Epäilty kilpailun rajoittaminen näkövammaisten apuvälineiden myynnissä

1 Asia

2 Osapuolet

Näkövammaisten Keskusliitto ry, Helsinki

Toimenpidepyynnön tekijä
Burmanin Tietokone ja Koulutus Oy, Tampere

3 Ratkaisu

Asia poistetaan käsittelystä.

4 Asian vireilletulo ja selvittäminen

Kilpailuvirasto on vastaanottanut 31.3.2003 Burmanin Tietokone ja Koulutus Oy:n (jäljempänä BTK) toimenpidepyynnön, jossa virastoa pyydetään selvittämään, onko Näkövammaisten Keskusliitto ry (jäljempänä NKL) toiminut kilpailunrajoituslain vastaisesti näkövammaisten apuvälineiden myynnissä. Toimenpidepyyntö kohdistuu NKL:n saamiin monien eri tuotteiden yksinmyyntioikeuksiin, liiton rooliin Kansaneläkelaitoksen hankinnoissa ja Raha-automaattiyhdistyksen (jäljempänä RAY) myöntämien tukien epäiltyyn kilpailua vääristäviin vaikutuksiin.

Kilpailuvirasto lähetti 16.7.2003 BTK:lle selvityspyynnön toimenpidepyynnön täsmentämiseksi. Lisäksi virasto toimitti BTK:lle tiedoksi sosiaali- ja terveysministeriölle tehdyn aloitteen ”Apuvälinehankintoihin kustannussäästöjä kilpailua ja hankintamenettelyä tehostamalla” (dnro 771/71/2002). Tähän selvityspyyntöön BTK vastasi 18.8.2003. BTK toimitti vielä 2.6.2004 Kilpailuvirastolle sähköpostitse lisäyksen toimenpidepyyntöönsä. Virasto lähetti 11.6.2004 selvityspyynnön NKL:lle, johon NKL vastasi 23.8.2004 ja 4.10.2004. Virasto varasi 27.10.2004 BTK:lle tilaisuuden kommentoida näitä vastineita ja sai BTK:n vastauksen 29.10.2004. Asian selvittämisen aikana BTK:n kanssa on käyty useita puhelinkeskusteluja ja lisäksi BTK on toimittanut virastolle lisäkommentteja 9.11.2004, 26.5.2005, 12.4.2006, 1.6.2006 ja 2.6.2006, joihin kaikkiin myös on virastosta vastattu puhelimitse tai sähköpostitse. NKL:ää virasto on vielä kuullut suullisesti 15.12.2006.

5 Asiaselostus

5.1 Taustatietoja markkinoista

Lääkärin toteaman näkövammaisuuden perusteella on mahdollista saada tiettyjä apuvälineitä niin sanottuna lääkinnällisenä kuntoutuksena. Nämä apuvälineet kustantaa terveyskeskus tai keskussairaala. Työssä ja opiskelussa tarvittavat kalliimmat apuvälineet kustantaa Kansaneläkelaitos. Tällaisia laitteita ovat yleensä atk-laitteet tarvittavine lisälaitteineen. Lisäksi keskussairaalat lainaavat apuvälineitä alueensa näkövammaisille.

Lääkärin toteaman näkövammaisuuden jälkeen suoritettavan atk-apuväline kartoituksen tarkoituksena on selvittää mitkä atk-laitteet, apuvälineet ja apuvälineohjelmat soveltuvat parhaiten näkövammaisen henkilön tarpeisiin. Kartoituksen jälkeen atk-kouluttaja antaa kartoituksen maksajalle suosituksen laitteiden ja apuvälineiden hankinnasta. Laitteiston hankinnan jälkeen niiden käyttäjä tarvitsee lisäksi käytönopetuksen, ns. atk-ohjauksen.

