Asianosaiset
Suomen Posti Oy
Toimenpidepyynnön tekijät
American Bookshop / Robert F. Woods
Juvakka Marketing / Marja-Leena Juvakka
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto on selvittänyt Suomen Posti Oy:n (Posti) 3.4.2000 toteuttaman palvelu-uudistuksen kilpailuoikeudellista hyväksyttävyyttä American Bookshopin Robert F. Woodsin 13.3.2000 ja Juvakka Marketingin Marja-Leena Juvakan 10.5.2000 lähettämien sähköpostien perusteella. Robert F. Woods ja Marja-Leena Juvakka ovat pitäneet Postin palvelu-uudistuksesta aiheutuneita pakettien hintojen korotuksia ja Tilaavievän kirjeen korvaamista Maksikirjeellä kohtuuttomana.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi Postilta selvitystä 3.4.2000 toteutetun palvelu-uudistuksen aiheuttamista hintojen korotuksista 5.4.2000, 26.5.2000 ja 1.8.2000. Posti on antanut virastolle 3.5.2000, 17.5.2000,13.6.2000, 4.7.2000, 12.12.2000 ja 7.5.2001 asiaa koskevia selvityksiä.
Postin toimittamat selvitykset
Pakettipalvelut
Uudet pakettivaihtoehdot
Postin selvityksen mukaan 3.4.2000 toteutetun palvelu-uudistuksen tärkeimpiä syitä olivat Postin asiakkaiden tarpeisiin vastaaminen ja kilpailukyvyn säilyttäminen yritysasiakkaiden tavarankuljetuksissa. Postin pakettipalvelujen tuotevalikoima oli ennen uudistusta liian suppea eikä pakettien palvelutaso vastannut asiakkaiden muuttuneita tarpeita. Seurauksena tästä Posti menetti jatkuvasti markkinaosuutta yritysasiakkaiden aikataulutetuilla tavarankuljetusmarkkinoilla. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on ollut myös varmistaa Postin pakettipalvelujen kannattavuus sekä varautuminen sähköisen kaupankäynnin kasvuun ja postimyynnin muuttuviin tarpeisiin.
Postin selvityksen mukaan Postin uudistettu pakettipalvelu tarjoaa entistä monipuolisemman palveluvalikoiman eri asiakasryhmien tarpeisiin. Pakettien palvelutasoa parannettiin uudistuksen myötä ja toimitusaikaa nopeutettiin yhdellä työpäivällä. Pakettipalvelujen ominaisuuksia parannettiin lisäämällä paketteihin viivakoodiin perustuva lähetyksien seuranta, joka mahdollistaa paketin seurannan mm. Internetin välityksellä. Pakettien palveluprosessia parannettiin sisällyttämällä sopimuspalveluihin paketin nouto asiakkaalta.
Postin uudet pakettipalvelut jakautuvat vakiopalveluihin (Postin pakettipalvelut) ja sopimuspalveluihin (Keltaisen Kuljetuksen palveluratkaisut). Vakiopalveluja ovat Pikapaketti 9, Peruspaketti 14 ja Postipaketti 16. Postin mukaan vanhoja postipaketti- ja pikapakettipalveluja lähinnä korvaavat vakiopalvelut ovat Postipaketti 16 ja Peruspaketti 14-palvelu, joskin näiden palvelujen tuoteominaisuudet poikkeavat esim. toimitusajan ja viivakoodin takia entisistä palveluista. Pikapaketti 9-palvelu on täysin uusi palvelu.
Keltaisen Kuljetuksen sopimuspalveluja ovat Keltainen Kuljetus 09, Keltainen Kuljetus 14, Keltainen Kuljetus 16 ja Keltainen Kuljetus 21. Keltaisen Kuljetuksen sopimuspalvelut ovat uusia palveluja, joskin ne osittain korvaavat sopimusasiakkaiden vanhat postipaketti- ja pikapakettipalvelut. Sopimusasiakkuus edellyttää kirjallisen sopimuksen tekemistä Postin kanssa ja koskee ainoastaan Keltaisen Kuljetuksen palveluratkaisuja. Sopimuksen tekeminen on myös edellytyksenä sille, että asiakas voi olla Postin laskutusasiakas.
