Asianosaiset
Tampereen Aluetaksi Oy
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi oma-aloitteisesti 21.5.1996 päivätyllä kirjeellään Tampereen kaupunkia selvittämään paikallisen taksitilausvälityskeskusen kanssa vammaispalvelulain mukaisista kuljetuksista tekemiään sopimuksia. Saamansa selvityksen perusteella Kilpailuvirasto ryhtyi tutkimaan, syyllistyykö Tampereen Aluetaksi Oy (jäljempänä Tampereen Aluetaksi) kilpailunrajoituslain (480/92) rikkomiseen. Tampereen Aluetaksi ja Tampereen kaupunki tekivät 1.10.1995 voimaan tulleen sopimuksen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/87, jäljempänä vammaispalvelulaki) ja sosiaalihuoltolain (710/82) mukaisten kuljetusten järjestämisestä, laskutuksesta sekä hinnoittelusta. Lisäksi Tampereen kaupunki ja Tampereen Aluetaksi ovat tehneet vuodesta 1976 alkaen sopimuksia oppilaskuljetusten järjestämisestä sekä niiden laskuttamisesta.
Tampereen kaupunki toimitti edellä mainittuun selvityspyyntöön siltä pyydetyt selvitykset 17.6.1996. Tämä lisäksi Kilpailuvirasto lähetti Tampereen kaupungille 20.2.1998 päivätyn selvityspyynnön, johon vastaus saapui 26.3.1998. Kilpailuvirasto lähetti lisäksi Tampereen Aluetaksille selvityspyynnön 18.3.1997, johon Tampereen Aluetaksin vastaus saapui 2.5.1997.
Tampereen Aluetaksi Oy
Tampereen Aluetaksi hoitaa tilaustenvälitystä taksiautoilijoille sekä tarjoaa näille laskutuspalvelua. Tampereen kaupungin kanssa vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain kuljetuksista tehdyn sopimuksen sopimuksen mukaisia ajoja ajaa Tampereen Aluetaksin 28.4.1997 päivätyn selvityksen mukaan 325 taksiautoa Tampereelta, Nokialta, Lempäälästä, Kangasalalta, Pirkkalasta ja Ylöjärveltä.
Tampereen Aluetaksi velottaa korvauksena palveluistaan 2 % autoilijan puolesta suorittamastaan laskutuksesta, mikäli autoilijalla on maksupääte autossaan, ja 5 % silloin, kun laskutus tapahtuu ilman maksupäätettä ajavien autoilijoiden puolesta.
Tampereen Aluetaksin liikevaihto vuonna 1996 oli noin 3,8 mmk. Tampereen Aluetaksin 28.4.1998 antaman selvityksen mukaan Tampereen kaupunkia laskutettiin ajoista 15,6 mmk vuonna 1996.
Tampereen kaupungin järjestämä tarjouskilpailu
Tampereen kaupungin Kilpailuvirastolle toimittaman 3.4.1996 päivätyn muistion mukaan Tampereen kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto, kouluvirasto sekä kaupungin kuljetuspalvelujen hankkimisesta keskitetysti huolehtiva materiaalikeskus pyysivät yhteistoiminnassa keväällä 1995 tarjoukset kaikista kaupungin tarvitsemista taksi- ja invataksipalveluista. Tuloksena myös naapurikunnat kattaviin noin 50 tarjouspyyntöön1 saatiin 15 tarjousta, joista yksi oli Tampereen Aluetaksin autoilijoiden yhteistarjous. Kolmessa tarjouksessa tarjottiin palveluja ainoastaan kouluvirastolle ja kuudessa jätettiin kaikki aikataulutetut reittiajot tarjoamatta sillä perusteella, että muut tilaajat täyttävät liikennöitsijän koko palvelutuotannon. Syksyllä 1995 käyttöön otetun Tammelakeskuksen tarvitsemiin kuljetuksiin ei saatu yhtään tarjousta. Kun kaupungin edustajat totesivat tarjouskilpailun epäonnistuneen, käynnistettiin neuvottelut autoilijoiden edustajien kanssa. Hintakilpailua ei syntynyt ja moniin kuljetuksiin oli erittäin vaikea saada ketään yrittäjää. Liikennöitsijät totesivat mm. että päiväsairaalakuljetusten ja palvelukeskuskuljetusten osalta maksut kattavat heikosti tarvittavan työmäärän kustannukset verrattuna esimerkiksi koululaiskuljetuksiin.
