1 Asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily ulkomainonnassa
2 Osapuolet
JCDecaux Finland Oy, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä: Silkkipaino Mäkisalo Oy, Tampere
3 Ratkaisu
Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
1. Kilpailuvirasto on vastaanottanut 3.4.2006 Silkkipaino Mäkisalo Oy:n toimenpidepyynnön, jossa tämä pyytää virastoa selvittämään, onko JCDecaux Finland Oy (jäljempänä JCD) syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan JCD on määräävässä markkina-asemassa ulkomainosmarkkinoilla Suomessa. JCD:llä on lisäksi oma painatusyksikkö, jonka toimintaan väitetyt kilpailunrajoitukset erityisesti liittyvät. Silkkipaino Mäkisalon mukaan JCD muun muassa sitoo painotyötä ja mainostilan vuokrausta yhteen alennuksilla, harjoittaa syrjivää ja saalistavaa hinnoittelukäytäntöä ulkomainosten painatuksessa sekä asettaa perusteettomia tai syrjiviä toimitus-, huoltovara- ja laatuvaatimuksia vastaanottamilleen kilpailijoiden painotöille. Silkkipaino Mäkisalo on myös tuonut esille JCD:n sekä suurten kaupunkien väliset pitkäaikaissopimukset, jotka sen mukaan rajoittavat kilpailua mainostilan vuokrausmarkkinoilla ja estävät markkinoille pääsyä.
2. Silkkipaino Mäkisalo on lisäksi tehnyt elokuussa 2010 Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön koskien ulkomainosyritysten välistä tietojenvaihtoa ja muuta näiden keskinäistä yhteistyötä (dnro 419/14.00.00/2010). Asian käsittely on Kilpailuvirastossa edelleen kesken ja sen osalta ratkaisu tehdään myöhemmin.
5 Asiaselostus
5.1 Yritykset
3. JCD on ulkomainosyhtiö, jonka toiminta alkoi vuonna 1946 nimellä Oy Ulkomainos Ab. Vuodesta 1985 yritys jatkoi toimintaa Maximedian nimellä. Vuonna 2001 yritys siirtyi kokonaan ranskalaisen JCDecaux Groupin omistukseen ja on osa tämän maailmanlaajuisesti toimivan kadunkalusteyhtiön verkostoa. JCD:n liikevaihto vuonna 2009 oli 27,3 miljoonaa euroa. Emoyhtiön maailmanlaajuinen myynti vuonna 2009 oli lähes 2 miljardia euroa. JCD:llä on seripaino, joka on erikoistunut säänkestäviin ulkomainoksiin.
4. Silkkipaino Mäkisalo on ulkomainosten ja muun mainosmateriaalin painaja. Sen liikevaihto vuosina 2004–2006 on annetun selvityksen mukaan ollut hieman vaihdellen noin miljoona euroa, mistä kuitenkin ainoastaan osa on muodostunut ulkomainonnasta, valtaosan ollessa muuta myymälämainontaa.
5.2 Ulkomainonnan markkinat ja JCD:n markkina-asema
5. Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita.
6. Silkkipaino Mäkisalo katsoo ulkomainosmarkkinoiden muodostavan omat erilliset hyödykemarkkinansa, joita muut mainontatavat, kuten mainostaminen sanomalehdissä, suoramainonta tai sähköinen mainonta, eivät korvaa. Ulkomainonta eroaa muusta mainonnasta muun muassa halpuutensa, kohdennettavuutensa, tavoittavuutensa ja markkinoiden keskittymisen vuoksi. Silkkipaino Mäkisalon mukaan Suomen ulkomainosmarkkinat ovat valtakunnalliset, vaikka ulkomainonta onkin keskittynyt suurimpiin kaupunkeihin ja kasvukeskuksiin. Pienimpiä kaupunkeja, joissa on ulkomainontaa, ovat Lohja, Seinäjoki ja Kajaani. Ulkomainonnan markkinat ovat toimenpidepyynnön tekijän mukaan koko ajan kehittymässä ja laajenemassa. Ulkomainonta edustaa Suomessa noin kolmea prosenttia koko mainonnasta, kun muualla maailmassa ulkomainonnan osuus on kymmenisen prosenttia.
7. Silkkipaino Mäkisalon mukaan ulkomainosmarkkinat ovat Suomessa keskittyneet. JCD hallinnoi ulkomainostilan, kuten mainospylväiden, -katoksien ja muiden telineiden, vuokrausmarkkinoita. Tienvarsimainoksia sekä metron ja raitiovaunujen mainoksia hallinnoi Clear Channel Suomi Oy, mutta sen toiminta rajoittuu lähinnä Helsingin alueelle. Ulkomainosmarkkinoiden keskittymisen vuoksi JCD:llä on muissa ulkomainospaikoissa ja muualla Suomessa lähes monopoliasema.
