Asianosaiset
Muonion kunta
Toimenpidepyynnön tekijä
Olostunturin asukasyhdistys ry
Asian vireilletulo
Olostunturin asukasyhdistys ry lähetti Kilpailuvirastolle 22.3.2000 päivätyn kirjeen. Kirjeessään Olostunturin asukasyhdistys ry pyysi virastoa selvittämään, onko Muonion kunta syyllistynyt kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaiseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön Olostunturin alueen vesihuollon hinnoittelussa. Toimenpidepyynnön mukaan Muonion kunnan Olostunturin alueella on peritty huomattavasti korkeampia vesihuollon perusmaksuja kuin Muonion kirkonkylän alueella ja tätä hintaeroa voidaan pitää kilpailunrajoituslain mukaisena kiellettynä syrjivän hinnoittelukäytännön soveltamisena.
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto pyysi 11.4.2000 selvitystä Muonion kunnalta. Muonion kunnan selvitys saapui 17.5.2000. Kunta on lisäksi antanut 14.6, 21.6. ja 29.8.2000 asiaa koskevia lisäselvityksiä.
Kilpailuvirasto pyysi 23.5.2000 Olostunturin asukasyhdistykseltä vastinetta Muonion kunnan virastolle 17.5.2000 antamasta selvityksestä. Asukasyhdistyksen vastine saapui 9.6.2000.
Vesi- ja viemärilaitoksia ja niiden hinnoittelua koskeva lainsäädäntö, vesihuoltolainsäädännön uudistaminen sekä vesilaitoksen taksan mallia koskeva suositus
Laki yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista
Yleisiä vesi- ja viemärilaitoksia koskevan lain (982/77) 11 §:n mukaan yleisen vesi- ja viemärilaitoksen omistaja voi antaa laitokseen liittymisestä ja sen käytöstä yleisiä määräyksiä. Määräykset on laadittava siten, että ne liittyjiin nähden ovat tasapuolisia ja että liittyjän mahdollisuuksia käyttää laitoksen palveluksia hyväkseen ei kohtuuttomasti rajoiteta tai vaikeuteta.
Laki jätevesimaksuista
Yleiselle vesi- ja viemärilaitokselle suoritettavista maksuista on säädetty laissa jätevesimaksusta (610/73). Lain 3 §:n mukaan jätevesimaksu käsittää liittymismaksun ja käyttömaksun. Lain 4 §:n mukaan liittymismaksu suoritetaan viemärijohtojen ja niihin liittyvien jäteveden käsittelylaitosten rakentamiskustannusten kattamiseksi. Liittymismaksun määräämisen perusteena saa vaihtoehtoisesti olla tontin tai rakennuspaikan pinta-ala ja kerrosala, kiinteistöllä olevien rakennusten kerrosala, kiinteistöllä olevien rakennusten huoneistojen lukumäärä ja rakennusten kerrosala tai näihin rinnastettava peruste. Liittymismaksua määrättäessä saadaan myös kiinteistön käyttötarkoitus ottaa huomioon. Lain 5 §:n mukaan käyttömaksun määräämisen perusteena on kiinteistön käyttämän veden määrä.
Vesihuoltolainsäädännön uudistaminen
Kilpailuviraston käytettävissä olevien tietojen mukaan vesihuoltolainsäädäntöä ollaan ehdotettu uudistettavaksi siten, että säädettäisiin uusi vesihuoltolaki, johon koottaisiin säännökset muun muassa vesihuollon järjestämisestä, vesihuoltolaitoksista ja vesihuollon maksuista. Uudistusehdotuksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa vedenhankinnan ja viemäröinnin sääntely siten, että vesihuoltolaitoksen ja asiakkaan väliset sopimusmenettelyt ja maksujärjestelmät yhtenäistyvät. Ehdotuksen mukaan kaikki vesihuollosta tehtävät sopimukset ja perittävät maksut määräytyisivät vastaedes yksityisoikeudellisin perustein. Tarkoituksena on myös selventää ja vahvistaa vesihuollon palveluja käyttävän kuluttajan asemaa ja oikeuksia.
Kuntien keskusjärjestöjen ja Vesihuoltoliiton vesilaitoksen taksan mallia koskeva suositus
Kuntien keskusjärjestöt ja Vesihuoltoliitto (nykyisin vesi- ja viemärilaitosyhdistys) ovat antaneet vuonna 1982 yhteisen suosituksen ”Vesilaitosten taksan malli perusteluineen ja laskentaohjeineen”. Suosituksen mukaan asiakkailta perittäviä maksuja voivat olla liittymismaksu, kulutusmaksu, perusmaksu, mittarimaksu, tonttijohtojen rakentamis- ja uusimismaksut, sammutusvesilaitteistojen liittämisestä perittävät maksut sekä yksikköhintaveloitukset.
