Ärendet och dess behandling
Konkurrensverket har preliminärt utrett om det finns skäl till konkurrensrättsliga åtgärder i ett ärende, som gäller Nordsjöhamn, som advokatbyrå Tom Sukanen begärt på följande privatpersoners vägnar (klagandena: Franz och Ulla Bachér, Britta Anton, Roger Palmberg, Helena Mach, Helena Brunila, Vesa Tuominen, Henrik Estlander, Werner Seydel, Ann-Marie Anton, Håkan Granlund, Ebba Estlander-Andersson och Maj Britt Westerback), per brev, daterat 7.4.2003. Klagandena anser att Helsingfors stad samt Helsingfors hamn har gjort sig skyldiga till missbruk av dominerande ställning genom att utestänga ett alternativt hamnläge till fördel för Helsingfors hamn.
Enligt klagandena har Helsingfors stad missbrukat sin monopolmakt inom stadsplanering och som idkare av hamntjänster. Helsingfors stad hade år 1997 ingått ett föravtal med Finnlines Abp om utbyte av mark. Genom att erbjuda Finnlines Abp en bättre och värdefullare tomt i Kampen i Helsingfors centrum än den mark som Helsingfors stad mottog i utbytet anses staden missbruka sin dominerande ställning. Enligt klagandena förpliktade sig Finnlines Abp i avtalet att avstå från sin plan att grundlägga en storhamn i Kantvik i Kyrkslätt och att delta i planeringen, byggandet och opererandet av Nordsjöhamnen samt överflytta sin styckegodstrafik i Helsingfors till Nordsjöhamnen.
Enligt klagandena använde Helsingfors stad ogrundat alla helsingforsares gemensamma medel för att uppnå sitt mål och följde inte heller reglerna om offentlig upphandling.
Klagandena anser att Konkurrensverket borde föra saken vidare till marknadsdomstolen för att påyrka påföljdsavgift för missbruket och utfärda ett interimistiskt förbud. Dessutom kräver klagandena att Konkurrensverket fastslår att avtalet mellan Helsingfors och Finnlines Abp samt de beslut som fattats därefter varken får tillämpas eller verkställas.
För att motivera sin sak åberopar klagandena även EG-rätten genom flera hänvisningar till dess juridiska praxis.
Konkurrensverket har mottagit redogörelser från klagandena också 20.4.2003, 27.5.2003, 18.9.2003, 16.12.2003 och 28.1.2004.
I ett bemötande, daterat den 16.6.2003, har Helsingfors stadsstyrelse och Helsingfors hamn på Konkurrensverkets begäran besvarat klagomålet. Staden anser att Helsingfors hamn inte har en dominerande ställning på marknaden för styckegodstrafik, att samarbetsavtalet mellan Helsingfors stad och Finnlines Abp inte strider mot konkurrenslagen och att området i Kampen har planlagts i enlighet med markanvändnings- och bygglagen och att staden inte har handlat oriktigt som planläggare. De ekonomiska värdena på områdena som tillämpades vid markbytet motsvarar varandra. Staden hänvisar till konklusionerna av en undersökning av EU-kommissionen där det konstateras att markbytesobjekten i stort sett motsvarar varandra. Kommissionen meddelade den 7.1.2000 att initiativtagaren Europaparlamentets ledamot Heidi Hautala inte hade tillställt EU-kommissionen någon tilläggsutredning som skulle ha föranlett tilläggsutredningar av kommissionen.
Staden hänvisar också till kommunikationsministeriets utredningar om projektet Nordsjöhamns lönsamhet jämfört med att den behövliga tilläggskapaciteten erhålls genom en hamn i Pickalaviken.
Enligt staden var det nödvändigt att få med Finnlines Abp i projektet Nordsjöhamn med tanke på företagets storlek och betydelse som kund för Helsingfors hamns godstrafikservice. Företagets sakkunskap behövdes också för planeringen och själva arbetet på Nordsjöhamn. Ett markutbyte blev en naturlig lösning när Finnlines Abp gav upp projektet i Pickala hamn och ville bli av med det. Det låg också i Finnlines Abp:s intresse att inleda samarbete med Helsingfors stad med hänsyn till att staten deltar i projektet genom att stå för hälften av kostnaderna för de investeringar i vägleder som Nordsjöhamn kräver.
Enligt staden baserar sig ansökan i sin helhet på oriktiga invändningar.
Konkurrensrättslig bedömning
Konkurrensverket har preliminärt utrett ärendet för att kunna bedöma om en grundligare undersökning behövs. Utgångspunkt för utredningen har varit huruvida avtalet mellan staden och Finnlines Abp skulle tyda till sådant horisontalt samarbete näringsidkare emellan som förbjuds i 6 § i lagen om konkurrensbegränsningar (480/92).