8. JCD puolestaan katsoo, että kysymyksessä on ulkomainosmarkkinaa huomattavasti laajemmat joukkoviestinmainonnan markkinat. Eri medioiden välillä ei ole JCD:n mukaan sellaisia eroja, joiden vuoksi joukkoviestinmainonnan ostajat Suomessa eivät pitäisi eri medioita toisiaan korvaavina. Suppeimmillaan JCD:n mukaan relevantit hyödykemarkkinat voisivat olla mainospainotuotteiden markkinat. JCD pitää myös relevantteja maantieteellisiä markkinoita laajoina, vähintään valtakunnallisina ja mahdollisesti tätäkin laajempina. Yhtiö viittaa kansainvälistymiskehitykseen, jossa monikansallisten yhtiöiden ja Euroopan laajuisten mainoskampanjoiden yleistyessä yhä useammalla asiakkaalla on kansainvälinen mainosbudjetti.
9. JCD arvioi osuudekseen ulkomainonnan markkinoista Suomessa vuonna 2008 noin 50–60 prosenttia. Yhtiön tärkeimmän kilpailijan Clear Channel Suomi Oy:n markkinaosuus on JCD:n arvion mukaan vastaavana ajankohtana ollut noin 30–40 prosenttia.[1] Clear Channel Suomi Oy:n voitettua tarjouskilpailun Helsingin kaupungin ulkomainospaikkojen vuokrauksesta markkinaosuudet ovat lähentyneet toisiaan muutamalla prosenttiyksiköllä. Kilpailuviraston Clear Channel Suomi Oy:ltä saaman selvityksen mukaan tämän käsitys markkinaosuuksien jakautumisesta Suomessa on samansuuntainen kuin JCD:n arvio. Sekä JCD:llä että Clear Channel Suomi Oy:llä on taustallaan monikansalliset emoyhtiöt, jotka harjoittavat ulkomainontaa kymmenissä maissa ympäri maailman.
10. Kilpailuvirasto pyysi kysynnän korvattavuutta selvittääkseen Mainostajien Liittoa sekä eräitä merkkituotteita myyviä ja markkinoivia yrityksiä kertomaan näkemyksensä ulkomainonnan asemasta mainonnan kentässä ja vastaajan liiketoiminnassa. Viraston markkinakyselyyn vastasi yhteensä 16 elinkeinonharjoittajaa. Vastauksissa näkemykset ulkomainonnan merkityksestä vaihtelivat. Eräät vastaajat pitivät ulkomainontaa tehokkaana massamediana, jolla tavoitetaan suuria ihmismääriä kustannustehokkaasti kontaktihinnoin laskettuna. Ulkomainonnan erityispiirteenä mainittiin sen sijainti lähellä ostopaikkoja ja liikkuvan kuluttajan tavoittaminen. Esille tuotiin myös se, ettei ulkomainonta edellytä kuluttajalta erityisen mainosvälineen hankintaa mainosviestin vastaanottamiseksi. Toiset vastaajat taas pitivät sekä ulkomainonnan kohdennettavuutta että kustannustehokkuutta huonona. Kilpailuviraston selvityspyyntöön vastanneet yritykset totesivat, että mainonnan markkinoilla on yleisesti ottaen asiakasyrityksille tarjolla runsaasti vaihtoehtoja. Ulkomainontaakin esiintyy takseissa, busseissa, raitiovaunuissa, metroissa, julkisissa rakennuksissa, lentokentillä ja teitten varsilla. Ulkomainonnan kenttää pidettiin vastauksissa keskittyneenä, mutta vastaavalla tavalla Suomessa keskittyneeksi nähtiin myös esimerkiksi televisiomainonta.
11. Euroopan komissio ja eräät jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ovat käsitelleet mainosmarkkinoita omassa tapauskäytännössään. Osassa tapauksista ja selvityksistä ulkomainonnan on nähty muodostavan omat relevantit hyödykemarkkinansa.[2]
12. Asian lopputuloksen kannalta relevanttien markkinoiden ja JCD:n markkina-aseman tarkka määritteleminen voidaan kuitenkin tässä tapauksessa jättää avoimeksi. Ulkomainonnan keskittynyt rakenne ja JCD:n vahva markkina-asema huomioiden asiaa on kuitenkin perusteltua tarkastella mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
5.3 Ulkomainosten painatuksen markkinat
5.3.1 JCD:n väitetyt menettelytavat painatuksen markkinoilla
13. Silkkipaino Mäkisalon tekemän toimenpidepyynnön perusteella väitetyt kilpailunrajoitukset liittyvät ennen kaikkea JCD:n toimintaan painatuksen markkinoilla. Silkkipaino Mäkisalo toteaa toimenpidepyynnössään, että JCD on kasvattanut voimakkaasti omaa osuuttaan ulkomainosten painatusmarkkinoilla muun muassa myymällä painatuspalveluja alle kustannusten. Silkkipaino Mäkisalon mukaan JCD on myös erilaisilla toimenpiteillä sitonut yhteen mainostilan myyntiä ja painatusta ja syrjinyt ulkomainosasiakkaita, jotka painattavat mainoksensa muualla kuin JCD:n omassa painossa.
