1 Asia
TeliaSonera Finland Oyj:n Talokaapeli-tuotteen hinnoittelu.
2 Osapuolet
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
3 Ratkaisu
Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
1. Kilpailuvirasto aloitti 17.3.2010 oma-aloitteisen selvityksen TeliaSonera Finland Oyj[1]:n 15.6.2009 tekemästä hinnoittelumuutoksesta, jonka tuloksena TSF:n Talokaapelin hinnaksi oli muodostunut 2290 euroa.
5 Asiaselostus
5.1 TSF:n tarjoama Talokaapeli-tuote
2. TSF:n Talokaapeli on kertatoimitustuote, jolla TSF kytkee kiinteistön sisäjohtoverkon kiinteään televerkkoonsa. Talokaapelituotteen kautta kiinteään televerkkoon liittyvä asiakas maksaa liityntämaksuna osan kiinteän televerkon rakentamisen kustannuksista. Talokaapeliin kohdistuva hinnankorotus tarkoittaa sitä, että televerkkoon liittyvä asiakas maksaa liityntämaksuna entistä suuremman osan kiinteän televerkon rakentamisen kustannuksista.
3. Pitkäaikaisen käytännön mukaan operaattorit ovat yleensä sisällyttäneet kiinteän televerkon tilaajayhteysverkon kustannukset kohdekiinteistöön asti tukkutuotteena tarjottavan tilaajayhteyden vuokriin. Erillistä liityntätuotetta ei ole välttämättä tarvittu tai liityntätuotteen hinta on ollut kokonaisuuden kannalta pienehkö. Tilaajayhteyden vuokraajina ovat TSF:n kohdalla olleet sekä kilpailevat operaattorit että yrityksen sisäisesti TSF:n oma palveluoperaattori, joka tarjoaa loppuasiakkaille kiinteän verkon puhelin- ja laajakaistapalveluita. Tilaajayhteysverkon kustannukset ovat tällöin tulleet katettaviksi kilpailevilta operaattoreilta laskutettavilla tilaajayhteysvuokrilla sekä omilta puhelin- ja laajakaista-asiakkailta laskutetuilla tilaajayhteysverkolle kohdistetuilla tuloilla.
4. Talokaapelin toimittamiseen liittyvä prosessi on tapauskohtainen, ja se riippuu siitä, kuinka paljon tontin ulkopuolisia toimenpiteitä kiinteistön televerkkoon liittäminen vaatii. Tilaajayhteysverkossa on aktiivisessa käytössä olevien tilaajayhteyksien lisäksi reservissä olevia kaapeleita, joita otetaan käyttöön, kun uusia käyttäjiä kytketään verkkoon. Talokaapeli on joissakin tapauksissa voitu rakentaa jo ennakkoon tontin läheisyyteen.[2]
5. Tilaajayhteysverkon rakentamisen yhteydessä on saatettu tehdä valmiusrakentamista tontin reunoille saakka, jolloin uuden käyttäjän liittäminen verkkoon vaatii toimitushetkellä vastaavasti vähemmän toimenpiteitä. Alla olevan kuvan esimerkissä on esitetty neljä tonttia/rakennuspaikkaa, joista kahdelle on rakennettu. Kuvassa esitetään tilanne, jossa valmiusrakentaminen on tonteista/rakennuspaikoista tehty A:n osalta tontin reunalle saakka, toisin kuin tontin/rakennuspaikan B osalta, joka on esimerkissä erotettu viereisestä kiinteistöstä.
Kuva: Tilaajayhteysverkon rakenne
6. TSF muutti metallijohtimisten talokaapeleiden hinnoittelua pientalojen osalta 15.6.2009, jolloin Talokaapelin hinnaksi muodostui 2290 euroa[3]. TSF ei ole käytännössä kuitenkaan noudattanut täysimääräisesti uutta listahintaa[4]. Isompien kiinteistöjen kohdalla oli noudatettu tapauskohtaista hinnoittelua vuodesta 2007 lähtien. Myös isompiin kiinteistöihin tarkoitettu Sonera Kiinteistöyhteyskuitu hinnoitellaan tapauskohtaisesti, kun taas pientaloihin tarkoitetun Sonera Kotikuidun hinta (ollut saatavilla 20.4.2009 alkaen) muodostui samaksi kuin metallijohtimisen Talokaapelin, vaikkakin toimitussisällössä oli eroja.[5]
7. Edellä mainittu talokaapelimaksu sisälsi lisäksi kaapelitelevision liittymismaksun, jos kaapelitelevisioliittymä avataan kytkennän yhteydessä, ja jos Soneran kaapelitelevisioliittymä oli saatavilla ko. alueella.[6]
8. TSF ilmoitti 20.1.2011 Kilpailuvirastolle alkaneensa soveltaa uutta hinnoittelua metallijohtimiseen Talokaapeliin.[7]
9. Käsillä olevassa tapauksessa on rajauduttu käsittelemään metallijohtimista Talokaapeli-tuotetta. Oletuksena rajausta tehdessä on käytetty sitä, että metallijohtimisen tilaajayhteysverkon yhteydessä käytetään metallijohtimista Talokaapelia.
