Asianosaiset
Reisjärven kunta
Toimenpidepyynnön tekijä
Kaarlo Ahmaoja
Asian vireilletulo
Kaarlo Ahmaoja pyysi 25.12.1998 päivätyssä toimenpidepyynnössään Oulun lääninhallitusta selvittämään Reisjärven kunnan mahdollisesti kilpailulain vastaista soran myyntiä. Toimenpidepyynnön mukaan Reisjärven kunnalla on omistuksessaan useita soranottoalueita, joista kunta on myynyt kuntalaisille soraa ja hiekkaa polkuhinnoin. Lisäksi Ahmaoja pyysi selvittämään, onko kunta menetellyt oikein soralupia haettaessa, koska se samanaikaisesti harjoittaa omaa soranmyyntiä. Lääninhallitus toimitti selvityksensä Kilpailuvirastolle 22.3.1999
Kilpailuvirasto antoi asiasta 30.6.1999 päätöksen, jossa virasto katsoi Reisjärven kunnan soramyynnin mahdollisesti aikaansaamien kilpailua rajoittavia vaikutusten olevan vähämerkityksellisiä kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Virasto totesi päätöksessään edelleen, että soralupamenettelyyn liittyvien näkökohtien arvioiminen kuuluu lupaviranomaisille ja näitä valvoville viranomaisille. Kilpailuvirasto poisti näin ollen asian käsittelystä. Toimenpidepyynnön tekijä valitti Kilpailuviraston päätöksestä kilpailuneuvostoon.
Kilpailuneuvosto antoi asiasta 28.2.2000 päätöksen, jolla se kumosi Kilpailuviraston asiasta 30.6.1999 antaman päätöksen ja palautti asian Kilpailuvirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Kilpailuneuvosto katsoi tarvittavan lisäselvityksiä ennen kuin on mahdollista arvioida kilpailunrajoituslain 12 §:ssä säännellyn toimenpiteistä luopumisen edellytyksiä.
Asiaan liittyvät lisäselvitykset
Alueelliset soramarkkinat
Kilpailuviranomaisten selvityksissä ilmeni Reisjärven kunnan alueella toimivia sorayrittäjiä olevan Veikko Kiljala Ky, Veljekset Puranen Ky, J. Saarinen Ky ja Kallion Murske Oy. Oletettujen markkinavaikutusten vähäisestä merkityksestä johtuen päädyttiin keskeisten markkinaosapuolten suulliseen kuulemisprosessiin. Kilpailuvirasto tiedusteli elokuussa 1999 edellä mainittujen markkinaosapuolten näkemystä Reisjärven kunnan toiminnasta ja sen mahdollisesti aiheuttamista haitallisista kilpailuvaikutuksista alueellisilla maa-ainesmarkkinoilla. Paikallisista markkinaosapuolista Veikko Kiljala Ky myi murskeen ohella myös hiekkaa ja soraa, Veljekset Puranen Ky hiekkaa ja J. Saaranen Ky hiekkaa ja soraa ja osti vastaavasti murskeen. Kilpailuviraston kuulemat markkinaosapuolet eivät ilmoittaneet virastolle, että Reisjärven kunnan maa-ainestoiminnasta olisi aiheutunut haitallisia kilpailuvaikutuksia.
Viraston selvitysten mukaan Reisjärven kunta on ylläpitänyt omia sorakuoppiaan lähinnä kuntalaisten omatarveottoa varten. Kunnan omistamia sora- ja hiekka-alueita, joissa on maa-aineksia otettavissa on ollut viisi kappaletta. Tiettävästi viimeisimpänä käytössä on ollut Yläkarjolan alue Kangaskylässä 20.2.2000 saakka. Soran hintana on ollut 5 mk/m3+alv itse otettuna ja kuljetettuna paikan päältä. Kunnan entiset sora-alueet on pääosin maisemoitu. Kunnan mukaan maa-ainestoiminnan yleisenä maksupoliittisena tavoitteena on ottopaikkojen ylläpitokulujen kattaminen materiaalimaksuilla. Uusia maa-ainesten ottopaikkoja ei ole suunniteltu avattavaksi. Tällä hetkellä Reisjärven kunnalla ei Kilpailuviraston selvitysten mukaan ole käytössä maa-ainesalueita, joilla se harjoittaisi soran myyntiä. Oman soran myyntinsä ohella Reisjärven kunta on ostanut maa-ainesta paikkakunnan yrittäjiltä.