Em. suosituksen mukaan vesilaitoksen liittymismaksun määräämisperusteena tulisi käyttää samaa perustetta kuin viemärilaitoksessa. Liittymismaksulla peritään pääasiassa laitoksen perusinvestointien kustannuksia. Suosituksen mukaan perusmaksu on vesilaitoksen vuosittain perimä maksu, jolla katetaan vesilaitoksen kiinteitä, kulutusmäärästä riippumattomia käyttökustannuksia. Perusmaksu voi olla kiinteä maksu tai perustua kiinteään vähimmäisvesimäärään. Perusmaksun tuoton ei tulisi ylittää kolmannesta vesilaitoksen perus- ja kulutusmaksujen yhteistuotosta.
Muonion kunnan asiassa antama selvitys
Muonion kunnan vesihuoltolaitokset, niiden toiminta-alueet ja verkostot
Selvityksen mukaan Muonion kunnalla on kaksi vesihuoltolaitosta: Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitos ja Oloksen vesihuoltolaitos. Ylintä päätösvaltaa kummassakin vesihuoltolaitoksessa käyttää Muonion kunnanvaltuusto. Muita laitosten päätöksentekoelimiä ovat kunnanhallitus, tekninen lautakunta, tekninen osasto, osastopäällikkö ja kunnanrakennusmestari.
Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen toiminta-alueena on kirkonkylän taajama-alue. Kirkonkylän vesihuoltolaitokseen kuuluvat vedenottamo, kahdeksan jätevesipumppaamoa ja jätevedenpuhdistamo. Kirkonkylän vesihuoltolaitos ja sen verkosto on rakennettu vakituista asutusta varten. Oloksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueena on puolestaan Olostunturin alue. Oloksen vesihuoltolaitokseen kuuluvat vedenottamo, jätevedenpuhdistamo ja kaksi veden paineenkorotuspumppaamoa. Oloksen vesihuoltolaitoksen toiminta perustuu Oloksen aluetta koskevaan vahvistettuun asemakaava-alueeseen, jota käytetään pääsääntöisesti lomarakentamiseen. Vuoden 2000 toukokuussa Oloksen vesihuoltolaitoksen verkostoon liittyneiden kiinteistöjen määrä oli yhteensä 126.
Muonion kunnan selvityksen mukaan kirkonkylän ja Oloksen alueelle on rakennettu omat toisistaan erillään olevat verkostot. Kiinteistön sijainti ratkaisee, liittyykö kiinteistö kirkonkylän tai Oloksen vesihuoltolaitoksen verkostoon. Mikäli liittyjällä on kummassakin paikassa kiinteistö, joka voidaan liittää vesihuoltoverkostoon, liittyjä liittyy Muonion kiinteistön osalta Muonion vesihuoltolaitokseen ja Oloksen kiinteistön osalta Oloksen vesihuoltolaitokseen. Kirkonkylän vesi- ja viemäriverkostot on rakennettu 1970-luvun alussa ja Oloksen verkostot 1980-luvun lopulla. Tällä hetkellä Oloksella on rakennettu asemakaava-alueet 1 ja II sekä osittain III-alue, jonka loppurakentaminen tapahtunee 2000–2001 ja jonka rakentamiskustannuksiksi on arvioitu 1,2 mmk. Oloksen alueelle on rakennettu vesijohtoa 11,8 km ja viemärijohtoa 9,4 km. Johtolinjasta 1,2 km on ollut käyttämättömänä, koska III -alueelle ei ole vielä rakennettu loma-asuntoja.
Muonion kunta on rakentanut vuosina 1998–1999 uuden vedenottamon ja vesijohtolinjaa 16,7 km. Kyseisestä vedenottamosta otetaan vettä kirkonkylän tarpeisiin ja huippukulutuksen aikana myös Oloskylän tarpeisiin. Em. vuosina 1998–1999 rakennetusta vesijohtolinjasta Olosta varten rakennetun vesijohtolinjan pituus oli noin 3,5 km. Kyseisen hankkeen osalta Muonion kunnan omarahoitusosuus oli noin 2 Mmk eikä siitä aiheutuneita kustannuksia ole sisällytetty Oloksen alueen vesihuoltomaksuihin.
Muonion kunnan selvityksen mukaan verkoston rakentamiskustannukset ovat Oloksen alueella huomattavasti korkeammat kuin kirkonkylän alueella. Muonion kunta on varannut vuodelle 2000 määrärahaa vesihuoltolinjan rakentamiseen kirkonkylälle ja Olokselle. Kyseisen vesihuoltolinjan kustannusarviossa kirkonkylän on rakentamiskustannuksiksi arvioitu 427 mk/m ja Oloksen alueen rakentamiskustannuksiksi 1.300 mk/m. Myös kirkonkylän vesihuoltolaitoksen vedenkulutus on ollut moninkertainen Oloksen vesihuoltolaitokseen verrattuna. Vuonna 1999 Kirkonkylän vesihuoltolaitoksen vedenkulutus oli yhteensä 73.137 m3/vuosi ja vastaavasti Oloksen alueen yhteensä 11.292 m3/vuosi.
Muonion kunnan mukaan se on esittänyt aikaisemmin Oloksen asukasyhdistykselle oman vesihuoltoyhtymän perustamista siten, että perustettava yhtymä ottaisi myös vastattavaksi kunnan rakennuskustannuksiin sijoittamat ja lainoina ottamat velat.
Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksen tulot ja menot
Sekä kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitoksen tulot ja menot ovat osana Muonion kunnan tilinpäätöstä.