Postin selvityksen mukaan kolmesta vakiopalvelusta ja neljästä Keltaisen Kuljetuksen sopimuspalvelusta monipuolisine lisäpalveluineen voidaan entistä helpommin koota asiakkaiden tarpeisiin sopiva ratkaisu. Postin mukaan oleellista palvelu-uudistuksessa on, että kyseessä ei ole ollut vanhoja pakettipalveluja koskeva hinnankorotus. Kyseessä on Postin näkemyksen mukaan pakettipalvelujen kokonaisuudistus, jossa entiset palvelut ja tuotteet korvattiin kokonaan uusilla palveluilla, tuotteilla ja palveluratkaisuilla. Uusien palvelujen tuoteominaisuudet ovat pääsääntöisesti erilaiset kuin aikaisempien palvelujen. Suurimmat erot ovat paketin toimitusaika ja sähköinen paketin seuranta viivakoodeineen.
Parantuneet tuoteominaisuudet merkitsevät myös sitä, että hintojen muutokset verrattuna vanhoihin pakettivaihtoehtoihin ovat joiltakin osin melko suuret. Hintamuutosten vaikutus kuitenkin vaihtelee paljon riippuen paketin painoluokasta. Alemmissa painoluokissa hinnankorotusvaikutus vanhoihin palveluihin verrattuna on keskimääräisesti suurin, kun taas suurimmissa painoluokissa hinnanmuutokset ovat pienempiä, osittain hinnat Postin mukaan jopa laskevat.
Painorajan ja tilavuusehdon muuttaminen
Postin selvityksen mukaan kustannusvastaavuuden kannalta suurimmat hinnankorotusvaatimukset olivat nimenomaan kevyissä paketeissa, koska pakettien käsittelytoiminnot ovat pääasiassa samoja riippumatta pakettien painosta. Tästä johtuen palvelu-uudistuksen yhteydessä vakiopakettien vähimmäispainorajaa nostettiin 1 kg:sta 2 kg:aan. Sopimuspalveluissa on kuitenkin käytössä ainoastaan enimmäispainoraja 35 kg. Postin uuden hinnoittelujärjestelmän mukaan paketit hinnoitellaan pääsääntöisesti paketin painoon mukaan. Paketti hinnoitellaan kuitenkin ns. tilavuuspainon mukaisesti, jos paketin tilavuuspaino on suurempi kuin punnittu paino.
Postin selvityksen mukaan pakettipalveluissa on ollut tilavuusehto jo ennen 3.4.2000 voimassa olleessa hinnastossa. Vanhassa logistiikkapalvelujen hinnastossa paketin tilavuusehto oli 200 kg/m³. Lisäedellytys tilavuusehdon käyttämiselle oli se, että paketin tilavuus oli vähintään 0,1 m³. 3.4.2000 toteutetun palvelu-uudistuksen yhteydessä tilavuusehtoa muutettiin niin, että tilavuuspaino on uudessa logistiikkapalveluhinnastossa 250 kg/m³. Uuden hinnaston mukaan paketti hinnoitellaan tilaa vievänä aina, jos sen tilavuuspaino on suurempi kuin sen punnittu paino. Tilavuusehto on sama riippumatta siitä, onko kyseessä ns. vakiopalvelu (Pikapaketti 9, Peruspaketti 14, Postipaketti 16) vai Keltaisen Kuljetuksen sopimuspalvelu.
Postin selvityksen mukaan tilavuusehdon muutos oli palvelu-uudistuksesta riippumaton muutos. Tilavuusehdon muutoksen perusteluna oli tarve huomioida entistä tarkemmin paketin koko paketin kustannuksissa. Tilavuudeltaan suuret ja painoltaan kevyet lähetykset aiheuttavat suhteessa enemmän käsittely- ja kuljetuskustannuksia. Tilavuusehdon muutokseen vaikutti myös Postin alihankintakuljetuksien lisääntyminen. Posti ostaa yhä enemmän kuljetuspalveluja alihankintana kuljetusyrityksiltä ja liikennöitsijöiltä, jotka hinnoittelevat palvelun mm. tilavuusehdon osalta kuljetusalan yleisen käytännön mukaisesti. Postin on siten sopeutettava käyttämänsä tilavuusehto alan yleisen käytännön mukaiseksi.
Postin mukaan kuljetusalalla tilavuusehdon käyttäminen on vakiintunut käytäntö. Tilavuudeltaan suurikokoisen paketin hinnoittelu pelkän painon mukaan ei ota tarpeeksi huomioon hinnan perusteena olevia kustannuksia, koska paketin paino ei juuri vaikuta kustannuksiin esim. kuljetusvaiheessa. Sen sijaan paketin koko on ratkaiseva esim. ajoneuvon kuljetuskapasiteetin kannalta. Postin mukaan kuljetusalalla käytössä olevat tilavuusehdot vaihtelevat välillä 200 kg/m³-333 kg/m³. Postin tiedon mukaan kuljetusalalla yleisin tilavuusehto on 333 kg/m³ ja sitä alemmat tilavuusehdot ovat poikkeuksia.