Reisjärven kunnan sora-alueiden käyttö
Toimenpidepyynnön tekijä Kaarlo Ahmaoja esitti Kilpailuneuvostolle antamaan vastineessa, että kunnan ottoalueelta olisi ajettu tyhjäksi 6–7 hehtaarin alue eli n. 80.000 kuutiometriä. Vuotuiseksi ottomääräksi toimenpidepyynnön tekijä arvioi 25.000 kuutiometriä. Esitetyn väitteen tueksi on liitetty autoilija Jorma Saarasen todistus, jonka mukaan Saaranen oli – neuvoteltuaan ensin 10.000 kuution ostamisesta toimenpidepyynnön tekijältä – päätynyt suorittamaan ko. sora-ajot kunnan sora-alueelta.
Reisjärven kunnan 17.8.1999 Kilpailuneuvostolle antaman vastineen mukaan toimenpidepyynnön tekijän arvio kunnan soranmyynnistä ei perustu tosiasioihin. Kunnan mukaan sorayrittäjät ja kuntalaiset ajoivat noin 50-luvulta lähtien soraa kunnan sora-alueilta. Vielä 20 vuotta sitten esiintyneen käytännön mukaan otettuja määriä ei ilmoitettu eikä otetusta maa-ainesmateriaalista tarvinnut maksaa kunnalle. Myös TVL oli ottanut aikanaan kunnan sora-alueelta tieoikeudella huomattavat määrät soraa, maksaen siitä tietoimituksen määräämän hinnan 0,7–2,0 mk/irtokuutio. Kunnan vastineen mukaan ainakin viimeisten 15 vuoden ajan kunta on perinyt materiaalista kotitarveottajilta ja urakoitsijoilta maksua.
Reisjärven kunnan aikaisemmin antamien selvitysten mukaan kunnan sora-alueiden vuosittaiset ottomäärät ovat vaihdelleet 50–3.000 irtokuution välillä vuositasolla. Ottomäärien vähäisyyden johdosta kunnan sora-alueiden valvonta on ollut vähäistä. Kunta on saanut harjoittamastaan soran myynnistä tuloja enimmillään muutamia tuhansia markkoja vuodessa.
Reisjärven kunta pyysi autoilija Jorma Saaraselta lisäselvityksen hänen 26.9.1999 antaman todistuksen perusteella, koska todistuksessa ilmoitettuja määriä ei ollut tilitetty kunnalle. Jorma Saarasen 14.3.2000 antaman uuden todistuksen[1] mukaan hän on 26.9.2000 päivätyssä todistuksessaan tarkoittanut antaa todistuksen ainoastaan Ahmaojan soranottoalueelle menevän tien kunnosta. Saarasen 14.3.2000 antaman todistuksen mukaan aikaisemman todistuksen antohetkellä se urakka, johon hän oli pyytänyt toimenpidepyynnön tekijältä tarjousta, oli tullut kunnan soranottoalueen osalta kokonaan ajetuksi. Jorma Saarasen maa-ainesotot kunnan sora-alueelta vuosina 1998–1999 kohdistuivat pelkästään ko. urakkaan ja olivat määrältään yhteensä 1.560 irtokuutiota.
Vaasan hovioikeuden päätös 22.6.1989, dnro S 87/656
Reisjärven kunnan sora-alueiden valvonnan puutteellisuuden osalta toimenpidepyynnön tekijä on viitannut muun muassa Vaasan hovioikeuden päätökseen Dnro S 87/656 vuodelta 1989, jossa Reisjärven kunta velvoitettiin suorittamaan korvausta Ahmaojalle.
Vaasan hovioikeus päätyi ratkaisussaan siihen, että Haapajärven kihlakunnanoikeuden asiasta 6.10.1987 tekemää päätöstä ei muuteta. Kihlakunnanoikeuden päätöksessä todetaan kunnan omistamalta määräalalta suoritetun soranoton edenneen Ahmaojan omistamalle määräalalle sora-alueiden rajan puutteellisesta merkinnästä johtuen. Haapajärven kihlakunnanoikeus päätyi ratkaisussaan Reisjärven kunnan suorittamaan Ahmaojalle 40.000 markkaa korvausta ilman laillista oikeutta otetun soran arvon ja soran myynnistä saamatta jääneen hyödyn perusteella. Kihlakunnanoikeus arvioi päätöksessään Ahmaojan maalta viedyn soran määräksi 4 000 kuutiometriä ja irtokuution hinnaksi vastaavasti 10 markkaa.
Muut lisäselvitykset
Kilpailuvirasto vastaanotti lokakuussa 2000 Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskukselta maa-ainesrekisteriotteen, josta ilmenee Reisjärven kunnan alueella voimassa olevat maa-ainesluvat. Maa-aineslupien lisäksi rekisteriote sisältää tiedon luvan mukaisista ottomääristä ja kohdealueen pinta-alasta.