Enligt 6 § i lagen om konkurrensbegränsningar får i ett och samma produktions- eller distributionsled verksamma näringsidkare eller sammanslutningar av sådana inte genom avtal, beslut eller därmed jämförbart förfarande
- bestämma eller rekommendera priser eller vederlag som skall uppbäras eller betalas i samband med näringsverksamhet, eller
- begränsa produktionen, dela upp marknaden eller leveranskällorna, om dessa åtgärder inte är nödvändiga för arrangemang som effektiverar produktionen eller distributionen eller främjar den tekniska eller ekonomiska utvecklingen varvid nyttan huvudsakligen kommer kunderna eller konsumenterna till godo.
Helsingfors stad och Helsingfors hamn betraktas som näringsidkare då det gäller hamnverksamhet. Helsingfors hamn/Helsingfors stad och Finnlines Abp bedrev båda hamnverksamhet och verkade följaktligen som varandras konkurrenter vid föravtalets tidpunkt. Men enligt de uppgifter som Konkurrensverket har fått gynnar avtalet båda parter och klagandena har inte invänt att avtalet skulle ha skadliga effekter för näringsidkare som behöver hamntjänster. Konkurrensverket har inte heller mottagit klagomål från näringsidkare. Detta tyder på att konkurrenssituationen är fungerande.
Däremot är klagandena privatpersoner, som äger strandfastigheter nära den tilltänkta Nordsjöhamnen och anser att deras rättigheter som kommunmedlemmar, markägare och rekreationsfiskare äventyras på grund av Helsingfors stads agerande. Konkurrensverket anser att klagandena saknar konkurrensrättsliga skäl för att skyddas med hjälp av lagen om konkurrensbegränsningar.
För det andra konstaterar Konkurrensverket att enligt de uppgifter som framkommit i saken var det inte fråga om att båda planerade hamnalternativ skulle ha blivit byggda. Den blivande hamnen kunde följaktligen byggas bara antingen i Kyrkslätt eller i Nordsjö.
Man bör också beakta projektets storlek och samhällsekonomiska betydelse. I projektet Nordsjö hamn deltar också statsmakten genom att betala hälften av kostnaderna för trafikförbindelserna.
Klagandena hävdar att man inte har övervägt hamnarnas alternativa placeringar. Enligt uppgifterna har dock bägge alternativ granskats. Utredningar har gjorts av kommunikationsministeriet[1] och Statens Revisionsverk och i dessa utredningar har Nordsjöalternativet förespråkats. Statens Revisionsverk betvivlar även i sin verksamhetsberättelse 15/2001 att det skulle vara realistiskt att finna någon näringsidkare som kunde förverkliga investeringarna som behövs och bedriva verksamheten i hamnen i Kyrkslätt. I verksamhetsberättelsen framförs också naturskyddet som eventuellt skäl vilket kunde omöjliggöra projektet i Pickala.
Konkurrensverket anser att Helsingfors stad inte är näringsidkare i planläggningsverksamheten och att det därför inte är möjligt att i detta avseende tillämpa lagen om konkurrensbegränsningar. I detta sammanhang är det också omotiverat att undersöka en möjlig dominansställning. Det skulle förutsätta en relevant marknad för placering av hamnar i landet. Dessutom bör man enligt marknadsdomstolen skilja passagerartrafiken från godstrafiken, och även om Helsingfors stad och Helsingfors hamn innehar en dominerande ställning i passagerartrafiken, gäller det samma sannolikt inte för godstrafiken, vilket klagandena hävdar. Enligt Finlands Hamnförbund befinner sig Finlands kommunala hamnar i en öppen konkurrenssituation med varandra då det gäller styckegodstrafik.[2]
Saken kunde även gälla företagsförvärv, men stadgandena om företagsförvärv upptogs i lagen om konkurrensbegränsningar först på hösten 1998 och tillämpas inte retroaktivt.
För markbytets värdering och eventuellt olagligt statsstöd i ärendet hänvisar Konkurrensverket till EU-kommissionens bedömning i frågan.
Offentlig upphandling hör inte till Konkurrensverkets behörighetsområde.
Avslutningsvis kan det konstateras att klagandena har kunnat använda vederbörliga kommunala rättsliga medel för att reagera mot stadens förfarande. Konkurrensverket anser att det för verkets vidkommande inte finns anledning till ytterligare utredningar i ärendet. Kraven på interimistiska åtgärder samt påföljder för Helsingfors stad och Helsingfors hamn anser Konkurrensverket vara ogrundade.
[1] Satamien tavaravirrat, toimintakapasiteetti ja kehitystarpeet, sammandrag, publikation 21/98; Pääkaupunkiseudun satamaselvitys. Liikenneväyläinvestoinnit ja liikenteen kustannukset, publikation L 8/96; Betänkanden och promemorior B 22/2001
[2] Suomen Satamaliiton lausunto 24.10.2000