopimusosapuoleksi nimenomaan Jyväskylän Aluetaksin.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Edellä mainittujen kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perustelut huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, että edellä käsitellyissä Jyväskylän Aluetaksin Jyväskylän kaupungin, ja maalaiskunnan sekä Muuramen kunnan kanssa solmimissa sopimuksissa ei ole kyse kilpailunrajoituslain 5 §:ssä kielletystä tarjouskartellista.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
2 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.