14. Silkkipaino Mäkisalo viittaa muun muassa vuonna 2005 toteutettuun yli kolme kuukautta kestäneeseen JCD:n kampanjaan, jolloin kaupunkisuurtaulukampanjan tilanneet asiakkaat saivat painotyöstä 50 prosentin alennuksen. Silkkipaino Mäkisalo väittää myös, että JCD on eräissä tapauksissa tarjonnut asiakkaalle mainosmyynnin ohessa ilmaista painotyötä. Alihinnoitteluväitteidensä tueksi Silkkipaino Mäkisalo viittaa kahteen tapaukseen, joissa Silkkipaino Mäkisalo on menettänyt suuren tilauksen, kun asiakas on viime hetkellä siirtänyt mainostensa painatuksen Silkkipaino Mäkisalolta JCD:n omaan painoon. Toimenpidepyynnön mukaan JCD edellyttää, että sille kerrotaan, missä asiakkaan painatus tehdään. Silkkipaino Mäkisalon mukaan JCD saa näin välttämättä tietoonsa kilpailijansa ja myös näiden tekemät tarjoukset.
15. Silkkipaino Mäkisalon mukaan JCD:n hinnoittelu ei myöskään ole läpinäkyvää. Tältä osin toimenpidepyynnössä viitataan JCD:n Internet-sivuilla olevaan hintalaskuriin ja todetaan, että JCD:n on täytynyt myydä selvästi alle laskurin ilmoittamien hintojen ainakin niissä tapauksissa, joissa Silkkipaino Mäkisalo on hävinnyt asiakkaan JCD:lle.
16. Silkkipaino Mäkisalon mukaan JCD myös edellyttää perusteettomia laatu- ja aikatauluvaatimuksia kilpailevien painotalojen julisteille. Kysymys on tällöin esimerkiksi paperin laadulle ja väreille asetetuista edellytyksistä. Silkkipaino Mäkisalon mukaan myös JCD:n toimitusaikavaatimukset ovat perusteettomia, sillä julisteet on toimitettava sille viimeistään 10 päivää ennen mainonnan alkamista. Silkkipaino Mäkisalo pitää perusteettomana myös julistemäärälle asetettua 10–20 prosentin huoltovaraedellytystä.
17. JCD:n mukaan Silkkipaino Mäkisalon väite JCD:n ”tunkeutumisesta” painatuksen markkinoille on virheellinen, sillä JCD (ennen vuotta 2001 Maximedia Oy) on harjoittanut Suomessa painatustoimintaa yhtä kauan kuin ulkomainosliiketoimintaakin. Yhtiö katsoo kykenevänsä tarjoamaan asiakkaalle tämän halutessa palvelukokonaisuuden ja ostamisen helppoutta, koska asiakas voi saada hankkiessaan ulkomainoksensa JCD:ltä sekä median että painotuotteet. JCD:n mukaan se ei ole hinnoittelutoimissaan edellyttänyt tai muutenkaan toiminut siten, että sen asiakkaiden tilaamien painotöiden ja vuokraamien mainospaikkojen hinnoittelu sidottaisiin yhteen. Yhtiö ei subventoi ulkomainospaikoista saamillaan tuloilla painohintojaan. Myöskään edellä selostetussa vuonna 2005 toteutetussa alennuskampanjassa ei tällaista ristisubventiota tapahtunut. JCD on toimittanut virastolle pro forma -tuloslaskelman painoliiketoimintansa osalta vuodelta 2005. Annettu selvitys osoittaa, että JCD:n painotoiminnan käyttökate on ollut tuolloin selvästi positiivinen. JCD arvioi, että sillä on painotoiminnassa puolellaan eräitä kilpailuetuja, kuten keskittyminen pelkästään ulkomainosten painatukseen, joiden vuoksi yhtiön painotoiminnan tuotantokustannukset ovat melko alhaiset.
18. JCD:n mukaan yhtiön Internet-sivuilla olevan painohintalaskurin hinnat ovat ohjeellisia perushintoja, joiden avulla asiakkailla on kampanjoita suunnitellessaan mahdollisuus laskea etukäteen budjetteja. Lopulliset ja sitovat tarjoukset tehdään aina tapauskohtaisesti, jolloin useat eri seikat, kuten painotyön volyymi sekä käytettävien paperien, värien ja kemikaalien hinnat tulevat huomioiduiksi. JCD:n hinnoittelu perustuu pääsääntöisesti yksilöllisiin tarjouksiin, sillä tuotteet eivät ole standardisoituja, vaan sisältävät kuhunkin kampanjaan räätälöityjä ominaisuuksia.
19. JCD:n mukaan se ei ole tiedustellut kilpailevia painotaloja käyttäviltä mainosasiakkailtaan tai näitä edustavilta mainostoimistoilta muiden toimijoiden painohintoja. JCD pyytää mainostajilta tiedon näiden käyttämästä painopaikasta, mikä yhtiön mukaan on objektiivisesti välttämätöntä, jotta mainoksia voidaan kysellä, jos esimerkiksi kuljetuksessa on ongelmia tai julisteet eivät ole aikataulussa. Hintaa tai muita vastaavia tietoja ei kuitenkaan tiedustella.