Virasto on lisäksi ollut yhteydessä Reisjärven kunnan sekä toimenpidepyynnön tekijän edustajiin. Toimenpidepyynnön tekijä on muun muassa toimittanut virastolle kirjallisen lisäselvityksen 26.4.2001. Toimenpidepyynnön tekijä katsoo lisäselvityksessään asian olevan edelleen ajankohtainen, koska toimenpidepyynnön tekijän pojalla Janne Ahmaojalla on voimassa olevat maa-ainesten ottoluvat ja hänellä on tarkoitus jatkossa harjoittaa maa-ainesten myyntiin liittyvää liiketoimintaa. Toimenpidepyynnön tekijä toteaa edelleen, että vaikkakaan Reisjärven kunta ei juuri tällä hetkellä harjoita maa-ainesten myyntiä, voi kunta halutessaan aloittaa myynnin tai antaa oikeuden maa-ainesten ottoon hyvinkin lyhyen ajan kuluessa. Lisäksi toimenpidepyynnön tekijä katsoo kunnan toimenpiteillä olevan paikallisesti merkittävä vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia sovellettaessa on erityisesti huomioitava kuluttajien etu ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta.
Pääsääntö on, että jos Kilpailuvirasto havaitsee elinkeinonharjoittajan tai heidän yhteenliittymän rajoittavan kilpailua lain 4–7 §:ssä tai 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla, virasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä ovat vähämerkitykselliset kilpailunrajoitukset. Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaisesti Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Vähämerkityksellisiä kilpailunrajoituksia koskevan säännöksen perustelujen mukaan (HE 243/97) toimenpiteisiin ei ryhdytä silloin, kun kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuutena pitää toimivana tai kun rajoituksella muutoin on kilpailun turvaamisen kannalta vain vähäinen merkitys. Säännöksen tarkoituksena on ollut mahdollistaa kilpailuviranomaisten voimavarojen kohdentaminen merkittävien kilpailunrajoitusten käsittelyyn.
Kilpailunrajoitusta voidaan pitää vähämerkityksellisenä muun muassa silloin, jos rajoitus koskee vain erittäin rajoitettua aluetta tai sen kohteena on muutoin vain pieni joukko kuluttajia tai elinkeinonharjoittajia. Vähämerkityksellisyyttä arvioitaessa on kiinnitetty huomiota lisäksi kuluttajien etuun. Kilpailunrajoituksella on katsottu olevan vähäinen merkitys taloudelliselle kilpailulle silloin, kun sopimuksen kohteena olevien tavaroiden ja palvelujen markkinaosuus relevanteilla markkinoilla ei ylitä viittä prosenttia.
Vähämerkityksellisyyttä arvioitaessa otetaan aiemmin mainittujen näkökohtien lisäksi huomioon muun muassa kilpailurajoitustyyppiin, rajoituksen laajuuteen ja kestoaikaan, tapauskohtaisten markkinoiden luonteeseen ja läpinäkyvyyteen, rajoitukseen osallistuvien tahojen asemaan markkinoilla liittyviä erityispiirteitä sekä lisäksi se, millaisin yksityisoikeudellisin oikeussuojakeinoin kilpailunrajoituksen kohteet voivat torjua rajoituksen vaikutuksia.
Maa-ainesmarkkinat, arvonmääritys ja elinkeinotoiminta
Vuodelta 1981 peräisin olevaa maa-aineslakia (555/81) uudistettiin kesäkuussa 1997 vastaamaan paremmin kestävän kehityksen periaatteita. Lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi, jollei lain 2 §:stä muuta johdu. Lain 4 §:n mukaan ainesten ottamiseen ei tarvita lupaa, jos aineksia otetaan omaa tavanomaista kotitarvekäyttöä varten asumiseen tai maa- ja metsätalouteen. Käytön tulee liittyä rakentamiseen tai kulkuyhteyksien kunnossapitoon. Maa-ainesten ottamispaikat on sijoitettava siten, ettei niistä aiheudu luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista.
Maa-aineslain mukaisen toiminnan yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluu ympäristöministeriölle. Alueellinen ympäristökeskus ohjaa ja valvoo maa-aineslain mukaista toimintaa alueellaan. Kunnan tehtävänä on ohjata ja valvoa maa-ainesten ottamista kunnassa. Maa-aineslain 14 §:n mukaan lain noudattamista valvoo kunnan määräämä viranomainen. Maa-ainesasetuksen 10 §:n mukaan ennen kuin maa-ainesten ottamiseen ryhdytään, on ainesten ottajan merkittävä luvan mukainen ottamisalue maastoon ja tarvittaessa asetettava valvonnan suorittamiseksi välttämättömät laitteet.