Postin tarve uudistaa Tilaavievä kirje Maksikirjeeksi
Tilaavievä kirje
Postin selvityksen mukaan Tilaavievä kirje on viime vuodet ollut pikkupaketin lopettamisen jälkeen postin tuotevalikoimassa kirjeen lisäominaisuus, jonka kehittämiseen ei oltu panostettu. Tilaavievän kirjeen tuoteominaisuudet, hinnoittelu ja tuotantoprosessi pitivät sisällään erilaisia epäkohtia. Tilaavievä kirje sijoittuu Postin tuotteena kirje- ja tavaralähetysten väliin. Osa lähetyksistä on henkilökohtaisia viestejä tai joukkoviestintää ja osa pieniä, vähäarvoisia tavaralähetyksiä.
Postin selvityksen mukaan Tilaavievät kirjeet eivät kokonsa ja epämuotoisuutensa takia sovellu käsittelyprosessissa kirjeiden konelajitteluun eivätkä manuaaliseen hyllylajitteluun. Toisaalta lähetykset ovat myös pääosin keveitä ja hentoja, jolloin raskaan postin käsittelyprosessi on liian massiivinen. Siksi Tilaavieville kirjeille on oma lajitteluprosessinsa, jossa käsitellään lisäksi kooltaan Tilaavieviä kirjeitä pienemmät normaaliin kirjelajitteluun soveltumattomat epämuotoiset kirjelähetykset. Tässä käsittelyprosessissa ei ole kulunseurantaa. Jakelussa tilaa vievät kirjeet jaetaan osaksi perusjakelua ja osa jätetään asiakkaan noudettavaksi saapumisilmoituksen perusteella. Kulkunopeuden osalta kirjeen palvelulupaukset ovat vastanneet kirjeen ehtoja paitsi, että 1. luokan kirje on luvattu perille 02-nopeudella, joka on aiheuttanut tyytymättömyyttä ja sekaannusta asiakkaissa.
Tilaavievän kirjeen hinta on muodostunut kirjeen kuljetusmaksusta ja Tilaavievän kirjeen 7,5 mk:n lisämaksusta. Postin mukaan lisämaksu ei ole kattanut aiheutuvia kustannuksia. Painavien Tilaa vievien kirjeiden jakelu on edullisempaa pakettina autojakelussa kuin kirjeiden perusjakelussa. Painon alentuessa perusjakelu tulee hinnaltaan edullisemmaksi. Tilaavievän kirjeen hinnoittelu ei tunne helposti särkyvyyttä. Tilaavievän kirjeen postituksesta ja luovutuksesta ei anneta eikä oteta kuittauksia.
Maksikirje
Tilaavievä kirje on Postin selvityksen mukaan uudistettu Maksikirjeeksi edellä mainittujen ongelmien vuoksi. Uudistuksen tarkoitus on ollut saada Tilaavievä kirje vastaamaan paremmin asiakastarpeita. Keskeisenä tarpeena on korostunut lähetysten jakaminen vastaanottajan osoitteeseen sekä 1. luokan lähetysten jakaminen normaalilla 1. luokan varmuudella ja nopeudella. Hinnoittelua on muutettu siirryttäessä Maksikirjeeseen siten, että 1. ja 2. luokan hintaeroa on venytetty sekä painoluokkia harvennettu (alle 250 g, alle 500 g, alle 1 kg ja alle 2 kg). Etenkin painavien lähetysten hintoja on nostettu logistiikkapalvelujen hintojen kanssa yhteneväiseksi. Kaikkiaan hintojen korotukset ovat huomattavia, mutta suurasiakashyvitykset lieventävät niitä massapostittajille.
Postin selvityksen mukaan uudella hinnoittelulla on pyritty parantamaan tuotteen kustannusvastaavuutta ja kannattavuutta. Postin tavoite on myös siirtää hinnoittelun avulla etenkin painavat lähetykset paketeiksi. Postin mukaan entinen kiinteä lisämaksu (7,50 mk) ei ole millään tavalla vastannut kustannuksia. Posti on luopumassa Maksikirjeen postiennakkomahdollisuudesta, koska Maksikirjeessä lähtökohtana on ollut kuljettaminen ilman kuljetusasiakirjaa ja kulunseurantaa. Jos tällaiseen käsittely-, kuljetus- ja jakeluprosessiin liitetään postiennakko, Maksikirjeeseen joudutaan ottamaan käyttöön myös viivakoodillinen kuljetusasiakirja. Koska maksikirjeprosessissa ei ennestään ole viivakoodin lukua, jouduttaisiin tätä varten ottamaan käyttöön uusi tuotantolinja tai ohjaamaan Maksikirjeet pakettien kanssa samaan tuotantovirtaan.