Näkövammaisten apuvälineitä tuo maahan ja myy useat yritykset. Suurimpia toimijoita markkinoilla Näkövammaisten Keskusliiton ja Burmanin Tietokone ja Koulutus Oy:n lisäksi ovat Tagarno Finland Oy, EP-Engineering Oy Media Solution, Innojok Oy, Näköpiste Polarprint Oy ja Humanica Oy. Markkinaosuudet vaihtelevat tuoteryhmittäin. Kilpailuviraston eri osapuolilta saaman selvityksen mukaan lukutelevisioiden kohdalla suurin markkinaosuus näyttäisi olevan Tagarno Finland Oy:llä. Ruudunlukuohjelmissa NKL:n maahantuomilla laitteilla on suurimmat markkinaosuudet. Suurennusohjelmien osalta BTK:n ja Humanica Oy:n maahantuomilla laitteilla on suurin markkinaosuus. Pistenäyttöjen ja muistiinpanolaitteiden kohdalla suurimmat osuudet ovat NKL:llä.

5.2 Toimenpidepyyntö

Toimenpidepyynnön tekijä BTK tuottaa kokonaisvaltaisia atk-ratkaisuja näkövammaisille. Nämä ratkaisut käsittävät näkövammaisten tarvitsemien apuvälineiden kartoittamisen sekä näiden apuvälineiden asennuksen ja laitteiden käyttöön mahdollisesti tarvittavan koulutuksen. Kyseisiä apuvälineitä ovat mm. lukutelevisiot, ruudunlukuohjelmat, suurennusohjelmat, pistenäytöt ja muistiinpanolaitteet.

Toimenpidepyynnön tekijän mukaan markkinoilla esiintyy ongelmia, jotka heikentävät BTK:n kilpailuedellytyksiä. Ensinnäkin toimenpidepyynnön mukaan toimintaa hankaloittaa NKL:n monien alalla toimivien yritysten kanssa tekemät yksinmyyntisopimukset. Monet eurooppalaiset apuvälinevalmistajat ovat nimittäneet Suomeen vain yhden maahantuojan, joka samalla toimii myös ainoana suomalaisena jälleenmyyjänä. Lisäksi toimenpidepyynnössä on esitetty epäily siitä, että jotkut NKL:lle Suomen alueelle yksinoikeuden antaneista apuvälineiden valmistajista olisivat NKL:n pyynnöstä kieltäneet muissa EU-maissa olevia jakelijoitaan myymästä BTK:lle, kun yritys oli pyrkinyt rinnakkaistuomaan kyseisiä tuotteita Suomeen.

Toiseksi toimenpidepyynnöntekijän mukaan kilpailuongelmia syntyy siitä, että NKL subventoi RAY:ltä saamillaan avustuksilla oman atk-ohjaus -yksikkönsä järjestämiä koulutuksia, mikä mahdollistaa alihinnoittelun, joka puolestaan poistaa kilpailumahdollisuudet muilta koulutusjärjestäjiltä.

Kolmantena ongelmana on toimenpidepyynnön tekijän mukaan se, että Kansaneläkelaitos ei kilpailuta tekemiään näkövammaisten apuvälinehankintoja, vaan se delegoi hankinnat asiantuntijalle, jona usein miten toimii NKL. NKL:n atk-ohjaus -yksikkö tekee tarvekartoituksen ja sen perusteella suosittelee määrättyä apuvälinekokonaisuutta. NKL liittää tähän suositukseen liittoon kuuluvan Aviriksen tarjouksen sopivasta välinekokonaisuudesta. Tarvittavan apuvälinekokonaisuuden hankinnasta päätöksen tekee Kansaneläkelaitos, joka toimenpidepyynnön mukaan yleensä hankintaa kilpailuttamatta ostaa tuotteet NKL:ltä. Kilpailuviraston selvitystyön aikana toimenpidepyynnön tekijä on kuitenkin tarkentanut toimenpidepyyntöään puhelimitse ilmoittaen, että toimenpidepyyntö ei enää koske Kansaneläkelaitoksen tekemiä hankintoja.[1] Näin ollen Kilpailuvirasto on jättänyt toimenpidepyynnön tältä osin tutkimatta.

Neljäntenä kilpailuongelmana on tullut esille se, että keskussairaalat kilpailuttavat hankintansa vain osittain. Toimenpidepyynnön mukaan suuri osa keskussairaaloiden hankkimista näkövammaisten apuvälineistä hankitaan siten, että NKL:n apuvälinelainaamo hankkii ne ja keskussairaalat rahoittavat toiminnan maksamalla loppukäyttäjille menevistä tuotteista vuosivuokraa. Apuväline-lainaamo ostaa tarvitsemansa tuotteet aina kun mahdollista Aviriksen valikoimasta. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan RAY tukee myös tätä toimintaa.