20. Yhtiö myös katsoo, etteivät sen aineistoa koskevat laatuvaatimukset ole perusteettomia: paperin laadulle ja väreille asetetut edellytykset ovat JCD:n mukaan objektiivisia teknisiä vaatimuksia, joiden takana on pitkä kokemus ulkomainosalasta. Muitakin materiaaleja asiakas voi vapaasti käyttää. Esitetyt materiaalit ovat kuitenkin ainoat, joille JCD antaa lupauksen toimivuudesta ulkomainoskäytössä. JCD edellyttää ja painaa 20 prosentin huoltovaran aina myös itse painamilleen julisteille, jotka se myös laskuttaa asiakkaaltaan.
21. JCD katsoo, että sen on toimitusehdoissaan voitava määrittää aikarajoja, jotka antavat yhtiölle mahdollisuuden sen töiden oikeaan ja huolelliseen suorittamiseen. Ulkomainoskampanjan valmistelussa on monta logistista vaihetta. Jos kaikki toimitettavat julisteet olisivat myöhässä, syntyisi tilanne, jossa JCD:n pakkaus- ja lähettämöhenkilökunta odottaisi ilman töitä alkuviikon ja sitten muutamassa päivässä yrittäisi tehdä ylityönä kaikki viikon työt. Käytännössä JCD:n mukaan toimitusaikatauluista voidaan kuitenkin sovittaessa joustaa.
5.3.2 Kilpailuviraston selvitykset painatusmarkkinoilla
22. Kilpailuvirasto selvitti painatusmarkkinoiden toimijoille suunnatulla kyselyllä painatusmarkkinoiden tilaa ja tarjonnan korvattavuutta näillä markkinoilla. Ensinnäkin vastauksista ilmeni, että ulkomainosten painatuksessa toimii JCD:n ja Silkkipaino Mäkisalon lisäksi useita muita painotaloja. Kilpailuviraston selvityspyyntöön vastanneista yrityksistä kuusi toimijaa ilmoitti harjoittavansa ulkomainosten painatusta. Vastauksista ilmeni, että myös muiden painatustoimintaa harjoittavien yritysten on käsityksensä mukaan mahdollista siirtyä tuottamaan ulkomainoksia ilman erityisiä tuotannon järjestelyjä ja kustannuksia. Vastaukset vahvistivat lisäksi myös sen, että ulkomainosjulisteita tuodaan Suomeen myös ulkomailta. Kampanjatarkoituksiin tuodaan ulkomainoksia ainakin Tanskasta, Ruotsista, Englannista, Puolasta ja Virosta. Vastausten mukaan lähes kaikkien kyselyyn vastanneiden painojen liikevaihto oli kasvanut vuosina 2005–2007. Myös Silkkipaino Mäkisalon liikevaihto on ollut näinä vuosina varsin vakio. Lisäksi on huomattava, että Silkkipaino Mäkisalonkin liikevaihto koostuu valtaosaltaan muusta kuin ulkomainontaan liittyvästä painatustyöstä.
23. Kilpailuvirasto on lisäksi selvittänyt Clear Channel Suomi Oy:n näkemyksiä ulkomainosten painatusmarkkinoista Suomessa. Clear Channel Suomi Oy:llä ei ole omaa painoa, mutta yhtiöllä on usean ulkomainosjulisteita valmistavan painon kanssa sopimukset, jotka se kilpailuttaa vuosittain. Yhtiön asiakkaat eivät ole kuitenkaan sidottuja hankkimaan mainosjulisteitaan nimenomaan Clear Channel Suomi Oy:n sopimuspainoilta, vaan asiakkaat voivat vapaasti valita, missä heidän mainoksensa painetaan. Clear Channel Suomi Oy:n näkemyksen mukaan ulkomainosten painatuksessa on Suomessa runsaasti tarjontaa ja toimijoita.
5.3.3 Kilpailuoikeudellinen arvio
24. Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla muun muassa sitovien tai syrjivien ehtojen asettaminen asiakkaille. Myös määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen harjoittama saalistushinnoittelu on kiellettyä.
25. Sitominen tarkoittaa sitä, että toimittaja asettaa tietyn hyödykkeen myynnin ehdoksi sen, että ostaja hankkii tältä myös toisen, erillisen hyödykkeen. Ensimmäistä hyödykettä kutsutaan sitovaksi hyödykkeeksi ja toista sidotuksi hyödykkeeksi. Jos sitominen ei ole hyödykkeen ominaisuuksien tai kaupallisen käyttötarkoituksen vuoksi objektiivisesti perusteltua, kyse voi olla määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Sitomisesta kilpailulle aiheutuva suurin kielteinen vaikutus on se, että se voi johtaa sidotun hyödykkeen markkinoiden sulkemiseen kilpailijoilta.
26. Saalistushinnoittelulla puolestaan tarkoitetaan sellaista määräävän markkina-aseman yrityksen kustannukset alittavaa hinnoittelua, jonka tarkoituksena on kilpailijoiden heikentäminen tai poissulkeminen markkinoilta. Saalistushinnoittelun toteaminen edellyttää yleensä sitä, että hinnat eivät kata hyödykkeen muuttuvia yksikkökustannuksia. Saalistamiseksi voidaan katsoa myös kokonaisyksikkökustannuksia alempi hinnoittelu, mikäli muu näyttö viittaa kilpailijoiden määrätietoiseen sulkemiseen markkinoilta.