Maa-ainesmarkkinat voidaan eritellä alueellisiin esiintymiin ja irtotavarana myytävään ainekseen. Loppukäyttäjän maksamassa lopputuotteen hinnassa itse ainesmaan osuus on useissa tapauksissa vähäinen, koska hinta muodostuu pääosin kuljetus- ja jalostuskustannuksista. Kuljetuskustannukset ovat oleellisesti maa-ainesten arvoon vaikuttava tekijä. Kallion ja soranottoalueen hintaan vaikuttavista tekijöistä ovat yleisesti tunnettuja ottoalueen aineksen määrä, laatu ja sijainti. Ainesesiintymän arvoon vaikuttavat lisäksi soranoton vaikeusaste ja tarvittavien jalostustoimenpiteiden tarve. Maa-ainesten ottaminen ja erityisesti niiden jalostaminen saattaa vaatia yrittäjältä ainesalueiden arvoon nähden suuria ja pitkäaikaisia pääomasijoituksia. Ainesalue on laitettava kuntoon ottotoimintaa varten, toiminta vaatii ehkä tukikohdan rakentamista ja ylläpitoa, lisäksi ottotoiminnan loputtua on suoritettava alueen jälkikunnostus. Näiden kustannusten lisäksi tulevat myös vuotuiset kustannukset ottotoiminnasta. Suurempien alueiden ollessa kyseessä myös maa-aineslupien 10 vuoden kestoaika aiheuttaa oman epävarmuutensa tulevaisuudessa saataviin tuottoihin.
Maa-aineksen eräänä tämän hetkisenä hinnoitteluesimerkkinä voidaan käyttää vuoden 2000 lopulla tehtyä Tielaitoksen hallinnassa olevien maa-ainesten arvonmääritystä Tielaitoksen organisatorisen uudistuksen yhteydessä. Liikenne- ja viestintäministeriön esityksen mukaan Tieliikelaitokselle siirrettäisiin maa-ainesalueet, joilla on kiviainesta (soraa noin 60 % ja kalliota noin 40 %) yhteensä noin 70 miljoonaa kuutiometriä. Alueiden markkinahinnan arvioidaan olevan 135 miljoonaa markkaa. Maa-aineksen hinnaksi ministeriö arvioi 95 miljoonaa markkaa. Jo käyttöön otettujen alueiden avaamiseen on ministeriön arvion mukaan käytetty 40 miljoonaa markkaa. Jälkihoitokustannusten osuudeksi arvioidaan 20 miljoonaa markkaa. Avauskustannukset on laskettu omaisuutta lisäävänä eränä ja jälkihoitokustannukset vähentävänä eränä.[2] Maa-ainesvarantojen hinnoittelussa on huomioitu myös ainesten vaihtoehtoiset käyttötarkoitukset esimerkiksi rakennusurakoissa.
Toimenpidepyynnön esittämien polkuhintaepäilyjen osalta virasto toteaakin, että Reisjärven kunnan tarjoamien maa-ainesten osalta vallinnut hinnoittelukäytäntö (5 mk/m3+alv) ei viraston arvion mukaan viittaa suoranaiseen alihinnoitteluun tai saalistushinnoitteluun, jolla oltaisiin pyritty kilpailijoiden määrätietoiseen poissulkemiseen markkinoilta tai aikaansaamaan alihinnoittelun muodossa potentiaalisille kilpailijoille markkinoille tulon esteitä.
Kilpailullisen hintatason selkeästi alittava julkisen vallan noudattama hinnoittelukäytäntö saattaa kuitenkin eräissä tapauksissa aikaansaada aktuaalisia markkinahäiriöitä tai potentiaalisen kilpailun esteitä. Yhtä lailla kunnan elinkeinonharjoittajaroolin laajentuminen saattaa heikentää markkina- ja kilpailuympäristön toimivuutta ja kehittymistä. [3]
Asian ratkaisu
Kilpailuviraston tekemistä selvityksistä ilmenee Reisjärven kunnan harjoittaneen maa-ainestoimintaa, joka on saattanut aikaansaada paikallisesti ja ajallisesti rajoittuneita kilpailu- ja markkinavaikutuksia. Saadut selvitykset osoittavat kuitenkin, että toimenpidepyynnön tekijällä on ollut mahdollisuus ajaa asiaansa erillisten oikeusprosessien välityksellä. Reisjärven kunnan paikallisten yrittäjien tukemiseen tähdännyt soranottomahdollisuuksien laajentaminen ei ole viraston näkemyksen mukaan ollut muutoinkaan merkitsevässä määrin syrjivää, poissulkevaa tai kuluttajien etujen vastaista. Lisäksi viraston saamien tietojen mukaan Reisjärven kunta ei tällä hetkellä harjoita maa-ainestoimintaa.
Edellä esitettyyn viitaten Kilpailuvirasto poistaa asian enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992 ja 303/1998) 1 § ja 12 §
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Liite 1
[2] Liikenne- ja viestintäministeriön lehdistötiedote 3.11.2000.
[3] Kilpailuvirasto on arvioinut julkisen vallan toimintaa markkinoilla muun muassa kuntasektoria koskevassa Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa -raportissaan: Kilpailuviraston selvityksiä 1/2001.