Vuonna 1999 Muonion kirkonkylän vesilaitoksen tulot olivat yhteensä 275.566 ja menot 221.426 mk. Samana vuonna viemärilaitoksen tulot olivat yhteensä 651.269 mk ja menot 355.166 mk. Vuonna 1999 Kirkonkylän vesihuoltolaitoksen tulot olivat siten yhteensä 926.835 mk ja menot 576.592 mk. Vuosina 1997–1999 Muonion kirkonkylän vesilaitoksen tulos on ollut ennen laskennallisia eriä (poistot) voitollinen, mutta laskennallisten erien huomioimisen jälkeen tappiollinen. Vastaavana aikana kirkonkylän viemärilaitoksen tulos on ollut laskennallisten erien jälkeenkin selvästi voitollinen.
Vuonna 1999 Oloksen vesilaitoksen tulot olivat yhteensä 123.847 mk ja menot 59.100 mk sekä viemärilaitoksen tulot 100.798 mk ja menot 155.532 mk. Vuonna 1999 Oloksen vesihuoltolaitoksen tulot olivat siten yhteensä 224.645 mk ja menot 155.532 mk. Oloksen vesilaitoksen tulos on ollut vuosina 1997–1999 laskennallisten erien jälkeen voitollinen. Myös Oloksen viemärilaitoksen tulos on vuotta 1999 lukuun ottamatta ollut laskennallisten erien jälkeen voitollinen.
Muonion kunnan selvityksen mukaan kunnat ovat siirtyneet liikekirjanpitoon vuoden 1997 alusta. Tätä aikaisemmin kuntien kirjanpito tehtiin ns. hallinnollisen kirjanpidon mukaan, jolloin siihen ei sisältynyt tulos- eikä rahoituslaskelmaa. Lisäksi kuntien tase laadittiin aikaisemmin eri perustein ja esimerkiksi liittymismaksuja ei ilmoitettu taseessa lainkaan.
Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitosten vesihuoltomaksut ja niiden määräytymisperusteet
Selvityksen mukaan Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksella on omat erilliset taksansa.
Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen 1.2.1999 voimaantulleita vesimaksuja ovat liittymismaksu, käyttömaksut ja perusmaksu. Liittymismaksulla katetaan vesijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamolaitosten rakentamiskustannukset. Liittymismaksun määräytymisen perusteena on kiinteistön rakennusten kerrosala. Liittymismaksun suuruus on 37 mk/kerrosalaneliömetri. Kunnanvaltuusto voi teknisen lautakunnan esityksestä tehdä poikkeavan päätöksen liittymismaksun osalta, kun kyseessä oleva liittymä sijaitsee rakennuskaava-alueen ulkopuolella.
Käyttömaksulla katetaan vesijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamolaitosten vuotuiset käyttömenot, joihin kuuluvat myös poistot ja investoidun pääoman kohtuullinen korko. Käyttömaksua peritään kultakin kiinteistössä käytetyltä vesikuutiometriltä vesimittarin kulutuslukeman tai poikkeustapauksissa muulla tavoin määritellyn vedenkulutuksen mukaisesti. Käyttömaksun suuruus on 5,61 mk/m3 (ilman arvonlisäveroa 4,60 mk/m3). Vesihuoltolaitoksen perusmaksulla katetaan laitoksen kiinteitä, kulutuksesta riippumattomia käyttökustannuksia. Perusmaksun suuruus on 57,34 mk/v (ilman arvonlisäveroa 47 mk/vuosi).
Kirkonkylän vesihuoltolaitoksen 1.2.1999 voimaantulleita jätevesimaksuja ovat liittymismaksu ja käyttömaksu. Liittymismaksulla katetaan viemärijohtojen ja niihin liittyvien jätevedenkäsittelylaitosten rakentamiskustannukset. Liittymismaksun määräytymisen perusteena on kiinteistön rakennusten kerrosala ja tontin tai rakennuspaikan pinta-alan summa. Jos tontin tai rakennuspaikan pinta-ala ylittää omakotitalokiinteistön osalta rakennusten kerrosalan viisinkertaisen määrän, rivitalokiinteistön osalta kolminkertaisen määrän ja muiden kiinteistöjen osalta kaksinkertaisen määrän, sanotun määrän ylittävää osaa ei oteta huomioon liittymismaksua määrättäessä. Kiinteistöllä sijaitsevien rakennusten rakennustyyppi määritellään päärakennuksen mukaan. Jäteveden liittymismaksua määrättäessä eri rakennustyypeille käytetään erilaisia kertoimia seuraavasti: omakotitalokiinteistö: 5 x kerrosala+1 kerrosala, rivitalokiinteistö 3 x kerrosala + 1 kerrosala sekä muu kiinteistö 2 x kerrosala + 1 kerrosala. Liittymismaksun suuruus on 15 mk/kerrosalaneliömetri.