Tehdyt sopimukset
Sopimus henkilökuljetuksista takseilla/invatakseilla ja vaihtoehtoisvarusteisilla takseilla
Tampereen kaupunki ja Tampereen Aluetaksi allekirjoittivat henkilökuljetussopimuksen 2.11.1995. Sopimus on voimassa 1.10.1995 alkaen toistaiseksi. Sopimus koskee sosiaali- ja terveystoimen myöntämiä vammaispalvelulakiin tai sosiaalihuoltolakiin perustuvia asiakkaiden tai heidän edustajiensa tilaamia taksikuljetuksia sekä kaupungin tilaamia Tampereen Aluetaksin Taksiraha-luottokortilla ajettavia taksikuljetuksia. Sopimuksen mukaan Tampereen Aluetaksi myöntää kaupungille 2 %:n alennuksen liikenneministeriön vahvistamasta taksasta.
Ennen sopimuksen voimaantuloa kaupungilta perittiin laskutuslisää. Kaupungin 12.6.1996 päivätyn selvityksen mukaan laskutuslisän poistuminen vähensi kaupungin kuluja noin 180 000 mk vuodessa.
Kaupungille aiheutui sosiaalihuoltolain ja vammaispalvelulain mukaisista kuljetuksista kustannuksia 11,5 mmk vuonna 1994, 17,2 mmk vuonna 1995 ja arvio vuodelle 1996 oli 19 mmk.
Sopimus oppilaskuljetuksista
Tampereen kaupunki ja Tampereen Aluetaksi allekirjoittivat 29.1.1996 sopimuksen oppilaskuljetuksista lukuvuodelle 1995 – 96. Sopimuksen mukaan kuljetuksissa noudatetaan liikenneministeriön vahvistamaa taksaa. Sopimuksen perusteella ajetaan erityiskoulujen oppilaskuljetukset. Tampereen kaupungin 12.6.1996 päivätyn selvityksen mukaan Tampereen Aluetaksi järjestelee päivittäiset reitteihin ja aikatauluihin tulevat muutokset. Sisällöltään pääosin vastaavia sopimuksia on kaupungin ja Tampereen Aluetaksin välillä solmittu kouluviraston mukaan vuodesta 1976 lähtien. Tampereen kaupungin kouluviraston 19.3.1998 päivätyn selvityksen mukaan sopimukset ovat syntyneet neuvottelujen perusteella.
Tampereen kaupungin kouluviraston selvityksen 19.3.1998 mukaan samoissa kuljetusreiteissä erityiskoulujen oppilaiden kanssa kulkevat myös erityiskuljetettavat päiväkotilapset, joiden kuljetuskustannuksista vastaa sosiaali- ja terveystoimi. Kuljetettavien määrä kaupunkialueella on noin 270 lasta, joten kuljetusten järjestämisen kannalta Tampereen Aluetaksin välityskeskus, ympärivuorokauden toimiva puhelinpalvelu sekä erityiskoulujen oppilaiden ja päiväkotilasten kuljettamista varten kehitetty tuttutaksijärjestelmä ovat olleet ehdottoman tärkeitä. Koko edellä mainittua järjestelmää ei sen laajuuden vuoksi ole voitu tarjota yksittäisten autoilijoiden hoidettavaksi.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailunrajoituslainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvosto toteaa 30.3.1998 antamassaan Turun kaupungin joukkoliikennepalvelujen julkista hankintaa koskevassa päätöksessä (dno: 1/359/98) tarjousyhteistyön osalta seuraavaa:
Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole mahdollisuutta toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen.