Helposti-paketti
Posti on ilmoituksensa mukaan ottamassa käyttöön uuden Helposti-paketin luopuessaan postiennakkomahdollisuudesta Maksikirjeessä. Helposti-paketin tarkoitus on lieventää ennen uudistusta Tilaavievää kirjettä käyttäneiden ja uudistuksen jälkeen Maksikirjettä käyttävien asiakkaiden hinnankorotuksia ja haittoja, joita asiakkaille on saattanut aiheutua Maksikirjeen postiennakkomahdollisuudesta luopumisesta. Postin selvityksen mukaan uusi palvelu käynnistyy seitsemässä pilottipaikassa, jonka jälkeen Helposti-pakettipalvelusta on tarkoitus laajentaa valtakunnallinen pakettipalvelu. Helposti-paketilla Posti on pyrkinyt tekemään kuluttajien ja PK-sektorin yritysasiakkaiden pakettien lähettämisen mahdollisimman helpoksi. Asiakkaan ei tarvitse hinnoitella lähetystä, koska valmis tilavuudeltaan 11-litrainen pakkauslaatikko sisältää kuljetusmaksun painosta riippumatta. Palvelu on tarkoitus toteuttaa Postipaketti 16-palvelutasolla ja palvelua on mahdollista käyttää postiennakolla tai ilman postiennakkoa. Helposti-paketti maksetaan tässä vaiheessa aina käteisellä, joten sopimusasiakkaat eivät voi ostaa uutta palvelua laskua vastaan.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Postin määräävä markkina-asema
Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat sekä niiden kehitys. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita.
Posti on maassamme ainoa koko maan alueella postitoimintaa harjoittava elinkeinonharjoittaja ja sillä on kaikkialle maahan ulottuva postitoimiverkko, jonka välityksellä on mahdollista saavuttaa kaikki postinsaajataloudet. Kilpailuvirasto on päätöksessään 16.4.1993, Dno 274/61/93 todennut, että Postilla on määräävä markkina-asema kirjeiden ja pakettien jakelutoiminnassa. Määräävä markkina-asema on vahvistettu kilpailuneuvoston päätöksellä 24.3.1994, Dno 13/359/793 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 1.11.1994, taltio nro 5260, Dno 2216/1/94.
Posti on virastolle 7.5.2001 toimittamassaan selvityksessä katsonut pakettikuljetuksien ja erityisesti pakettilogistiikan markkinoiden sekä asiakkaiden tarpeiden oleellisesti muuttuneen em. KHO:n päätöksen jälkeen. Postin näkemyksen mukaan KHO:n päätöksessään vahvistama markkinamääritelmä ei vastaa nykyistä markkinatilannetta, joten tilannetta tulisi tarkastella uudestaan.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei Postin 7.5.2001 virastolle toimittaman selvityksen perusteella ole mahdollista vielä ottaa kantaa siihen, onko Postin asema pakettien jakelumarkkinoilla muuttunut. Postin on mahdollista pyytää virastoa erikseen selvittämään Postin määräävää markkina-asema pakettien jakelumarkkinoilla. Koska virastolle ei tässä vaiheessa ole toimitettu sellaisia selvityksiä, että virasto olisi voinut katsoa Postin aseman pakettimarkkinoilla muuttuneen, katsoo virasto Postin edelleen olevan määräävässä markkina-asemassa pakettien jakelumarkkinoilla.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kohtuuton hinnoittelu
Koska Postilla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittama valtakunnallinen määräävä markkina-asema Suomessa pakettien jakelutoiminnassa, voidaan Postin palvelu-uudistuksen asiakkaille aiheuttamia hinnankorotuksia arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdan tarkoittamana kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista. Säännöksessä on asetettu määräävässä markkina-asemassa oleville yrityksille erityinen kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite. Tasapuolisuusvelvoitteen rikkomisesta epäilty elinkeinonharjoittaja voi puolustautua tällaista epäilyä vastaan osoittamalla hintojensa kustannusvastaavuuden. Eräissä tapauksissa kuitenkin myös määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja voi käyttää keskimääräisiin kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua, jossa jotkut asiakaskohtaiset kustannuserot jäävät huomiotta.