Käyttömaksulla katetaan viemärijohtojen ja niihin liittyvien jätevedenkäsittelylaitosten vuotuiset käyttömenot, joihin kuuluvat myös poistot ja investoidun pääoman kohtuullinen korko. Käyttömaksua peritään kultakin kiinteistössä käytetyltä vesikuutiometriltä vesimittarin kulutuslukeman tai poikkeustapauksissa muulla tavoin määritellyn vedenkulutuksen mukaisesti. Käyttömaksun suuruus on 9,67 mk/m3 (ilman arvonlisäveroa 7,93 mk/m3).
Oloksen vesihuoltolaitoksen käyttö- ja jätevesipalveluista perimiä maksuja ovat Muonion kunnanvaltuuston hyväksymän ja 1.5.1998 voimaantulleen taksan mukaan liittymismaksu, käyttömaksut ja perusmaksu. Liittymismaksulla katetaan vesi- ja viemärijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamon ja jätevedenkäsittelylaitosten rakentamiskustannukset. Liittymismaksun määräytymisen perusteena on Oloksen rakennuskaavan mukainen tontin rakennusoikeuskerrosala. Liittymismaksun suuruus on 360 mk/kerrosalaneliömetri ja se kattaa sekä veden että jäteveden liittymismaksun. Liittymismaksut ovat arvonlisäverottomia.
Oloksen vesihuoltolaitoksen käyttömaksua peritään kultakin kiinteistössä käytetyltä vesikuutiometriltä vesimittarin kulutuslukeman tai poikkeustapauksissa muulla tavoin määritellyn vedenkulutuksen mukaisesti. Käyttömaksulla katetaan vesihuoltolaitoksen vuotuiset käyttömenot, joihin kuuluvat myös poistot ja investoidun pääoman kohtuullinen korko. Käyttömaksun suuruus on käyttöveden osalta 9,14 mk/m3 (ilman arvonlisäveroa 7,49 mk/m3) ja jäteveden osalta 9,47 mk/m3 (ilman arvonlisäveroa 7,77 mk/m3). Vesihuoltolaitoksen perusmaksulla katetaan laitoksen kiinteitä, kulutuksesta riippumattomia käyttökustannuksia ja sen suuruus on 716,14 mk/vuosi (ilman arvonlisäveroa 587 mk/vuosi).
Muonion kunnan selvityksen mukaan vuonna 1996 sekä kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitoksen käyttö- ja jäteveden kulutusmaksuja korotettiin, mutta liittymis- ja perusmaksuihin ei tehty korotuksia. 14.12.1998 Muonion kunnanvaltuusto päätti kirkonkylän vesihuoltolaitoksen jäteveden käyttömaksun korottamisesta 0,48 mk/m3. Selvityksen mukaan korotus johtui siitä, että kunta ryhtyi tyhjentämään kiinteistöjen sakokaivoja kerran vuodessa. Aikaisemmin kiinteistöt olivat huolehtineet itse niiden tyhjennyksistä.
Vertailu
Vesi- ja viemärilaitosyhdistys (VVY) on tehnyt mm. vuosina 1994–2000 vesihuollon maksuja koskevan selvityksen, jossa vesi- ja viemärilaitosmaksutiedot koottiin 1.2.1994, 1.9.1996, 1.2.1997, 1.2.1998, 1.2.1999 ja 1.2.2000 vallinneiden tilanteiden mukaisina. Selvitykset koskivat omakoti- ja kerrostalojen maksamia vesihuollon maksuja, joihin sisältyy myös arvonlisävero. Selvityksissä esitetyt keskiarvotiedot koskevat laitoskohtaisia maksutietoja, joita ei ole painotettu vesimäärien mukaan. Tämän vuoksi asiakkaiden vedestä keskimäärin maksama hinta poikkeaa taksojen keskiarvosta. Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen selvityksissä ei ole ollut mukana Muonion kirkonkylän eikä Oloksen vesihuoltolaitosta.
Vesi- ja viemärilaitosten käytössä oleva maksurakenne vaihtelee paljon eri vesi- ja viemärilaitoksissa. Lisäksi vedenhankintamahdollisuudet ja jäteveden käsittelylle asetettavat vaatimukset sekä yhdyskuntarakenne vaikuttavat huomattavasti laitoksen kustannuksiin. Myös valtion avustukset vaikuttavat osalla laitoksia kustannuksia alentavasti. Yhdistyksen mukaan maksujen tason vertailu eri laitosten välillä edellyttää, että eri tyyppiset maksut saadaan keskenään vertailukelpoisiksi. Tämän vuoksi selvityksessä on käytetty käsitettä ”vertailuhinta”, jossa on huomioitu kulutusmaksun ohella liittymis- ja perusmaksun sekä mittarivuokran vaikutus asiakkaalta perittävään veden ja jäteveden hintaan.
Selvityksen mukaan vesilaitosten omakotitaloilta perimä liittymismaksu oli 1.2.2000 keskimäärin 5.757 mk/kiinteistö ja 6,40 mk/m3. Viemärilaitosten osalta vastaava liittymismaksu oli 6.892 mk/kiinteistö ja 7,66 mk/m3 sekä vesi- ja viemärilaitosten liittymismaksu 12.028 mk/kiinteistö ja 13,36 mk/m3. Selvitysten mukaan kaikki vesi- ja viemärilaitokset eivät peri liittymismaksua.
