Asianosainen
Helsingin kaupunki
toimenpidepyynnön tekijä
Tekstiili- ja vaatetusteollisuus ry
Asian vireilletulo
Kilpailuvirastoon saapui 28.3.2000 Tekstiili- ja vaatetusteollisuus ry:n toimenpidepyyntö, jossa virastoa pyydettiin tutkimaan yhteiskunnan tuilla ylläpidettävien työkeskusten, eritoten Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskuksen toimintaa tekstiilituotteiden markkinoilla. Toimenpidepyynnön mukaan työkeskukset pystyvät julkisen subvention avulla myymään tarjoamansa tekstiilituotteet vallitsevat markkinahinnat alittavaan hintaan.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on pyysi Etelä-Suomen lääninhallitusta 30.5.2000 selvittämään laitosvaatteiden markkinoita erityisesti Helsingin alueella sekä Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskuksen liiketaloudellista suoritetuotantoa ja suoritteiden hinnoittelun kustannusvastaavuutta. Etelä-Suomen lääninhallitus sai Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta selvityksen 18.8.2000. Lisäksi lääninhallitus on saanut selvityksiä Helsingin kaupungin töidenjärjestely-yksikkö Dagmarilta 15.12.2000. Lääninhallitus pyysi toimenpidepyynnön tekijältä vastinetta Helsingin kaupungin töidenjärjestely-yksikön antaman selvityksen johdosta, mutta yhdistys katsoi ettei sillä ole lausuttavaa ennen kuin se on saanut vastauksen selvityspyyntöönsä. Kilpailuvirasto vastaanotti lääninhallituksen selvityksen 28.2.2001.
Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskus on yksi sosiaaliviraston yhteispalveluosaston työtoimiston yksiköistä. Tekstiilityökeskus on sosiaalilautakunnan alainen ja ensisijaisesti sosiaalipalveluja ja eritoten kuntouttavia työllistämispalveluja tuottava 75-paikkainen sosiaalitoimen yksikkö. Tekstiilityökeskus järjestää yhteistyössä sosiaalikeskusten kanssa huoltosuhteista, työkuntoa ylläpitävää suojatyötä. Huoltosuhteinen suojatyö ei ole työsopimuslain tarkoittama työsuhde. Työntekijöiden perustarpeista ja toimeentulosta huolehtii työtoimisto yhdessä sosiaalipalvelutoimistojen kanssa. Selvityksen mukaan Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskuksessa toimii yksi viranhaltija ja 34 kuukausi- ja tuntipalkkaista työntekijää.
Lääninhallituksen selvityksen mukaan Tekstiilityökeskus toimittaa Helsingin kaupungin laitoksille tekstiilituotteita sekä huolehtii tekstiilimateriaalien välityksestä. Tekstiilityökeskuksessa on ompelimo, kutomo ja varasto. Keskus tuottaa tekstiilejä, ylläpitää keskusvarastoa ja tarjoaa suunnittelupalveluita. Varsinainen tekstiilituotanto jakautuu verhotuotantoon, liinavaatetuotantoon, työ- ja potilasvaatteiden tuotantoon, korjaustuotantoon ja kutomoon.
Tekstiilityökeskus pyrkii toimimaan markkinaehtoisesti kaupungin sisäisillä markkinoilla ja tuotannossa pyritään yleisesti ylläpitämään kannattavuutta. Tuotevalikoimaa on tästä syystä jouduttu vuosien mittaan karsimaan. Toiminnan yleisenä lähtökohtana on kustannusvastaavuus. Tekstiilityökeskuksen sitomalle pääomalle ei ole kuitenkaan asetettu tuottotavoitetta ja työkeskuksen tulos on ollut viitenä viimeisenä vuotena alijäämäinen. Tekstiilituotteita myydään vapaille markkinoille yleensä kaupungin sisäistä hintatasoa korkeammalla hinnalla. Tarjouskilpailuissa Tekstiilityökeskus on selvityksen mukaan menestynyt vaihtelevasti. Yksityissektorin asiakkaiden osuus on ollut viime vuosina alle 10 % tekstiilityökeskuksen kokonaistuotannosta.
Tekstiilityökeskuksen asiakkaita ovat pääsääntöisesti Helsingin kaupungin virastot ja laitokset. Hyödykeryhmäkohtaisista markkinaosuuksista tekstiilikeskuksella ei ole tietoa. Tekstiilityökeskuksen myynti on keskittynyt Helsingin kaupungin sisäisille markkinoille. Helsingin lähiseudulla Tekstiilityökeskuksen markkinaosuus on sitä vastoin vähäinen.
