1 Asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily luettelotietojen markkinoilla
2 Osapuolet
Fonecta Oy, Helsinki
Oy Eniro Finland Ab, Espoo
Suomen Numeropalvelu Oy, Helsinki
3 Ratkaisu
Asia ei anna aihetta toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto käynnisti keväällä 2006 useilta markkinaosapuolilta saamiensa yhteydenottojen perusteella oma-aloitteisen selvityksen koskien hakemistopalvelujen markkinoita. Viestintämarkkinalain (VML) 57 §:n mukaan teleyrityksen on huolehdittava siitä, että sen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystiedot (jäljempänä perustiedot) kerätään ja julkaistaan yleisesti saatavilla olevassa kattavassa ja kohtuuhintaisessa puhelinluettelossa. Edelleen VML:n 58 §:n mukaan kyseiset tiedot on pyynnöstä luovutettava toiselle yritykselle puhelinluettelon laatimista tai numerotiedotuspalvelun tarjoamista varten käyttökelpoisessa muodossa kustannussuuntautuneeseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin. Luovutusvelvollisuuden ulkopuolelle jäävät tiedot (jäljempänä lisätiedot), kuten esimerkiksi yritysten alanumerot, voi teleyritys ja sen kanssa yhteystietojen ylläpidosta sopimuksen tehnyt yritys hinnoitella myös muutoin kuin kustannusperusteisesti. Yhteydenotot ovat koskeneet erityisesti lisätiedoiksi luettavien yritysten alanumeroiden luovuttamista ja hinnoittelua. Asian selvittämisen aikana Liikenne- ja viestintäministeriö (jäljempänä LVM) on käynnistänyt valmistelut luovutusvelvollisuutta koskevan lainsäädännön täsmentämiseksi.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Epäillyt kilpailunrajoitukset koskevat lisätietojen kohtuutonta hinnoittelua ja eri jakelukanavien erilaista kohtelua.[1] Tältä osin Suomen Numeropalvelu Oy (jäljempänä SNOY) on ollut keskeisessä asemassa tietojen välityskanavana. SNOY ylläpitää valtakunnallista tilaajatietokantaa sekä jälleenmyy tilaajatietoja palveluntarjoajille. SNOY ostaa tilaajatiedot liittymäoperaattoreilta tai niiden kanssa VML:n 57 §:ssä tarkoitettujen yhteystietojen ylläpidosta sopimuksen tehneiltä yrityksiltä. Käytännössä SNOY:n ylläpitämien tietokantojen kautta on varmistettu VML:n 57 §:n mukainen yhteystietojen kattavuus. Viestintäviraston (jäljempänä Vivi) 6.10.2004 tekemän tulkintakannanoton (518/532/2004) jälkeen ovat alan toimijat epäilyjen mukaan muuttaneet hinnoittelukäytäntöjään siten, että lisätietojen ostaminen etenkin pienemmillä toimijoilla on käynyt kohtuuttoman vaikeaksi.
Kilpailuvirasto lähetti 12.4.2006 selvityspyynnöt SNOY:lle, Fonecta Oy:lle ja Oy Eniro Finland Ab:lle (jäljempänä Fonecta ja Eniro). Lisäksi Kilpailuvirasto on asiaan liittyen lähettänyt 18.10.2006 lausuntopyynnöt LVM:lle ja Vivi:lle.
5.1 Suomen Numeropalvelu Oy:n selvitys
SNOY ylläpitää valtakunnallista tilaajatietokantaa. Se maksaa operaattoreille/julkaisijoille yhteystiedoista listing-pohjaisesti saman hinnan, jonka se veloittaa tietojen myynnistä. Lisätietoja SNOY on välittänyt Eniron ja Fonectan numeropalveluihin ja niiden osalta on noudatettu samaa hinta kuin perustiedoissa. Siltä osin kuin lisätiedot ovat SNOY:n hallinnoimassa tietokannassa, ei perus- ja lisätietojen käsittelyssä ole oleellisia kustannuseroja.
5.2 Fonecta Oy:n selvitys
Fonecta saa osan perustiedoista sen kanssa sopimuksen tehneiltä teleyrityksiltä ja loput SNOY:n valtakunnallisesta tilaajatietokannasta. Lisätietoja Fonecta kerää muun muassa ottamalla yhteyttä yrityksiin ja neuvottelemalla lisätietojen julkaisemisesta Fonectan palveluissa.
Fonecta on toimittanut luettelotietoja painettuja paikallisluetteloita varten. Ennen Vivin tekemää tulkintakannanottoa Fonectan soveltama hinta perus- ja lisätiedoille oli sama. Tulkintakannanoton jälkeen lisätietorivin hinta on ollut huomattavasti korkeampi. Fonectan selvityksen mukaan lisätietojen keräämisestä koituu huomattavia kuluja, mistä hintaero pääasiassa johtuu.
Sähköisiin hakemistopalveluihin Fonecta on tehnyt jakelusopimuksia. Jakelu tapahtuu Fonectan sähköisten hakemistojen tietokannasta xml-rajapinnan kautta. Tietokannassa on sekä perus- että lisätietoja. Fonecta ilmoittaa hinnoittelun tapahtuvan kaupallisin perustein vallitsevien markkinaolosuhteiden mukaan.