Vesilaitosten perimä kiinteä maksu on yleensä perusmaksu, mittarivuokra tai joissakin tapauksissa perusmaksun tai mittarivuokran summa markkoina kiinteistöä kohti vuodessa. Vesilaitosten omakotitaloilta perimä kiinteä maksu oli 1.2.2000 keskimäärin 171 mk/kiinteistö/vuosi ja kerrostalojen osalta 1.224 mk/kiinteistö/vuosi. Selvityksen mukaan 56 % (255/455) vesilaitoksista peri perusmaksua 1.2.1997. Näistä 94 laitoksen (36,9 %) perusmaksut määräytyivät kuntien keskusjärjestöjen ja Vesihuoltoliiton vuonna 1982 antamien ohjeiden mukaisesti ja 161 laitoksen (63,1 %) perusmaksuperusteet määräytyivät muilla tavoin.
Muonion kunnan vesihuoltolaitoksen veden käyttömaksu oli 1.2.2000 5,61 mk/m3 (VVY:n selvitykseen osallistuneiden laitosten keskiarvo 5,46 mk/m3 ja maksimi 9,28 mk/m3), jäteveden käyttömaksu 9,67 mk/m3 (keskiarvo 7,85 mk/m3 ja maksimi 10,98 mk/m3) sekä veden ja jäteveden käyttömaksujen summa 15,28 mk/m3 (keskiarvo 13,66 mk/m3 ja maksimi 18,00 mk/m3).
Kilpailuvirasto selvitti Ylläksen Yhdyskuntatekninen Huolto Oy:n vesihuollon hinnoittelua koskevan päätöksen (päätös 23.8.1996, Dno 346/61/93 ja 575/61/94) yhteydessä Lapin alueen tunturihiihtokeskusten yhteydessä toimivien vesi- ja viemärilaitosten hinnoittelukäytäntöä. Kaikki kyseiseen selvitykseen osallistuneet vesi- ja viemärilaitokset perivät asiakkailtaan liittymismaksua ja niiden loma-asunnoilta perimät liittymismaksut olivat pääsääntöisesti ainakin kaksinkertaisia vakituisten asuinhuoneistojen maksamiin liittymismaksuihin verrattuna. Vesi- ja viemärilaitosten perimien liittymismaksujen määräytymisperusteissa oli jossakin määrin eroja laitosten välillä mutta liittymismaksujen suuruus ja taso olivat yleisesti tarkasteltuna varsin yhteneväisiä. Useat Lapin alueen tunturihiihtokeskusten yhteydessä toimivista vesi- ja viemärilaitoksista perivät asiakkailtaan myös perusmaksua tai muuta siihen rinnastettavaa kiinteää maksua. Kyseisten vesi- ja viemärilaitosten loma-asunnoilta perimät perusmaksut ovat yleensä olleet pääsääntöisesti kaksin- tai kolminkertaisia vakituisten asuinhuoneistojen maksamiin perusmaksuihin verrattuna. Vesi- ja viemärilaitosten loma-asunnoilta perimien perusmaksujen suuruudet ilman arvonlisäveroa vaihtelivat 488 mk:sta 2.400 mk:aan.
Edellä esitettyjen vertailujen perusteella voidaan todeta, etteivät Muonion kirkonkylän eivätkä Oloksen vesihuoltolaitoksen vesihuoltopalveluista perimät maksut ole maksurakenteeltaan ja määräytymisperusteiltaan poikenneet merkittävästi muiden vesi- ja viemärilaitosten yleensä perimistä vesihuoltomaksuista. Muonion kunnan vesihuoltolaitoksen vuoden 1999 helmikuussa voimaantulleet käyttö- ja jäteveden kulutusmaksut ovat olleet jossakin määrin koko maan keskimääräisen hintatason yläpuolella. Oloksen vesihuoltolaitoksen perimien vesihuoltomaksujen ja erityisesti sen perimän perusmaksun suuruutta ei voida pitää erityisen suurena muiden tunturikeskusten vesi- ja viemärilaitosten perimiin vastaaviin maksuihin verrattuna.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Relevantit markkinat ja Muonion kunnan määräävä markkina-asema
Relevanttien markkinoiden ja määräävän markkina-aseman määrittely
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Yksinoikeuteen rinnastettavassa määräävässä markkina-asemassa ovat ns. luonnolliset monopolit, joita syntyy, mikäli hyödykkeen ja markkinoiden ominaisuudet johtavat siihen, että ainoastaan yksi elinkeinonharjoittaja voi toimia kannattavasti tietyllä maantieteellisesti relevantilla markkina-alueella. Aikaisempaa lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 148/1987 vp.) mukaan luonnolliseen monopoliin perustuvasta määräävästä markkina-asemasta ovat esimerkkeinä muun muassa kunnalliset energia- ja vesilaitokset.