5.3 Näkövammaisten Keskusliiton antama selvitys

Liiton kuntoutuslinjaan kuuluva atk-ohjaus -yksikkö vastaa apuvälinekartoituksista, laitesuosituksista ja käyttökoulutuksesta. Erillis- ja liiketoimintalinjaan kuuluvan Aviriksen tehtävänä on vastata apuvälineiden myynnistä ja maahantuonnista. Aviriksen yhteydessä toimii apuvälinelainaamo, joka hoitaa apuvälineiden lainaustoimintaa sairaanhoitopiirien lukuun.

Kun Kansaneläkelaitos lähettää asiakkaansa liittoon atk-apuvälineiden kartoitukseen eli kuntoutustutkimukseen, kouluttaja kirjoittaa siitä tarvittaessa lausunnon, jonka liitteenä on Aviriksen tarjous suositetuista laitteista ja ohjelmista. Atk-paketin hankintapaikasta sekä käyttökoulutuksen tilaamisesta päätöksen tekee rahoittaja, esim. Kansaneläkelaitos. Lausuntojen perusteella se voi vapaasti pyytää tarjouksia myös muilta palveluntuottajilta. Toimeksiannot tulevat liittoon yksittäisinä. Liitolla ei ole atk-palveluista sopimusta Kansaneläkelaitoksen kanssa. Kansaneläkelaitos kuitenkin määrittelee apuvälinekartoituksessa suositetun käyttökoulutuksen hinnan. Koska monet näkövammaisten apuvälineinä käyttämät laitteet ja ohjelmat ovat erityisratkaisuja, on käyttäjätuki olennainen osa näkövammaisen saamaa kokonaispalvelua. Tätä yleistä käyttäjätukitoimintaa varten liitto saa varoja Raha-automaattiyhdistykseltä.

Liitto toimitti antamansa selvityksen liitteenä tavarantoimittajiensa kanssa solmimia jakelusopimuksia, joista ilmenee liiton saamia yksinmyyntioikeuksia.

6 Kilpailuoikeudellinen arviointi

Kilpailunrajoituslain 4 §:n mukaan sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy, ovat kiellettyjä.

Yksinmyyntisopimuksilla tarkoitetaan jälleenmyyntisopimuksia, joissa jälleenmyyjälle myönnetään yksioikeus tuotteen jälleenmyyntiin tietyllä alueella. Sopimuksissa rajoitetaan yleensä myös jakelijan mahdollisuuksia myydä hyödykettä aktiivisesti oman alueensa ulkopuolisille yksinmyyntialueille.

Yksinmyyntisopimuksien hyväksyttävyyttä perustellaan yleensä niiden kilpailua tehostavilla ja lisäävillä vaikutuksilla. Yksinmyyntisopimus voi johtaa parannuksiin tuotannossa tai jakelussa ja kuluttajat voivat saada kohtuullisen osuuden näin saavutettavista hyödyistä. Yksinmyyntisopimuksen solmiva valmistaja tai tukkuporras voi keskittää myyntitoimintaansa, koska tällöin sen ei tarvitse ylläpitää useita liikesuhteita eri jakelijoiden kanssa. Yksinmyyntioikeuden saanut jakelija voi huolehtia tavaran maahantuonnista, myynninedistämisestä, asiakaspalvelusta ja varastoinnista ja on näin tavaran valmistajalle tai muulle tavaran toimittajalle tehokas jakelumuoto. Yksinmyyntioikeudet voivat kannustaa jälleenmyyjää tekemään tuotteen tehokkaan jakelun edellyttämät investoinnit. Yksinmyyntisopimukset voivat myös lisätä kilpailua eri valmistajien tuotteiden välillä eli lisätä tuotemerkkien välistä kilpailua.