27. Väitetyt kilpailunrajoitukset liittyvät keskeisesti JCD:n toimiin painatuksen markkinoilla. Esitetyn kaltaisilla syrjivillä, sitovilla tai saalistushinnoitteluun viittaavilla menettelytavoilla voi olla kilpailulle haitallisia vaikutuksia sen kautta, että menettely voi johtaa painatusmarkkinoiden sulkemiseen kilpailijoilta. Kilpailuviraston asiassa tekemät selvitykset eivät kuitenkaan tue käsitystä, että JCD:n menettelytavoilla olisi ollut merkittäviä vaikutuksia muiden painatusyritysten toimintaan. Kilpailuviraston kuulemien JCD:n kanssa kilpailevien painotalojen liikevaihto oli päinvastoin kasvanut vuosina 2005–2007. Myös Silkkipaino Mäkisalon liikevaihto oli tuolloin pysynyt vakaana. Silkkipaino Mäkisalo tosin esittää, että ulkomainosten painatuksen osuus sen liikevaihdosta on pienentynyt oleellisesti sen jälkeen, kun JCD tuli yrityskaupan myötä Suomen markkinoille vuonna 2001. Kilpailuvirasto ei ole kuitenkaan havainnut merkkejä siitä, että painatusmarkkinoilla toimivien yritysten elinkeinonharjoittaminen olisi merkittävästi vaikeutunut JCD:n toiminnasta.
28. Silkkipaino Mäkisalon lisäksi mikään toinen painotalo ei ole valittanut JCD:n menettelytavoista edes Kilpailuviraston tekemän selvityspyynnön yhteydessä. Silkkipaino Mäkisalon esittämät väitteet JCD:n soveltamista syrjivistä ja selektiivisistä alennuksista taas jäävät pääosin yleiselle tasolle. Yhtiö on tuonut esille ainoastaan kaksi käytännön tilannetta, jossa se omien sanojensa mukaan on menettänyt asiakkaan painotyön JCD:lle tämän tarjoamien kohdennettujen alennusten vuoksi. Toinen tapauksista on vuodelta 2005 ja toinen useita vuosia tätä aikaisemmalta ajalta. Kilpailuviraston selvityksissä ei ole havaittu merkkejä järjestelmällisistä Silkkipaino Mäkisalon asiakkaisiin kohdistuvista JCD:n alennuksista.
29. Kilpailuvirastolle toimitettujen selvitysten perusteella JCD:n painoliiketoiminnan käyttökate on ainakin vuonna 2005 ollut selvästi positiivinen. Sama koskee myös esillä ollutta vuonna 2005 toteutettua yksittäistä alennuskampanjaa. Näin ollen ei vaikuta todennäköiseltä, että JCD olisi ainakaan kyseisenä vuonna subventoinut ulkomainosliiketoiminnasta saamillaan tuloilla ulkomainosten painatusta.
30. Ulkomainosten painatuksessa JCD:llä ei ole väitettykään olevan määräävää markkina-asemaa, ja erilaisten yritystietokantojen perusteella maassa on runsaasti painatuspalveluja tarjoavia yrityksiä. JCD:n markkinaosuus painatusmarkkinoista on vähäinen. Myös ulkomainosten painatuksessa on Suomessa paljon tarjontaa ja toimijoita. JCD:nkin ulkomainonnassaan käyttämistä julisteista vain osa painetaan JCD:n omassa painossa. Julisteita tuodaan runsaasti ulkomailta, minkä lisäksi Kilpailuviraston selvitysten perusteella julisteita ovat JCD:lle toimittaneet useat kotimaiset painotalot.
31. JCD:n tärkeimmällä ulkomainonnan kilpailijalla Clear Channel Suomi Oy:llä ei ole omaa painoyksikköä, mistä huolimatta se on silti JCD:n vahva kilpailija ulkomainonnassa. Clear Channel Suomi Oy on ilman ongelmia kilpailuttanut ulkomainoksia painavia yrityksiä, mikä osaltaan vahvistaa käsitystä, että ulkomainosten painatusmarkkinoilla on tarjontaa ja kilpailua.
32. Silkkipaino Mäkisalo on JCD:n hinnoittelua koskevien väitteiden lisäksi tuonut esille eräitä epäkohdiksi kokemiaan seikkoja, jotka liittyvät ennen kaikkea JCD:n laatu-, huoltovara- ja aikatauluvaatimuksiin. Mitä tulee painopapereiden ja värien laatuvaatimuksiin, JCD:n mukaan kyse ei ole vaatimuksista, vaan JCD:n kokemuksensa perusteella esittämistä suosituksista. Silkkipaino Mäkisalon ja JCD:n näkemykset eroavat myös siltä osin, ovatko huoltovara- ja aikatauluvaatimukset perusteltuja. JCD:n mukaan se painaa samansuuruisen 20 prosentin huoltovaran myös omille julisteilleen ja myös laskuttaa huoltovaran asiakkaaltaan. Toimitusaikaehtojaan JCD taas perustelee muun muassa ulkomainosten esillepanologistiikan vaatimalla ajalla. Kilpailuviraston arvion mukaan JCD:n esittämien perustelujen valossa yhtiön kilpaileville painoille asettamat laatu-, huoltovara- ja aikatauluvaatimukset eivät vaikuta ylimitoitetuilta. Koska JCD:n ulkomainonnassaan käyttämistä julisteista osa tulee kilpailevista painoista, laatu-, huoltovara- ja aikatauluvaatimuksilla ei myöskään näytä olleen selkeitä kilpailijoita poissulkevia vaikutuksia.