Sosiaalivirasto korostaa lausunnossaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön antavan kunnalle mahdollisuuden tehdä tekstiilihankinnat ns. omana työnään ilman kilpailuttamista. Tämä käytäntö koskee myös kunnan omistamia tai hallinnoimia yksiköitä ja yhteisöjä, jotka rinnastetaan kunnan omiin yksiköihin. Julkisyhteisöille suunnatun suoritetuotannon ohessa tapahtuva markkinaehtoinen suoritemyynti on lisäksi vähäistä ja tapahtuu sosiaaliviraston mukaan markkinahinnoin ja ostopalveluiden kohdalla noudatetaan lakia julkisista hankinnoista. Ainoa merkittävämpi ulkopuolinen ostaja on Espoon kaupunki, jolle pitkään jatkuneet toimitukset perustuvat tarjouskilpailuun.
Helsingin Tekstiilityökeskuksen merkitys Helsingin kaupungin sisäisillä tekstiilimarkkinoilla on huomattava, ei ainoastaan tekstiilien tuottajana vaan myös alan asiantuntijapalvelujen tuottajana virastoille ja laitoksille. Sen sijaan kaupungin ulkopuolisilla markkina-alueilla Tekstiilityökeskuksen merkitys on vähäinen eikä tuotantoa juurikaan voida laajentaa. Tekstiilityökeskuksen kapasiteetti rajoittaa ulkoisen suoritetuotannon lisäämistä ja on selvityksen mukaan riittämätön jo kaupungin omiakin tarpeita varten. Esimerkiksi vuonna 2000 toteutetussa Helsingin tekstiilipalvelun suuressa potilasvaatteiden hankinnassa Tekstiilityökeskus ei kyennyt kapasiteettirajoitteen takia tekemään tarjousta. Tekstiilityökeskuksen toimintaa ohjaavat sosiaaliset tavoitteet ovat niin ikään rajoittaneet keskuksen tuotantotavoitteita. Myös tekstiilityökeskuksen markkinointipanostukset ovat olleet vähäisiä. Tekstiilityökeskuksen varastosta jälleenmyyntinä toteutettava käsityön opetusmateriaalin myynti naapurikuntiin ja niiden peruskouluihin on jatkunut jo pitkään ja on perustunut alan opettajajärjestön pyyntöön.
Töidenjärjestely-yksikkö Dagmar kuuluu kaupunginkansliaan ja on mukana Helsingin kaupungin työllistämistoimikunnan valvomassa työllistämisprojektissa. Töidenjärjestely-yksikön hallintoon kuuluu Kyläsaaren Uusix-verstailla toimiva ompelimo, jossa periaatteena on uudelleen muokata ja kunnostaa aiemmin muussa käytössä ollut materiaali. Verstas on perustettu työttömien työelämävalmiuksien parantamiseksi. Ompelimo työllistää työnjohtajia lukuun ottamatta pelkästään pitkäaikaistyöttömiä, joista kaupunki saa työllistämistukea. Suojatyöpaikkoja ompelimossa ei ole. Uusix-verstaiden ompelimo ei toimi selvityksen mukaan markkinaehtoisesti, koska se on keskittynyt ennen kaikkea sosiaalisperusteiseen toimintaan. Ompelimon rahoituksesta vastaavat kaupunki, työvoimatoimistot sekä TE-keskuksen välityksellä Euroopan sosiaalirahasto. Toiminnan sitomalle pääomalle ei ole asetettu tuottotavoitetta. Toiminnan yleisenä tavoitteena on parantaa yksilön asemaa vapailla työmarkkinoilla.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Selvitettäessä Helsingin kaupungin sosiaalitoimen yksikön toimintaa Helsingin seudun tekstiilimarkkinoilla on käynyt ilmi, että Tekstiilikeskus on kaupungin sosiaalilautakunnan alainen kuntouttavia työllistämispalveluja tuottava sosiaalitoimen yksikkö, jossa järjestetään lähinnä sosiaalisin perustein tapahtuvia tekstiilialan työllistämispalveluja. Toiminnassa pyritään työllistämään erityisesti ne henkilöt, jotka eivät voi saada työtä avoimilla työmarkkinoilla. Työllistämispalveluilla pyritään ehkäisemään ennalta muun muassa pitkäaikaistyöttömyydestä johtuvaa syrjäytymistä ja siitä aiheutuvia haittoja. Tekstiilityökeskuksen toimintaa säätelee lähinnä sosiaalihuoltolaki (1982/710), jonka 17 §:ssä todetaan muun muassa, että jos sosiaalihuollon asiakas tarvitsee kuntoutusta, jota ei ole säädetty sosiaalihuollon tehtäväksi tai jota ei ole tarkoituksenmukaista järjestää sosiaalipalveluna, sosiaalihuolto ohjaa tarpeen mukaan asiakkaan terveydenhuolto-, työvoima- tai opetusviranomaisen taikka kansaneläkelaitoksen tai muun kuntoutuksen palveluorganisaation palveluiden piiriin. Kyse on siten ensisijaisesti julkisen vallan organisoimasta sosiaaliperusteisesta tehtävästä.