Relevantit hyödykemarkkinat
Relevantit hyödykemarkkinat ovat vesihuoltopalvelujen markkinat. Tuotantoteknillisesti ja taloudellisesti käyttöveden jakelussa on kannattavaa hyödyntää yhteistä perusverkostoa. Muonion kirkonkylän alueen vesihuollon toteuttaminen ja käyttötehtävät on keskitetty Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitokselle ja vastaavasti Oloksen alueen vesihuolto Oloksen vesihuoltolaitokselle. Tämän vuoksi em. laitosten toimialueisiin kuuluvat kiinteistöt joutuvat pääsääntöisesti ostamaan käyttö- ja jätevesipalvelut joko Muonion kirkonkylän tai Oloksen vesihuoltolaitokselta eikä niillä ei ole mahdollisuutta ostaa kyseisiä palveluja muilta tai järjestää niitä itse. Terveydensuojelulain (736/94) 19 ja 23 §:ien mukaan kiinteistöjen omistajilla ja haltijoilla on tietyin edellytyksin velvollisuus liittyä yleiseen vesijohtoon ja viemäriin.
Relevantit maantieteelliset markkinat
Relevantit maantieteelliset markkinat ovat Muonion kirkonkylän osalta alue, jolla Muonion vesihuoltolaitoksen vesi- ja viemäriverkosto ja siihen liitetyt kuluttajien kiinteistöt sijaitsevat sekä vastaavasti Olostunturin osalta alue, jolla Oloksen vesihuoltolaitoksen verkosto ja siihen liitetyt kiinteistöt sijaitsevat.
Muonion kunnan määräävä markkina-asema
Vesihuollon suuret pääomavaatimukset ja uponneet kustannukset johtavat siihen, ettei kilpailevan vesi- ja viemäriverkoston rakentaminen ole taloudellisesti kannattavaa. Muonion kuntaa voidaan pitää siten sekä Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksesta että Oloksen vesihuoltolaitoksesta vastaavana elinkeinonharjoittajana kyseisten vesihuoltolaitosten verkostojen alueilla toimivana luonnollisena monopolina, jolla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema vesihuoltopalveluissa erikseen sekä Muonion kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitosten toimialueilla.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan mukaan
Koska Muonion kunnalla on em. vesihuoltolaitoksista vastaavana elinkeinonharjoittajana kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittama alueellinen määräävä markkina-asema erikseen sekä Muonion kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitosten toimialueilla, Muonion kunnan menettelyä arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Toimenpidepyynnön perusteella Muonion kunnan on epäilty käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa perimällä Muonion kunnan Olostunturin alueen asiakkailta huomattavasti korkeampia vesihuollon perusmaksuja kuin kirkonkylän alueella olevilta asiakkailta. Tämäntyyppistä kilpailun rajoittamista voidaan arvioida kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdan perusteella.
Kilpailunrajoituslain 7 §:ää koskevissa hallituksen esitysten perusteluissa (HE 148/1987 vp. ja HE 162/1991 vp.) todetaan, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden asettaa hintatasonsa riippumattomana kilpailevista yrityksistä. Aikaisemman hallituksen esityksen perusteluissa todetaan myös, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta.
Lainkohdassa asetettu tasapuolisuusvelvoite edellyttää, että sekä Muonion kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitoksen eri asiakkaiden tai asiakasryhmien vesihuoltomaksut niihin sisältyvineen tuottotavoitteineen ovat mahdollisimman kustannusvastaavat eli seuraavat asiakkaiden palvelemisesta elinkeinonharjoittajalle aiheutuvia kustannuksia ja että elinkeinonharjoittajan saamat tuotot eivät kokonaisuudessaan tai jonkin asiakasryhmän kohdalla olennaisesti ylitä välttämättömiä suoritteen kustannuksia.
Eräissä tapauksissa voi myös määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja käyttää keskimääräisiin kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua, jossa jotkin asiakaskohtaiset kustannuserot jäävät huomiotta. Sellainen hinnoittelu on hyväksyttävää, jos tarkkojen asiakaskohtaisten kustannuserojen laskenta vaatisi kyseiseltä elinkeinonharjoittajalta enemmän lisäresursseja kuin yhteiskunta voisi säästää asiakaskohtaisten hintojen tarkemman määräytymisen kautta tämän johtaessa yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen kohdentumisen tehostumiseen.
Muonion kunnan vesihuoltomaksujen tarkasteleminen kokonaisuutena
Suomessa toimivat vesi- ja viemärilaitokset perivät kuluttajiltaan käyttö- ja jätevesimaksuja, jotka koostuvat yleensä liittymis-, perus- ja kulutusmaksuista. Vesi- ja viemärilaitosten perimiä muita maksuja saattavat olla mm. mittarimaksu, tonttijohtojen rakentamis- ja uusimismaksut, sammutusvesilaitteistojen liittämisestä perittävät maksut sekä yksikköhintaveloitukset. Eri maksukomponenttien suuruudet, määräytymisperusteet sekä keskinäiset suhteet ovat varsin epäyhtenäiset ja saattavat erota huomattavasti eri alueilla toimivissa vesi- ja viemärilaitoksissa. Lisäksi vesihuoltopalvelujen järjestämisestä aiheutuvien kustannusten kohdentaminen eri vesihuoltomaksuihin vaihtelee vesi- ja viemärilaitoksittain.