33. Kilpailuviraston selvityksissä ei ole ilmennyt, että JCD toteuttaisi systemaattista kilpailijoiden poissuljentastrategiaa. Väitetyt JCD:n toimenpiteet eivät näytä sulkeneen kilpailijoita pois painatusmarkkinoilta, eikä viraston arvion mukaan muutenkaan vaikuta todennäköiseltä, että JCD:n olisi mahdollista vallata painatusmarkkinat pysyvästi ja jatkossa toimia näillä markkinoilla riippumatta kilpailijoidensa tai asiakkaiden reaktioista. Näin ollen ei ole nähtävissä, että JCD:n toiminnalla olisi ollut lyhyellä tai pitkällä aikavälillä painatusmarkkinoiden kilpailullisuutta heikentäviä vaikutuksia.
5.4 Pitkäaikaiset sopimukset ulkomainosyhtiöiden ja kaupunkien välillä
34. Silkkipaino Mäkisalo on myös tuonut esille JCD:n sekä suurten kaupunkien väliset pitkäaikaissopimukset. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan JCD myy ulkomainostilaa lähinnä kaupunkien keskustoissa erilaisissa ulkomainostauluissa. Mainostelineiden pystyttämisestä se on sopinut kaupunkien kanssa pitkäaikaisilla maanvuokrasopimuksilla. Pitkäaikainen vuokrasopimus esimerkiksi Tampereen kaupungin kanssa sulkee pois muut kilpailijat ulkomainosten pystyttämisestä ja eteenpäin vuokraamisesta. Pitkäaikaiset, yli kymmenen vuoden sopimukset, rajoittavat toimenpidepyynnön tekijän mukaan kilpailua mainostilan vuokrausmarkkinoilla ja estävät markkinoille pääsyä. JCD puolestaan katsoo kaupunkien kanssa solmimiensa pitkäaikaissopimusten vastaavan tekemiensä investointien arvoa.
5.4.1 Kilpailuviraston selvitykset
35. Selvittääkseen pitkäaikaisten sopimusten vaikutuksia ulkomainonnassa Kilpailuvirasto pyysi Helsingin, Tampereen ja Lahden kaupungeilta selvityksiä asiassa. Helsingin kaupunki kertoo 30.11.2006 antamassaan selvityksessä tehneensä yhteistyösopimuksen vuonna 1991 Maximedia Oy:n, nykyisin JCD, kanssa. Kaupungilla on myös ulkomainospaikkoja koskevia sopimuksia Clear Channel Suomi Oy:n sekä Infobase Towers Oy:n kanssa. Kaupungin mukaan kaikkien ulkomainosyhtiöiden vuokrasopimukset kuitenkin päättyvät 30.6.2008, jolloin mainospaikat kilpailutetaan. Liikennelaitoksen hallinnoimien ulkomainostilojen vuokraus on järjestetty erillisin sopimuksin raitiovaunuliikenteessä, metroliikenteessä, metroasemilla ja joukkoliikenteen pysäkeillä, ja kukin mainostilakokonaisuus on kilpailutettu erikseen.
36. Kilpailuviraston sittemmin saamien tietojen mukaan Helsinki on kilpailuttanut ulkomainospaikkojen vuokrauksen ja solminut sopimuksen Clear Channel Suomi Oy:n kanssa. Yhtiön Internet-sivuilla asiasta todettiin seuraavaa:
37. ”Clear Channel Suomi Oy voitti tarjouskilpailussa Helsingin kaupungin perinteisten ulkomainosvälinepaikkojen vuokrauksen vuosille 2008–2023. Tarjouskilpailu oli euromääräisesti yksi suurimmista Pohjois-Euroopassa. 15 vuoden sopimus on pitkäkestoisuudessaan poikkeuksellinen ja sen sisältämät välineet kattavat reilusti yli 10 prosenttia koko Suomen ulkomainos-bisneksestä. Clear Channelille sopimus merkitsee lähivuosina noin 50 prosentin lisäystä liikevaihtoon. Mainostajille muutos tuo uusia, moderneja ulkomainonnan välineitä ja lisää kuluttajakontakteja Helsingissä. Myös kaupunkikuvan kannalta kyseessä on merkittävä asia: välinekannan kehittyminen uudistaa selkeästi katukuvaa.”