Yritysten käyttämät yksinmyyntisopimukset eivät kuitenkaan saa poistaa kilpailua markkinoilta. Yksinmyyntisopimusten kieltäminen eli tuotemerkin sisäisen kilpailun suojaaminen on yleensä tarpeen silloin, jos tuotemerkkien välinen kilpailu on riittämätöntä. Jos markkinat eivät ole keskittyneet ja niillä kilpailee useita yrityksiä, yksinmyyntisopimusten kaltaisilla rajoituksilla ei yleensä ole tuntuvia kielteisiä vaikutuksia kilpailuun.

Jos jakelusopimuksessa myönnetyllä yksinoikeudella luodaan täydellinen aluesuoja kieltämällä jakelijoita vastaamasta yksinmyyntialueensa ulkopuolelta tuleviin ostotarjouksiin, kyseessä on rajoittavampi sopimus kuin mitä olisi tarpeen pelkästään yksinmyyntijärjestelmän mahdollisten hyötyjen saavuttamiseksi. Perusjakona voidaankin pitää jakoa passiivisen ja aktiivisen myynnin kieltämiseen. Aktiivisella myynnillä tarkoitetaan ryhtymistä aktiiviseen myynninedistämistyöhön ja yhteydenottoihin asiakkaisiin, kun taas passiivinen myynti merkitsee tuotteiden myymistä niitä itse ostamaan tarjoutuville asiakkaille. Passiiviseen jälleenmyyntiin kohdistuvat rajoitukset ovat yksinmyyntijärjestelmässä yleensä kiellettyjä, kun taas tietyt aktiiviseen myyntiin kohdistuvat rajoitukset sallitaan.

NKL:llä on BTK:n lisäksi useita kilpailijoita, jotka myyvät kuluttajan kannalta toisiaan korvaavia tuotteita. Näin ollen NKL:n saamat yksinmyyntioikeudet eivät näytä vähentäneen kilpailua siinä määrin, että viraston olisi siltä osin syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin. Toimenpidepyynnössä esitetylle epäilylle siitä, että jotkut NKL:n tavarantoimittajista olisivat kieltäneet muissa EU-maissa olevia jakelijoitaan vastaamasta BTK:n ostotarjouksiin (ns. passiivisen myynnin kielto), ei ole löytynyt näyttöä. Niiltä osin, kun selvityksen aikana on tullut esiin kilpailunrajoituksia, joissa rajoituksen aikaansaajana on muussa EU-maassa toimiva yritys, virasto on ottanut asiassa yhteyttä kyseisen maan kilpailuviranomaiseen ja pyytänyt sitä ryhtymään asian vaatimiin toimenpiteisiin.

Mitä tulee RAY:n avustuksiin, viraston kantana on, että virasto ei pääsääntöisesti käsittele yksittäisiä avustuspäätöksiin liittyviä toimenpidepyyntöjä, vaan lähinnä pyrkii kehittämään kilpailunäkökohtien huomioon ottamista avustustoiminnassa ja osallistuu tarvittaessa menettelytapojen kehittämistyöhön.[2]

Siltä osin kun toimenpidepyynnössä käsitellään Kansaneläkelaitoksen toimintaa liittyen hankintojen kilpailuttamiseen ja lakiin julkisista hankinnoista, virasto toteaa, että se ei ole toimivaltainen viranomainen tutkimaan asiaa hankintalain soveltamisen osalta. Toimenpidepyynnön tekijää on neuvottu ottamaan asiassa yhteyttä Suomen Kuntaliiton yhteydessä toimivaan neuvontayksikköön, joka antaa neuvoja liittyen julkisiin hankintoihin ja niiden kilpailuttamiseen.

Asia poistetaan käsittelystä.

7 Sovelletut säännökset

Neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 12 artikla.
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 4 §.

8 Muutoksenhaku

Kilpailunrajoituslain 21 § 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.

9 Lisätiedot

Lisätietoja antaa erikoistutkija Tarja Sinivuori-Boldt ja apulaisjohtaja Rainer Lindberg.

[1] Puhelinkeskustelu 2.11.2006 Teijo Burman / erikoistutkija Liisa Vuorio.

[2] Kilpailuvirasto on arvioinut RAY:n tukimenettelyä mm. 4.1.2001 (dnro 216/61/2000) ”Kilpailunäkökohdan tehokkaampi huomioon ottaminen Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa”.