Posti on selvittänyt Kilpailuvirastolle 3.4.2000 toteutetun palvelu-uudistuksen tärkeimpinä syinä olleen asiakkaiden tarpeisiin vastaamisen, kilpailukyvyn säilyttämisen yritysasiakkaiden tavarankuljetuksissa, pakettipalvelujen kannattavuuden varmistamisen sekä varautumisen sähköisen kaupankäynnin kasvuun ja postimyynnin muuttuviin tarpeisiin. Postin mukaan uudistettu pakettipalvelu tarjoaa aiempaa monipuolisemman palveluvalikoiman eri asiakkaiden tarpeisiin. Uudistuksen myötä pakettien palvelutasoa parannettiin ja toimitusaikaa nopeutettiin yhdellä päivällä. Pakettipalvelujen ominaisuuksia parannettiin lisäämällä paketteihin viivakoodillinen lähetysseuranta.
Palvelu-uudistuksesta aiheutuneet hinnankorotukset ovat huomattavia ennen uudistusta Tilaavievää kirjettä käyttäneille asiakkaille ja Maksikirjeen postiennakkomahdollisuudesta luopumisen jälkeen Maksikirjeasiakkaille. Postin selvityksen mukaan Tilaavievän kirjeen lisämaksu 7,50 mk ei ole vastannut kustannuksia ja postiennakkomahdollisuuden säilyttäminen Maksikirjeessä olisi pitkällä aikavälillä vaikeuttanut Postin toimintaa. Posti on pyrkinyt lieventämään em. asiakasryhmille uudistuksesta aiheutuneita hinnankorotuksia ja muita haittoja ottamalla käyttöön uuden Helposti-paketin. Lisäksi Posti on säilyttänyt postiennakkomahdollisuuden Maksikirjeessä uudistuksen jälkeen toistaiseksi ja pyrkinyt antamaan asiakkaille mahdollisuuden varautua postiennakkomahdollisuuden poistamiseen Maksikirjeestä.
Postin kirjemaksujen hinnankorotusten yhteydessä antaman selvityksen perusteella (Kilpailuviraston päätös 11.10.2000, Dno 442/61/99) näyttävät Postin kotimaan pakettipalvelut olleen vuosina 1997 ja 1998 kannattamattomia ja vuosina 1996 ja 1999 heikosti kannattavia. Postin selvitysten mukaan pakettipalvelut kokonaisuutena arvioituna olisivat pysyneet tappiollisina ilman palvelu-uudistusta. Palvelu-uudistuksen yhtenä tärkeänä tavoitteena onkin ollut tappiollisen liiketoiminnan muuttaminen kannattavaksi liiketoiminnaksi.
Kilpailuvirasto katsoo, että Posti ei näytä antamiensa selvitysten perusteella syyllistyneen Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaiseen kustannusvastaamattomaan ja kohtuuttomaan hinnoitteluun 3.4.2000 toteuttamansa palvelu-uudistuksen yhteydessä. Postin antamien selvitysten perusteella uudistus on ollut tarpeellinen kotimaan pakettipalvelujen kannattavuuden korjaamiseksi ja uusien palveluvaihtoehtojen kehittämiseksi. Posti on myös antanut ennen Maksikirjeen postiennakkomahdollisuudesta luopumista asiakkaille aikaa varautua muutoksiin ja pyrkinyt uuden Helposti-paketin avulla torjumaan uudistuksen mahdollisesti aiheuttamia haitallisia vaikutuksia ennen uudistusta Tilaavievää kirjettä käyttäneille asiakkaille ja nykyisille Maksikirjettä käyttäville asiakkaille.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on arvioinut Marja-Leena Juvakan ja Robert F. Woodsin ilmoitusten perusteella Postin 3.4.2000 toteuttaman palvelu-uudistuksen aiheuttamien hinnankorotusten mahdollista kohtuuttomuutta. Koska Postilla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 kohdan tarkoittama määräävä markkina-asema pakettien jakelutoiminnassa Suomessa, virasto on arvioinut Postin palvelu-uudistuksesta aiheutuneita hinnankorotuksia kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan perusteella.
Postin antamien selvitysten perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että uudistus on ollut tarpeen kotimaan pakettipalvelujen kannattavuuden parantamiseksi ja palvelujen kehittämiseksi. Lisäksi Posti on antanut suurimman hinnankorotuksen kokeneille asiakasryhmille aikaa varautua muutoksiin ja pyrkinyt torjumaan uudistuksen mahdollisia haitallisia vaikutuksia uudella palveluvaihtoehdolla. Em. syiden vuoksi Kilpailuvirasto katsoo, ettei Posti ole syyllistynyt kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaiseen menettelyyn 3.4.2000 toteuttamansa palvelu-uudistuksen yhteydessä.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (484/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 § 4 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.