38. Helsingin kaupungin pysäkkikatoksia koskeva sopimus JCD:n kanssa on voimassa vuoteen 2015 asti. Helsingin kaupunki myöntää pysäkkikatoksia koskevan vuokrasopimuskauden olevan suhteellisen pitkä, mutta katsoo tämän perustuvan JCD:n tekemän investoinnin suuruuteen. Sopimusmalli, jossa mainostaja omalla kustannuksellaan pystyttää ja ylläpitää pysäkkikatokset, edellyttää kaupungin mukaan riittävän pitkää sopimuskautta. Liikennelaitoksen toiminnan kannalta on myös perusteltua, että pysäkkikatosten toteuttamista ja kunnossapitoa koko kaupungin alueella voidaan suunnitella pitkäjänteisesti. Pysäkkikatoksia koskevaa yhteistyösopimusta ei ole kytketty muihin mainospaikkasopimuksiin. Kaupungin kilpailuttamispolitiikka tähtää siihen, että kaikilla alalla toimivilla yrittäjillä on mahdollisuus osallistua ainakin johonkin osuuteen liikennelaitoksen hallinnassa olevien mainospaikkojen kilpailuttamisesta ja varmistaa liikennelaitoksen kannalta mahdollisimman hyvä kokonaistulos mainospaikkavuokrissa. Kaupunki on myös selvittänyt laajemmin ulkomainontansa tilaa ja tulevaisuuden näkymiä (Työryhmän loppuraportti 10.5.2005: ”Ulkomainoslaitteiden nykytila ja tulevaisuuden suuntaviivat Helsingissä”).
39. Tampereen kaupunki ilmoittaa 4.12.2006 laatimassaan lausunnossa solmineensa kaupunkialueelle sijoitettujen ulkomainoslaitteiden osalta sopimuksia useiden eri mainostoimistojen ja yhteisöjen kanssa. JCD:n lisäksi mainoslaitteita ovat sijoittaneet muun muassa Mainos Ahjola, Clear Channel Suomi Oy, Infobase Towers Oy, Hevimedia ja Tampereen Kiekkoilutuki ry. Lisäksi Tampereen kaupunki käy neuvotteluja uusista mainoskohteista esiin tulevien tarpeiden mukaisesti. Uudistuva kaupunkikuva asettaa laitteiden valmistajille ja markkinoinnille jatkuvaa tuotteiden laadullista ja visuaalista kehittämistarvetta. Kaupungin mainosyhtiöiden kanssa tekemät pitkäaikaissopimukset perustuvat tuotteen jatkuvuuteen, korkeaan laatuun, rakenteiden huoltoon ja kunnossapitoon sekä kaupunkikuvan kehitykseen. Tampereella ei ole toistaiseksi ollut tarvetta kilpailuttaa ulkomainospaikkoja, mutta nykysopimusten päättyessä kaupunki tulee tarkastelemaan uudelleen mainospaikkasopimuksia, mikäli pitää tätä kaupungin kehityksen ja kaupunkitilan sekä taloudellisen hyödyn kannalta tarkoituksenmukaisena.
40. Lahden kaupungin antamasta selvityksestä ilmenee, että sillä ei ole sopimusta ulkomainonnasta JCD:n kanssa, vaan kaupungin sopimuskumppanina on Harjula Settlementti ry/Harjula Mainos. Lahti ei ole kilpailuttanut nykyistä järjestelmäänsä, eikä sopimuksen luonteesta johtuen pidä kilpailuttamista jatkossakaan ensisijaisena vaihtoehtona. Pitkäaikaissopimuksen käyttöä kaupunki perustelee sopimuskumppanilta edellytetyillä investoinneilla ja vaadittavalla laatu- sekä palvelutasolla.
5.4.2 Kilpailuoikeudellinen arvio
41. Kilpailuvirasto on arvioinut kaupunkien ulkomainosyhtiöiden kanssa tekemiä sopimuksia kilpailunrajoituslain 4 §:n kannalta. Lain 4 § kieltää sellaiset elinkeinonharjoittajien tai näiden yhteenliittymien sopimukset tai yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena tai seurauksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua. Kaupunkien pitkäaikaissopimuksia arvioitaessa voidaan ensinnäkin todeta, että sopimusosapuolet eli kaupungit ja ulkomainosyhtiöt eivät ole pitäneet sopimusjärjestelyä ongelmana, vaan pitkäaikaisten sopimusten on nähty palvelevan kummankin osapuolen tarpeita. Kaupunkien antamien selvitysten perusteella pitkäaikaisiin sopimuksiin on sitouduttu yhtä paljon kaupunkien kuin ulkomainosyhtiöiden aloitteesta. JCD:n lisäksi myös sen tärkein kilpailija Clear Channel Suomi Oy sekä muut ulkomainonnassa toimivat yritykset ovat tehneet pitkäaikaisia sopimuksia kaupunkien kanssa.