5.2 Yleinen markkinarakenne
10. Suomessa on 31 paikallista teleoperaattoria, joilla oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus teletoiminnan harjoittamiseen omilla toimialueillaan. Vuoden 1994 alusta lukien teleyritykset ovat voineet rakentaa verkkojaan myös oman perinteisen toimialueensa ulkopuolelle. Käytännössä vain tilaajayhteysverkon omistajalla on mahdollisuus tarjota Talokaapeli-tuotetta.
11. Viestintämarkkinalain mukaan tilaajayhteydellä tarkoitetaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Käytännössä määritelmä tarkoittaa esimerkiksi yhteyttä, jonka asiakkaan puoleinen pää on joko asiakkaan tiloissa tai asiakkaan sijaintikiinteistön talojakamossa ja toinen pää puhelinkeskuksen niin sanotussa ristikytkentätelineessä.[8]
12. Erityisesti vanhoille asuinalueille rakennettaviin omakoti- ja paritalokiinteistöihin paikallisoperaattorin tarjoama metallijohtiminen Talokaapeli tulee todennäköisesti olemaan pitkään ainoa liityntävaihtoehto kiinteään televerkkoon. Myöskään uusien alueiden osalta kilpaileva tarjonta ei ole TSF:n perinteisellä toimialueella ainakaan asuinalueiden osalta kovin yleistä. Uusilla alueilla tarjottava liityntä on kuitenkin yleensä kuitupohjainen.[9]
13. Viestintävirasto sääntelee ja valvoo tilaajayhteyksien tukkutason vuokrahinnoittelua, mutta liityntätuotteen (esim. TSF:n Talokaapeli) muodossa loppuasiakkaalta veloitettu liittymismaksu ei ole samalla tavalla suoran sääntelyn alainen.
5.3 Liityntätuotteen tarjoamisesta aiheutuvat ongelmatilanteet
14. Kun operaattori tarjoaa kiinteään televerkkoon liitynnän markkinoilla erillistä liityntätuotetta, on kyseessä tuote, joka on erotettu tilaajayhteysverkosta myytäväksi erillisenä komponenttina. Tilaajayhteyden hinnoitteluun olisi mahdollista sisällyttää periaatteessa myös liityntätuotteen osuus, sillä tilaajayhteys ulottuu määritelmänsä mukaan aina kohdekiinteistöön asti. Vaikka liityntätuote myydäänkin erikseen, muodostuu tilaajayhteys liityntätuotteen toimittamisen jälkeen yhteydestä aina kohdekiinteistöön asti. Tällainen menettely tuotteistuksen suhteen aiheuttaa sen, että liityntä- tai tilaajayhteystuotteen hinnoittelu saattaa muodostua ongelmalliseksi.
15. Selkeimmillään ongelma liityntätuotteen hinnoittelussa ilmenee silloin, kun samoja kustannuksia allokoidaan päällekkäin sekä liityntätuotteelle että tilaajayhteydelle.
16. Liityntätuotteen hinnoittelussa on syytä ottaa huomioon metallijohtimisissa tilaajayhteysverkoissa pitkään yleisesti noudatetut kustannusten jaon ja tukkutason hinnoittelun käytännöt, joiden mukaan tilaajayhteysverkon investoinnit katetaan tilaajayhteyksien vuokrilla. Esimerkkejä hinnoitteluperiaatteiden muutostilanteista, jotka aiheuttavat hinnoitteluun mahdollisia ongelmia, ovat:
- kustannusten uudelleen kohdentaminen liityntätuotteelle silloin, kun kyseiset kustannukset on alun perin allokoitu tilaajayhteystuotteelle ja niiden perusteella on peritty tilaajayhteyden vuokria, ja
- liityntätuotteen toimitussisällön laajentaminen keinotekoisesti tarkoitustaan suuremmaksi.