Kilpailuvirasto katsoo, että vesi- ja viemärilaitosten eri maksuista muodostuva hintarakenne ja hintasuhteet ovat kokonaisuus, jonka osia ei voida tarkastella tai muuttaa ottamatta huomioon maksujen muita komponentteja. Yhtä vesi- ja viemärilaitosten käyttäjiltä perimää maksua ja sen määräytymisperusteita, esimerkiksi perusmaksua, arvioitaessa huomiota on kiinnitettävä myös muihin vesi- ja viemärilaitosten perimiin maksuihin ja niiden määräytymisperusteisiin. Tämän perusteella Kilpailuvirasto on arvioinut myös Muonion kunnan vesihuollon hinnoittelukäytäntöä kokonaisuutena.
Muonion kunnan vesihuollon hinnoittelukäytännön arviointi
Muonion kunnalla on kaksi vesihuoltolaitosta: Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitos ja Oloksen vesihuoltolaitos. Sekä kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitoksen kirjanpito sisältyy Muonion kunnan tilinpäätökseen. Muonion kunnan kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitokset perivät useiden muiden vesi- ja viemärilaitosten tavoin niiden toimialueilla olevilta asiakkailta vesihuollon liittymis-, perus-, käyttövesi- ja jätevesimaksuja.
Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksella on omat erilliset taksansa. Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen maksuja ovat liittymismaksu, perusmaksu ja käyttömaksut. Liittymismaksuilla katetaan vesi- ja viemärijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamo- ja jätevedenkäsittelylaitosten rakentamiskustannukset. Liittymismaksujen määräytymisen perusteena on kiinteistön rakennusten kerrosala. Perusmaksulla katetaan laitoksen kiinteitä käyttökustannuksia. Käyttömaksuilla katetaan puolestaan vesi- ja viemärijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamo- ja jätevedenkäsittelylaitosten vuotuiset käyttömenot, joihin kuuluvat myös poistot ja investoidun pääoman kohtuullinen korko.
Oloksen vesihuoltolaitoksen käyttö- ja jätevesipalveluista perimiä maksuja ovat puolestaan myös liittymismaksu, perusmaksu ja käyttömaksut. Liittymismaksulla katetaan vesi- ja viemärijohtojen ja niihin liittyvien vedenottamon ja jätevedenkäsittelylaitosten rakentamiskustannukset. Liittymismaksun määräytymisperusteena on Oloksen rakennuskaavan mukainen tontin rakennusoikeus ja se on yhtäläinen kaikille asuin- ja liikekiinteistöille sekä loma-asunnoille. Perusmaksulla katetaan laitoksen kiinteitä käyttökustannuksia ja käyttömaksulla vesihuoltolaitoksen vuotuiset käyttömenot, joihin kuuluvat myös poistot ja investoidun pääoman kohtuullinen korko.
Selvityksen mukaan Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen jäteveden kulutusmaksua korotettiin vuonna 1998. Lisäksi sekä kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitoksen käyttö- ja jäteveden kulutusmaksuja on korotettu vuonna 1996, mutta laitosten liittymis- ja perusmaksuihin ei samassa yhteydessä eikä sen jälkeenkään ole tehty korotuksia. Muonion kunta ei myöskään ole sisällyttänyt vuosina 1998–1999 vedenottamon ja vesijohtolinjan rakentamisesta aiheutuneita kustannuksia Oloksen alueen vesihuoltomaksuihin vaikka osa kyseisestä vesijohtolinjasta on rakennettu myös Olosta varten.
Oloksen vesihuoltolaitoksen perimät liittymis- ja perusmaksut sekä käyttö- ja jäteveden kulutusmaksut ovat olleet huomattavasti korkeampia kuin Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen perimät vastaavat maksut. Selvityksen mukaan Muonion kirkonkylän vesihuoltolaitoksen vesi- ja viemäriverkostot on rakennettu 1970-luvun alussa vakituista asutusta varten ja laitoksen toiminta-alueena on kirkonkylän taajama-alue. Oloksen vesihuoltolaitoksen verkostot on rakennettu puolestaan 1980-luvun lopulla, sen toiminta-alueena on Olostunturin alue ja laitos palvelee erityisesti kyseisellä alueella olevia lomakiinteistöjä ja -asuntoja. Verkoston rakentamiskustannukset ovat Muonion kunnan selvityksen mukaan olleet Oloksen alueella mm. kallioisen maaperän ja suurien korkeuserojen vuoksi huomattavasti korkeammat kuin kirkonkylän alueella. Lisäksi kirkonkylän vesihuoltolaitoksen vedenkulutus on ollut moninkertainen Oloksen vesihuoltolaitokseen verrattuna.
Kilpailuvirasto pitää Muonion kunnan kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitosten maksuille sekä erityisesti niiden eroille esittämiä kustannusperusteluja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävinä.
Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksen vesihuoltomaksujen arvioinnissa Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota myös muiden ja erityisesti vastaavissa olosuhteissa toimivien vesi- ja viemärilaitosten perimiin vesihuoltomaksuihin. Selvityksen mukaan Muonion kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksen vesihuoltopalveluista perimät maksut eivät ole maksurakenteeltaan ja määräytymisperusteiltaan poikenneet merkittävästi muiden vesi- ja viemärilaitosten yleensä perimistä vesihuoltomaksuista. Muonion kunnan vesihuoltolaitoksen vuoden 1999 helmikuussa voimaantulleet käyttö- ja jäteveden kulutusmaksut ovat olleet jossakin määrin koko maan keskimääräisen hintatason yläpuolella. Oloksen vesihuoltolaitoksen perimien vesihuoltomaksujen ja erityisesti sen perimän perusmaksun suuruutta ei kuitenkaan voida pitää erityisen suurena muiden tunturikeskusten vesi- ja viemärilaitosten perimiin vastaaviin maksuihin verrattuna.
Kilpailuvirasto selvitti Ylläksen Yhdyskuntatekninen Huolto Oy:n vesihuollon hinnoittelua koskevan päätöksen (päätös 23.8.1996, Dno 346/61/93 ja 575/61/94) yhteydessä Lapin alueen tunturihiihtokeskusten yhteydessä toimivien vesi- ja viemärilaitosten hinnoittelukäytäntöä. Kyseisen päätöksen yhteydessä Kilpailuvirasto totesi, että loma-asutusalueiden kiinteistöjä varten tarvittavasta omakotialueita pitemmästä johtopituudesta, kulutuksen suuremmista vaihteluista sekä korkeuseroista ja muista maasto-olosuhteiden vaatimista teknisistä ratkaisuista johtuen vesi- ja viemäriverkostojen rakentamiskustannukset ovat tunturialueilla yleensä korkeammat kuin taajama- ja omakotialueilla. Lisäksi tunturialueiden verkostot on mitoitettava huippukulutuksen mukaan riippumatta kyseisillä alueilla olevien kiinteistöjen vedenkulutuksesta. Kaikki kyseiseen selvitykseen osallistuneet vesi- ja viemärilaitokset perivät asiakkailtaan liittymismaksua ja niiden loma-asunnoilta perimät liittymismaksut olivat pääsääntöisesti ainakin kaksinkertaisia vakituisten asuinhuoneistojen maksamiin liittymismaksuihin verrattuna. Vesi- ja viemärilaitosten perimien liittymismaksujen määräytymisperusteissa oli jossakin määrin eroja laitosten välillä mutta liittymismaksujen suuruus ja taso olivat yleisesti tarkasteltuna varsin yhteneväisiä. Useat Lapin alueen tunturihiihtokeskusten yhteydessä toimivista vesi- ja viemärilaitoksista perivät asiakkailtaan myös perusmaksua tai muuta siihen rinnastettavaa kiinteää maksua. Kyseisten vesi- ja viemärilaitosten loma-asunnoilta perimät perusmaksut ovat yleensä olleet pääsääntöisesti kaksin- tai kolminkertaisia vakituisten asuinhuoneistojen maksamiin perusmaksuihin verrattuna. Vesi- ja viemärilaitosten loma-asunnoilta perimien perusmaksujen suuruudet ilman arvonlisäveroa vaihtelivat 488 mk:sta 2.400 mk:aan.
Vertailujen osalta on kuitenkin syytä korostaa, etteivät ne suoraan ja sellaisenaan osoita hinnoittelun kohtuullisuutta tai siihen liittyvää syrjintää. Vertailuissa käytetyt käyttäjäryhmät eivät välttämättä vastaa vesi- ja viemärilaitosten todellista asiakaskuntaa eikä vertailu ota huomioon laitosten erilaisista toimintaolosuhteista mahdollisesti aiheutuvia eroja.
Muonion kunnan virastolle antamien vesihuollon hinnoittelua koskevien ja erityisesti kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitosten maksujen eroille esittämien kustannusperustelujen sekä ko. asiassa saadun muun selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei Muonion kunta näytä syyllistyneen kilpailunrajoittamista ilmeisesti tarkoittavan tai kohtuuttoman korkean hinnoittelukäytännön soveltamiseen perimiensä vesihuoltomaksujen osalta eikä sen menettelyä voida tältä osin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on Olostunturin asukasyhdistys ry:n toimenpidepyynnön johdosta selvittänyt, onko Muonion kunta menetellyt kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n vastaisesti perimällä Muonion kunnan Olostunturin alueen asiakkailta huomattavasti korkeampia vesihuollon perusmaksuja kuin kirkonkylän alueella olevilta asiakkailta.
Kilpailuvirasto katsoo, että Muonion kunnalla on kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitoksista vastaavana elinkeinonharjoittajana kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittama alueellinen määräävä markkina-asema erikseen sekä Muonion kirkonkylän että Oloksen vesihuoltolaitosten toimialueilla.
Muonion kunnan virastolle antamien vesihuollon hinnoittelua koskevien ja erityisesti kirkonkylän ja Oloksen vesihuoltolaitosten maksujen eroille esittämien kustannusperustelujen sekä ko. asiassa saadun muun selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei Muonion kunta näytä syyllistyneen kilpailunrajoittamista ilmeisesti tarkoittavan tai kohtuuttoman korkean hinnoittelukäytännön soveltamiseen perimiensä vesihuoltomaksujen osalta eikä sen menettelyä voida tältä osin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 §:n 4 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.