42. Kilpailuviraston käsityksen mukaan pitkäaikaiset vuokrasopimukset kaupunkien ja yrittäjien välillä ovat sangen yleisiä. Kilpailuviraston selvityksistä ilmeni kaupunkien aikomus kilpailuttaa ulkomainospaikkansa nykyisten vuokrasopimusten umpeutuessa. Kuten edellä on todettu, Helsinki on kilpailuttanut kiinteät mainospaikkansa ja solminut näiden osalta sopimuksen Clear Channel Suomi Oy:n kanssa. Julkinen hankintamenettely mainospaikkojen vuokraamisessa turvaa osaltaan kaikille toimijoille syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun mainospaikkojen vuokraamisessa ja toisaalta kunnille mahdollisimman tuottoisat vuokrasopimukset.
43. On myös huomattava, että kunnilla on oikeus päättää maankäytöstään. Kuntien omia maitaan ja tilojaan koskevien vuokrasopimusten osalta niiden toiminnassa on viranomaistoiminnan piirteitä, eikä ole täysin selvää, että kuntia voitaisiin tältä osin pitää kilpailunrajoituslain näkökulmasta elinkeinonharjoittajina. Asian ratkaiseminen tässä yhteydessä ei ole kuitenkaan tarpeen, sillä Kilpailuviraston arvion mukaan selvitykset eivät käsillä olevassa tapauksessa viittaa siihen, että pitkäaikaiset sopimusjärjestelyt olisivat tässä vaiheessa vääristäneet ulkomainosalan kilpailutilannetta. Lyhytaikaisilla sopimuksilla ei olisi mahdollista turvata ulkomainosyhtiöiden investointeja pysäkkikatoksiin ja mainostauluihin. Sekä JCD että Clear Channel Suomi Oy, kuten myös pienemmät toimijat ovat voittaneet tarjouskilpailuja ja tehneet vuokrasopimuksia ulkomainospaikoista kaupunkien kanssa.
5.5 Yhteenveto
44. Kilpailuvirasto on arvioinut toimenpidepyyntöä kilpailunrajoituslain määräävää markkina-asemaa koskevien säännösten perusteella ottaen huomioon ulkomainonnan keskittyneen rakenteen ja JCD:n johtavan aseman näillä markkinoilla. Asian lopputuloksen kannalta relevanttien hyödykemarkkinoiden tai maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määrittely ei kuitenkaan ole tarpeellista.
45. Painatuksen markkinoiden osalta Kilpailuviraston selvityksissä ei ole ilmennyt viitteitä JCD:n systemaattisesta alihinnoittelusta tai muunlaisesta Silkkipaino Mäkisalon tai muiden kilpailijoiden liiketoiminnan järjestelmällisestä hankaloittamisesta. Virasto ei myöskään ole saanut näyttöä JCD:n toiminnan kilpailua merkittävästi vahingoittavista tai poissulkevista vaikutuksista. Painatuksen markkinoilla on lukuisia toimijoita, eikä JCD:n toimintatavoilla, jotka mahdollisesti jossain määrin sitovat ulkomainontaa ja painatusta yhteen, ole myöskään pitkällä aikavälillä nähtävissä painatusmarkkinoiden kilpailullisuutta heikentäviä vaikutuksia
46. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä on säädetty tilanteista, joissa Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen poistamiseksi. Kilpailunrajoituslain 12 §:ää koskevien hallituksen esityksen (HE 11/2004) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Kilpailuvirasto voi jättää ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla voidaan pitää kokonaisuudessaan toimivana. Kuten edellä on todettu, Kilpailuviraston arvion mukaan ulkomainosten painatuksen markkinoilla toimii useita yrityksiä, eikä väitetyillä JCD:n menettelytavoilla ole ollut nähtävissä merkittäviä haitallisia vaikutuksia painatusmarkkinoiden kilpailun kannalta.
47. Myöskään kaupunkien ja ulkomainosyhtiöiden välisten pitkäaikaissopimusten ei ole saatujen selvitysten perusteella tässä vaiheessa katsottava vääristäneen ulkomainosalan kilpailutilannetta.
48. Kilpailuviraston selvitysten perusteella asiaan ei liity käsittelyn jatkamista puoltavia seikkoja, minkä vuoksi virasto poistaa asian käsittelystä.
6 Sovelletut säännökset
49. Kilpailunrajoituslain (480/1992) 4, 6 ja 12 §
7 Muutoksenhaku
50. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
8 Lisätiedot
51. Lisätietoja antaa Timo Mattila.
[1] Tarkat markkinaosuusarviot poistettu liikesalaisuutena.
[2] Competition Commission (Iso-Britannia), yrityskauppa-asia Avenir Havas Media SA / Brunton Curtis Outdoor Advertising Ltd, 17.10.1991; Conseil de la Concurrence (Ranska), asia 04-D-32 More Group France v. Le group Decaux, 8.7.2004; Conseil de la Concurrence, vuosikertomus vuodelta 2000. Ks. myös komission yrityskauppapäätökset COMP/M.2529 JCD / RCS / Publitransport / IPG, 14.9.2001 ja COMP/M.2813 Carlton+Thomson / Circuit A, RMBI, RMBC, 21.6.2002 sekä Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italia), yrityskauppa-asia n. 12561 Impresa Generale di Pubblicita’ Decaux / Gruppo Torinese Transporti / Newco, 30.10.2003.