6 Oikeudellinen arviointi
6.1 Relevantit markkinat
17. Arvioitaessa sitä, onko Talokaapelille olemassa korvaavaa tuotetta, tulee huomioida Talokaapelin avulla tarjottavat loppuasiakaspalvelut, erityisesti laajakaistapalvelut. Kuluttajalla voi periaatteessa olla vaihtoehtoina kiinteän televerkon, kaapelitelevisioverkon tai matkaviestinverkon kautta tarjottavat laajakaistapalvelut. Talokaapeli on edellytys sille, että kuluttaja voi halutessaan tilata kiinteän televerkon kautta tarjotun laajakaistapalvelun.
18. Kaapelitelevisioverkon liittymien saatavuus TSF:n perinteisellä toimialueella rajoittuu Kilpailuviraston käsityksen mukaan käytännössä TSF:n omaan tarjontaan.
19. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan matkaviestinverkon kautta tarjottua datapalvelua ei voida ominaisuuksiltaan kuin hyvin rajatusti pitää kiinteän verkon laajakaistapalvelua korvaavana vaihtoehtona. Pikemminkin matkaviestinverkon palvelu on kiinteän verkon palvelua täydentävä. Matkapuhelinverkon datapalvelun mahdollistama tiedonsiirtonopeus sekä sen laatu (mukaan lukien nopeuden vaihtelu) eivät riitä kattamaan kaikkia käyttäjien tiedonsiirtotarpeita. Langattomien laajakaistapalveluiden maantieteellinen kattavuuskaan ei tänä päivänä ole langallisten palveluiden luokkaa.
20. Kappaleessa 5.2 kuvatun mukaisesti televerkkoon liitynnän markkinoiden kilpailuolosuhteet ovat korostetun heikot erityisesti vanhojen asuinalueiden pientalojen kohdalla. Tästä johtuen vanhojen asuinalueiden omakoti- ja paritalojen liittämistä kiinteään televerkkoon on käsillä olevassa tapauksessa perusteltua tarkastella omana hyödykemarkkinanaan.
21. Käytännössä vain tilaajayhteysverkon omistajalla on mahdollisuus tarjota Talokaapelia, joten tilaajayhteysmarkkinoiden kilpailuolosuhteet vaikuttavat liityntämarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Se, että olemassa oleva tilaajayhteysverkko ei ole toisinnettavissa (mikä merkitsee heikkoja kilpailuolosuhteita) on kaikista kiinteistötyypeistä ilmeisintä juuri vanhojen asuinalueiden omakoti- ja paritalojen kohdalla.
22. Edellä kuvatut näkökohdat huomioon ottaen Kilpailuvirasto arvioi käsillä olevaa tapausta alustavasti siten, että relevanteiksi markkinoiksi katsotaan omakoti- ja paritalojen liittyminen kiinteään televerkkoon TSF:n perinteisellä toimialueella, pois lukien täysin uudet alusta asti rakennettavat asuinalueet. Vaikka käsillä olevassa asiassa rajaudutaan tarkastelemaan näitä kiinteistö- ja aluetyyppejä, ei tällä ole suljettu pois sitä, että alueellisista kilpailuolosuhteista riippuen relevantit markkinat voivat sisältää muitakin kiinteistö- ja aluetyyppejä.
6.2 TSF:n määräävä markkina-asema
23. Kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla on määräävä markkina-asema, jos sillä on koko maassa tai tietyllä alueella yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka muulla vastaavalla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
24. Kilpailuviraston arvioinnin kannalta on käsillä olevassa asiassa merkitystä TSF:n asemalla tukkutason tilaajayhteyksien markkinoilla. Käytännössä vain tilaajayhteysverkon omistajalla on mahdollisuus tarjota Talokaapeli-tuotetta. Se, että olemassa oleva tilaajayhteysverkko ei ole toisinnettavissa, on kaikista kiinteistötyypeistä ilmeisintä juuri vanhojen asuinalueiden omakoti- ja paritalojen kohdalla, joita tarkastelu edellä kuvatusti erityisesti koskee.
25. Edellä esitetyn lisäksi voidaan todeta, että kohdan 22 mukaisesti rajatuiden markkinoiden osalta TSF:n markkina-asema on erityisen vahva myös sen vuoksi, että näille talokaapeliasiakkaille ei yleensä ole saatavilla paikallisesta teleoperaattorista riippumattoman tahon tarjoamaa kaapeliverkon liittymää, jonka avulla kiinteän televerkon palvelua vastaava laajakaistayhteys olisi toteutettavissa.