Lain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
- rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Hallituksen esityksessä kilpailunrajoituslaiksi (HE 148/87 vp.) todetaan, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan markkinoilla yhtenäisesti toimivaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jonka yhteistoiminta on organisoitunut tavalla, jota ei voida pitää täysin väliaikaisena.
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset sallitusta tarjousyhteistyöstä
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa päätöksessään2 5.5.1998, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan lisäksi, että kaikkien hankintamenettelyn muotojen (avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely) yhteydessä tarjontapuolella olevien yritysten toimintaa arvioidaan yleensä kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 ja 2 momenttien kannalta.
Tampereen Aluetaksin menettelyn arviointi
Tampereen Aluetaksi on osakasautoilijoidensa muodostama elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Edellä mainituissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä käsitellyn tarjousyhteenliittymän tavoin Tampereen Aluetaksin ja kaupungin väliset sopimukset ovat syntyneet kaupungin aloitteesta. Kilpailuneuvoston päätöksen perusteella autoilijat ovat lisäksi voineet jättää neuvottelumenettelyssä kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteistarjouksen sen vuoksi, että tämä on ollut kaupungin ensisijainen vaihtoehto. Koululaiskuljetusten osalta kaupunki nimenomaan toteaa, että järjestelmää ei ole sen laajuuden vuoksi voitu tarjota yksittäisten autoilijoiden hoidettavaksi.
Tampereen kaupunki päätyi neuvottelumenettelyn käyttämiseen epäonnistuneen tarjouskilpailun jälkeen, eikä tarjouskilpailun epäonnistumisen ole voitu osoittaa johtuneen Tampereen Aluetaksin menettelystä. Tarjouskilpailussa keväällä 1995 jätettyä yhteistarjousta arvioitaessa tulee ottaa huomioon menettelyn lyhyt kesto ja se, ettei kaupunki solminut mitään sopimuksia ko. tarjouskilpailun perusteella, vaan ryhtyi neuvotteluihin, jotka johtivat edellä mainituissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä sallituksi todettuun lopputulokseen ja jonka seurauksena syntyneen sopimuksen perusteella Tampereen Aluetaksi myöntää kaupungille sosiaalikuljetuksista aiempaan käytäntöönsä verrattuna 2 %:n alennuksen, eikä laskutuslisää enää peritä. Näillä perusteilla voidaan todeta, että Tampereen Aluetaksin tarjouskilpailussa jättämällä yhteistarjouksella on ollut ainoastaan kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitettu vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun ja Kilpailuvirastolla ei siten ole aihetta tutkia asiaa tältä osin tarkemmin.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Tampereen kaupungin materiaalikeskus on päätynyt epäonnistuneen tarjouskilpailun jälkeen neuvottelumenettelyn käyttämiseen. Edellä mainittujen kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perustelut huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, että Tampereen Aluetaksin ja kaupungin välisissä sopimusneuvotteluissa ei ole ollut kyse kilpailunrajoituslain 5 §:ssä kielletystä hintakartellista.
Tarjouskilpailuun keväällä 1995 annetun yhteistarjouksen osalta Kilpailuvirasto toteaa, että yhteistarjouksella on ollut, ottaen huomioon kilpailunrajoituksen lyhyt kesto, sitä seurannut kaupungin käyttämä neuvottelumenettely ja neuvottelumenettelyn perusteella solmitut sopimukset, kilpailunrajoituslain 12 §:n mukainen vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 5 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Tarjousten avaamistilaisuudesta laaditussa pöytäkirjassa 9.6.1995 todetaan, että tarjouspyyntöjä postitettiin 32 kpl ja noudettiin materiaalikeskuksesta 33 kpl.
2 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.