Selvityksen mukaan hakemistoliiketoiminta perustuu mediamyyntiin. Lisätietojen Fonecta katsoo olevan toimijoiden aineetonta pääomaa ja niistä toimijoiden tulee pystyä määräämään itsenäisesti.
5.3 Oy Eniro Finland Ab:n selvitys
Eniro luovuttaa hallussaan olevat perustiedot muiden toimijoiden tapaan SNOY:n hallinnoimaan valtakunnalliseen tietokantaan. Eniro ei selvityksensä mukaan ole saanut tarjouspyyntöjä perus- tai lisätietojen toimittamisesta. Perustietojen luovuttamisen Eniron puolesta hoitaa SNOY, ja lisätietoja Eniro hankkii vain omia hakemistopalvelujaan varten.
5.4 Viestintäviraston lausunto
Viestintävirasto antoi 6.10.2004 lausunnon viestintämarkkinalain 57 §:n yhteystietojen luovutusvelvollisuuden laajuudesta. Vivi toteaa, ettei viestintämarkkinalaki ole tältä osin muuttunut, eikä sillä siten ole syytä muuttaa tuolloin esittämäänsä käsitystä luovutettavista tiedoista. Vivin tulkinnan mukaan yritysten ja yhteisöiden yhteystietoja koskeva luovutusvelvollisuus ulottuu yrityksen nimeen, katu- tai postiosoitteeseen ja liittymän numeroon, joka käytännössä on yleensä vaihteen kutsunumero. Viestintämarkkinalain 1 §:stä ilmenee lain tavoite edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä, mutta perustuslain 80 §:n 1 momentti edellyttää että lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista, eikä näin ollen lain tarkoitus ole yrityksiä juridisesti sitova.
5.5 Liikenne- ja viestintäministeriön lausunto
Lausunnossaan LVM toteaa luettelopalvelumarkkinoilla yritysten alanumeroiden luovuttamiseen liittyvien ongelmien kytkeytyvän uuden viestintämarkkinalain (393/2003) voimaantuloon. Viestintämarkkinalain 57 §:n säännöksellä täsmennettiin luovutettavia yhteystietoja johtuen aiemman lain tietosuojanäkökulmasta liian väljänä pidetystä sanamuodosta. Uudella lailla ei ollut kuitenkaan tarkoitus muuttaa vallinnutta oikeustilaa, jossa yritysten alanumerot kuuluivat luovutusvelvollisuuden piiriin. Lausunnossaan LVM ilmoittaa seuraavansa tarkkaan hakemistopalvelumarkkinoiden tilannetta.
5.6 Kilpailuviraston näkemys
Kilpailuvirasto on selvityksissään tarkastellut lisätietojen luovuttamista ja niiden hinnoittelua. Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla esimerkiksi kohtuuttomien myyntihintojen määrääminen, tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi, tai erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla.
Virasto pitää kilpailunäkökulmasta jossain määrin ongelmallisena vallitsevaa tulkintaa viestintämarkkinalain 57 §:n yhteystietojen luovutusvelvollisuuden laajuudesta. Tulkinta ei viraston näkemyksen mukaan ole omiaan lisäämään alalle tuloa ja uusien hakemistopalvelutuotteiden kehittämistä uusien toimijoiden taholta, sillä johtavien toimijoiden on mahdollista pitäytyä luovuttamasta tulkinnan mukaisesti yritysten alanumeroita, tai hinnoitella ne muutoin kuin kustannussuuntautuneesti.
Liikenne- ja viestintäministeriössä on valmisteltu luonnos hallituksen esitykseksi, jossa puhelinluetteloita ja muita hakemistopalveluita koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettävän. Muutos korjaisi vallitsevaa tilaa siten, että luovutusvelvollisuuden piiriin tulisivat yksiselitteisesti myös yritysten alanumerot. Viraston näkemyksen mukaan kyseinen lainsäädännön täsmennys madaltaisi merkittävästi alalle tulon esteitä ja mahdollistaisi entistä monipuolisempien ja kattavampien palveluiden tarjoamisen hakemistopalveluiden loppuasiakkaille. Virasto on lausunut LVM:lle luonnoksesta ja puoltanut siinä esitettyjä täsmennyksiä luovutusvelvollisuuden laajentamiseksi. Kilpailuvirasto katsoo, että asian yksityiskohtaisempi selvittäminen ei saatujen tietojen valossa ole tässä yhteydessä tarkoituksenmukaista.
6 Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 6 § mukaan lukien muutossäädös 480/2004.
7 Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 § 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
8 Lisätiedot
Lisätietoja antavat erikoistutkija Lasse Pöyry ja tutkimuspäällikkö Ari Ahonen.
[1] Kilpailuvirastolle on puhelimen välityksellä esitetty väitteitä myös liikesuhteesta kieltäytymisistä. Virastolle ei kuitenkaan ole esitetty näyttöä väitteiden tueksi.