26. Edellä kuvatut näkökohdat huomioon ottaen Kilpailuvirasto on päätynyt arvioimaan TSF:n menettelyä käsillä olevassa tapauksessa alustavasti kilpailunrajoituslain 6 §:n perusteella.
6.3 TSF:n menettelytavat
6.3.1 Arvioinnin lähtökohta ja asian rajaus
27. Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voi 6 §:n 1 kohdan mukaan olla erityisesti kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen. Tällainen väärinkäyttö voi ilmetä muun muassa tietyn hyödykkeen tai palvelun yleisen hintatason kohtuuttomuutena tai kohtuuttomana hinnankorotuksena. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelun tason kohtuullisuutta arvioidessa kiinnitetään huomiota erityisesti siihen, mitä sanotun hyödykkeen tuottaminen on määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle itselleen maksanut tai millaista tuottoa vertailukelpoisessa tilanteessa yleensä pidetään normaalina.
28. Käsillä olevassa asiassa on rajauduttu tarkastelemaan pelkästään TSF:n Talokaapelin hinnoitteluperiaatteita, eli sitä, miltä osin kustannuseriä tuotteelle on allokoitu, ja mikä tässä suhteessa on nähty mahdollisesti ongelmalliseksi. Kilpailuvirasto ei ole käsillä olevan asian kohdalla tutkinut itse kustannuserien perusteita eikä niiden allokointia sinänsä. TSF:n tulee kuitenkin myös näiden asioiden osalta ottaa kilpailunrajoituslain 6 §:n periaatteet huomioon TSF:n Talokaapelin hinnoittelussa.
29. Lisäksi käsillä olevassa asiassa on rajauduttu tarkastelemaan omakoti- ja paritalojen kiinteään televerkkoon liittymisen markkinoita TSF:n perinteisillä toimialueilla, pois lukien täysin uudet alusta asti rakennettavat asuinalueet. Tämä on TSF:n kohdalla rajannut käytännössä kuitupohjaisen liityntätuotteen pois asian käsittelyssä. TSF:n tulee kuitenkin myös muiden kiinteistö- ja aluetyyppien, sekä teknologioiden osalta ottaa hinnoittelussa kilpailunrajoituslain 6 §:n periaatteet samalla tavalla huomioon silloin, kun määräävän markkina-aseman kriteerit täyttyvät.
6.3.2 TSF:n menettely Talokaapelin hinnoittelussa
30. Kilpailuvirasto on kiinnittänyt TSF:n Talokaapeli-hinnoittelussa huomiota muun muassa siihen, että TSF ei näyttäisi kaikilta osin huolehtineen Talokaapelin ja tilaajayhteyden kustannusten eriyttämisestä toisistaan. Kohdassa 15 kuvattu ongelmallinen menettely voi yleisesti ottaen toteutua silloin, kun Talokaapelina myyty osuus tilaajayhteydestä on sisältynyt tilaajayhteyksien vuokrien perustana oleviin kustannuksiin joko ennen talokaapelitoimitusta, sen jälkeen tai kummankin ajankohdan osalta. Kilpailuvirasto ei ole löytänyt näyttöä siitä, että TSF olisi sisällyttänyt tilaajayhteyksien vuokriin reservissä oleviin yhteyksiin liittyviä kustannuksia,[10] eikä kytkemättä ollut tilaajayhteysverkon kaapeli tämän perusteella olisi sisältynyt tilaajayhteyksien vuokrien perustana oleviin kustannuksiin.[11] Toimittamisensa jälkeisen ajan osalta kustannusten kohdentamisessa näiden kahden tuotteen välillä saattoi kuitenkin olla päällekkäisyyttä.