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan Helsingin kaupungin tekstiilityökeskuksen toiminnassa ei kuitenkaan ole kyse sellaisesta julkisen vallan erityislainsäädäntöön perustuvasta tehtävästä, jossa voitaisiin täysin sivuuttaa kilpailunrajoituslain näkökulma. Huomattava osa Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskuksen suoritetuotannosta suuntautuu kuitenkin julkisen sektorin sisäisille markkinoille, käytännössä Helsingin kaupungin virastoille ja laitoksille. Kyse on siten eräänlaisella suojasektorilla tapahtuvasta kunnan omasta tuotannosta, joka jää esimerkiksi julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön ulkopuolelle. Asian selvittämisen yhteydessä esille tullut Helsingin kaupungin tekstiilipalvelun tarjouskilpailu on kuitenkin osoitus siitä, että kaupungin sisäiset tekstiilimarkkinat ovat osittain markkinaehtoistumassa ja että yksityisetkin yritykset toimivat tällä sektorilla. Virasto on arvioinut julkisen tuotannon markkinaehtoistumista muun muassa kuntasektoria koskevassa Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa -raportissaan.[1]
Selvityksestä käy ilmi, Helsingin kaupungin tekstiilityökeskus tarjoaa hyödykkeitään myös vapaille markkinoille – yleensä kaupungin sisäistä hintatasoa korkeammalla hinnalla. Vaikka yksityissektorin asiakkaiden osuus tekstiilityökeskuksen kokonaistuotannosta on marginaalinen ja myös markkamääräisesti vähäinen, tulee Helsingin kaupungin tekstiilityökeskuksen kuitenkin kiinnittää huomiota yksityismarkkinoille tarjoamiensa hyödykkeiden hinnoittelun liiketaloudelliseen kannattavuuteen ja läpinäkyvyyteen, jotta kilpailuoikeudellisen intervention mahdollisesti aikaansaavilta markkinahäiriöiltä vältyttäisiin.
Kilpailuneuvosto on todennut Kokkolan kaupungin pesulatoimintaa koskevassa päätöksessään (dnro 6/359/98), että sikäli kuin kysymys on sosiaaliselta pohjalta harjoitetusta liiketoiminnasta, kilpailunrajoituslain näkökulmaa ei voida kuitenkaan täysin sivuuttaa. Kilpailunrajoituksiin on voitava puuttua sellaisissa tapauksissa, joissa se voi tapahtua sosiaalisia tavoitteita vaarantamatta. Myös kilpailunrajoituslain lähtökohtana oleva terve ja toimiva taloudellinen kilpailu edellyttää sitä, ettei julkinen valta verovaroin tue sellaista elinkeinotoimintaa, jossa itsessään kannattamattomilla toimintamalleilla saatetaan vaaraan terveeltä pohjalta toimivien yrittäjien mahdollisuus elinkeinonsa harjoittamiseen. Myös työllisyysasetuksen 30 §:n kohta 6, jonka mukaan työllistämistukea ei voida myöntää, jos tuki vääristäisi muiden samoja tuotteita tai palveluja tarjoavien tahojen välistä kilpailua, viittaa siihen, että työllisyyslainsäädännön mukaista toimintaa paikallistasolla organisoitaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon toiminnasta aiheutuvat aktuaaliset ja potentiaaliset kilpailuvaikutukset. Jatkossa huomiota tulisikin kiinnittää siihen, miten työvoimapoliittisiin tavoitteisiin pyrkivää työllistämistä voitaisiin toteuttaa yksityisen ja julkisen tuotantotoiminnan kilpailuneutraliteetin turvaavalla tavalla.
Ratkaisu
Helsingin kaupungin Tekstiilityökeskus harjoittaa ensisijaisesti kunnan sosiaalisiin tavoitteisiin liittyvää työllistämistehtävää. Tekstiilityökeskuksen toiminta on johtanut siihen, että Helsingin kaupunki on perustanut tekstiilituotteiden ja -materiaalien hankintansa pitkälti omaan tuotantoonsa. Tähän ei kilpailunrajoituslain näkökulmasta voida puuttua. Kilpailuviraston selvityksistä ei ylipäätään ilmennyt Tekstiilityökeskuksen toiminnasta aiheutuneen oleellisesti haitallisia kilpailu- ja markkinavaikutuksia Helsingin kaupungin hankintojen ulkopuolisilla markkinoilla. Tekstiilityökeskuksen tulee kuitenkin kiinnittää huomiota ulkoisille markkinoille tarjoamiensa hyödykkeiden liiketaloudelliseen kannattavuuteen ja hinnoittelun läpinäkyvyyteen. Jatkossa huomiota tulisi kiinnittää myös siihen, miten työvoimapoliittisiin tavoitteisiin pyrkivää työllistämistä voitaisiin toteuttaa yksityisen ja julkisen tuotantotoiminnan kilpailuneutraliteetin turvaavalla tavalla.
Kilpailuvirasto poistaa asian enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 1 §, 3 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Kilpailuviraston selvityksiä 1/2001.