31. TSF:n perimä talokaapelimaksu sisälsi lisäksi kaapelitelevision liittymismaksun, jos kaapelitelevisioliittymä avattiin kytkennän yhteydessä, ja jos Soneran kaapelitelevisioliittymä oli saatavilla ko. alueella.[12] Kilpailuvirasto on arvioinut TSF:n Talokaapelin hinnoittelua pelkästään Talokaapeli-tuotteesta aiheutuviin kustannuksiin perustuen.[13]
32. TSF:n mukaan yhtiön keskimääräinen talokaapeliveloitus jäi vuosina 2009 ja 2010 alle hinnaston mukaisen 2290 euron.[14]
33. TSF on Kilpailuviraston selvitettyä asiaa ensin 20.1.2011 ilmoittanut alkaneensa soveltaa metallijohtimiseen Talokaapeliin uutta hinnoittelua. Tämän jälkeen TSF on Kilpailuviraston lisäselvitysten perusteella muuttanut hinnoittelussaan vielä joitakin yksityiskohtia, ja ilmoittanut 9.5.2011 alkaneensa 1.5.2011 soveltamaan hinnoittelua, jonka mukaan: ”Liittymismaksu veloitetaan loppukäyttäjältä, kun kiinteistö kytketään Soneran viestintäverkkoon ensimmäistä kertaa. Liittymismaksu sisältää asiakkaan tontin ulkopuolista verkon rakentamista maksimissaan 100 m lähimmältä olemassa olevalta verkon liityntäpisteeltä. Soneralla on lisäksi oikeus periä asiakkaalta hinnastossa määritellyn liittymismaksun lisäksi erillinen tapauskohtaisesti määritelty rakentamismaksu edellä määritellyn 100m ylittävältä osuudelta. Tämä rakentamismaksu määräytyy todellisten kustannusten mukaan, asiakkaan hyväksymän Soneran tekemän tarjouksen perusteella.”[15]
34. TSF ei uudessa metallijohtimisen Talokaapelin hinnoittelussaan sisällytä kaapelitelevisioliittymää automaattisesti Talokaapelin tarjoamiseen.[16]
35. Kilpailuviraston kiinnitettyä asiaan huomiota, on TSF ilmoittanut[17], että se tulee laskentajärjestelmässään varmistamaan, että Talokaapeli ja tilaajayhteys eivät ole miltään osin päällekkäisiä suoritteita.
7 Johtopäätökset
36. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä on säädetty tilanteista, joissa Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen poistamiseksi. Kilpailunrajoituslain 12 §:ää koskevien hallituksen esityksen (HE 11/2004) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Toimenpiteisiin ryhtymättä jättämisellä tarkoitetaan myös seuraamusmaksuesityksen tekemättä jättämistä.
37. TSF:n metallijohtimisen Talokaapelin toimitusmäärät pientaloihin ovat olleet vuosina 2009 ja 2010 pieniä eikä TSF ole yhtiön mukaan käytännössä näinä vuosina hyötynyt hinnoittelustaan täysimääräisenä.[18] Kun lisäksi otetaan huomioon Talokaapelin kohdalla sovellettava uusi hinnoittelu, jonka TSF on ottanut käyttöön Kilpailuviraston aloittamien selvitysten jälkeen, ei asian enempi selvittäminen ole 12 §:n näkökulmasta arvioiden tarpeen.
38. Asian lopputulos huomioon ottaen Kilpailuvirasto ei pidä välttämättömänä ottaa täsmällisesti kantaa tapauksen relevantteihin markkinoihin tai TSF:n markkina-asemaan.
39. Asia poistetaan enemmästä käsittelystä.
8 Sovelletut säännökset
40. Kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12 §.
9 Muutoksenhaku
41. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
10 Lisätiedot
42. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Jäljempänä TSF.
[2] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 4.6.2010.
[3] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 27.4.2010.
[4] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 17.9.2010.
[5] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 27.4.2010.
[6] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 27.4.2010.
[7] TSF:n vastine 20.1.2011.
[8] HE 112/2002.
[9] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 27.4.2010.
[10] TSF:n vastineet Kilpailuvirastolle 4.6.2010, 22.6.2010 ja 13.9.2010, otteet TSF:n kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksesta vuosilta 2006 ja 2009 (TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 6.9.2010).
[11] TSF:n ja Kilpailuviraston välinen tapaaminen 25.3.2011.
[12] TSF:n vastine Kilpailuvirastolle 27.4.2010.
[13] Kilpailuvirasto ei ole tässä yhteydessä ottanut kantaa tällaisesta hinnoittelusta mahdollisesti aiheutuviin muihin kilpailuongelmiin.
[14] TSF:n vastine 17.9.2010.
[15] TSF:n vastine 9.5.2011 ja uusi hinnasto http://www.sonera.fi/Laajakaista/Hinnasto/Hinnat/1681/.
[16] TSF:n vastineet 20.1.2011 ja 22.6.2011.
[17] TSF:n vastine 2.2.2011.
[18] TSF:n vastineet 17.9.2010 ja 23.9.2010.