1 asia
Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö matkapuhelin- ja laajakaistaliittymien markkinoinnissa.
2 osapuolet
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Elisa Oyj, Helsinki
3 ratkaisu
Asiassa annetut selvitykset eivät anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja asia poistetaan käsittelystä.
4 asian vireilletulo
Kilpailuvirastoon 25.4.2005 saapuneessa toimenpidepyynnössä ja 13.6.2005 saapuneessa toimenpidepyynnön täydennyksessä (jäljempänä ”toimenpidepyyntö”) Elisa-konserniin kuuluvat yhtiöt (”Elisa”) ovat pyytäneet virastoa tutkimaan TeliaSonera Finland -konsernin (”TeliaSonera”) matkaviestinasiakkaille tarkoitettua uudistettua Sonera Etu -ohjelmaa, TeliaSoneran laajakaistaliittymän avauksen yhteydessä annettua matkaviestinliittymän puheaikaetua sekä TeliaSoneran matkaviestinliittymien markkinointiin liittyviä tarjouksia kotitalouksille, joissa on lankapuhelinliittymä. Toimenpidepyynnön mukaan TeliaSonera antaa asiakkailleen useita päällekkäisiä etuja, joilla on kumulatiivisia vaikutuksia.
Kilpailuvirasto on 29.9.2006 pyytänyt TeliaSoneralta vastinetta Elisan toimenpidepyyntöön sekä selvitystä koskien TeliaSoneran markkina-asemaa ja etuohjelmia. TeliaSonera on toimittanut vastauksensa viraston selvityspyyntöön 2.11.2006. Lisäksi TeliaSonera on toimittanut virastolle lisäselvityksiä 25.6.2006 ja 29.11.2006.
5 asiaselostus
5.1 TeliaSoneran Sonera Etu-ohjelma
TeliaSoneran Sonera Etu on kanta-asiakasohjelma yhtiön kuluttajamatkaviestinasiakkaille. Ohjelma palkitsee pitkästä asiakassuhteesta ja keskittämisestä. Etua on kertynyt aikaisemmin myös laajakaista-asiakkuudesta, mutta laajakaista on sittemmin poistettu Etu-ohjelman etuja kerryttävistä tuotteista. Etu-ohjelmassa on koottu yhteen sekä rahallisia etuja, palveluetuja että muita etuja. Ennen toukokuuta 2005 Sonera Etu -ohjelma oli nimeltään Sonera Etusopimus.
Sonera Edussa on ollut kolmesta neljään tasoa ja asiakkaat ovat saaneet sitä parempia etuja, mitä korkeammalla tasolla he ovat olleet. Vuonna 2005 Etu-tasoja oli neljä (Perus-, Pronssi-, Hopea- ja Kulta-taso) ja kesällä 2008 Etu-tasojen määrä oli vähentynyt yhdellä (edut kaikille Etu-asiakkaille, Hopea- ja Kulta-taso). Tason määräytymiseen on vaikuttanut matkaviestinasiakkuuden kesto ja ohjelmaan kuuluvien liittymien keskimääräinen laskutus. Etu-asiakkaat ovat saaneet muun muassa prosenttialennusta laskutuskuukausittain, muita pysyviä etuja (esimerkiksi mahdollisuus kerätä Plussa-, Ykkösbonus- ja Diners-pisteitä) sekä kuukausittain vaihtuvia tarjouksia. Lisäksi Pronssi-, Hopea- ja Kulta-tasoilla asiakkaille on tarjottu yllätysetuja (esimerkiksi elokuvalippuja ja lehtitilauksia).
Elisan mukaan erityisen ongelmallista Sonera Etu -ohjelmassa on se, että TeliaSonera palkitsee uusilla eduilla matkaviestinasiakkaidensa asiakasuskollisuutta ja pyrkii myös sitä kautta kasvattamaan edelleen markkinaosuuttaan matkaviestinmarkkinoilla. Asiakasta on palkittu asiakkuusiästä enimmillään kuuden vuoden ajalta. Koska edut perustuvat osittain pitkään asiakassuhteeseen, muilla teleoperaattoreilla ei Elisan näkemyksen mukaan ole mahdollisuutta vastata omilla etuohjelmillaan TeliaSoneran toimintaan. TeliaSoneran etuohjelmalla on sitovia vaikutuksia, sillä se luo Elisan näkemyksen mukaan ostouskollisuutta TeliaSoneraan päin. Ottaen huomioon TeliaSoneran asiakaskanta mikään toinen operaattori ei ole pystynyt tarjoamaan vastaavassa laajuudessa etuja asiakasiän perusteella.
Elisan mukaan TeliaSoneran etuohjelma on sitonut matkaviestin- ja laajakaistaliittymän yhteen etujen kertymisessä. Erilaisten etujen kautta TeliaSonera on toisaalta pyrkinyt vahvistamaan asemaansa matkaviestinmarkkinoilla ja toisaalta määräävän markkina-asemansa turvin kasvattamaan markkina-asemaansa myös laajakaistamarkkinoilla. TeliaSoneran menettelyllä on Elisan mukaan ollut huomattava vaikutus sekä matkaviestintä- että laajakaistamarkkinoihin. Kilpailumahdollisuuksia kaventaa se, että TeliaSoneran edut voivat olla huomattavan arvokkaita ja etuohjelman piirissä on ollut lähes miljoona asiakasta.
5.2 TeliaSoneran matkaviestinliittymien markkinointitarjoukset lankapuhelinasiakkaille
TeliaSonera on tarjonnut keväällä 2005 ilmestyneissä lehti-ilmoituksissa matkaviestinliittymän loppuvuoden kuukausimaksut ilmaiseksi, mikäli asiakas on irtisanonut lankapuhelinliittymänsä. TeliaSonera on tarjonnut edun sekä nykyisille että uusille matkaviestinasiakkailleen. Ilmoituksissa on tarjottu lisäksi erilaisia kylkiäisiä. Toimenpidepyynnössä tarkoitetun kaltaisia tarjouksia on julkaistu ainakin Helsingin Sanomissa ja Aamulehdessä huhtikuussa 2005.
Elisan mukaan matkaviestinliittymien markkinointitarjouksilla lankapuhelinasiakkaille TeliaSonera on pyrkinyt vahvistamaan määräävää markkina-asemaansa matkaviestinmarkkinoilla tarjoamalla määräävän markkina-aseman tuotteesta kokonaismäärältään huomattavan suuria alennuksia ja etuja, jotka on erilaistettu asiakkaiden mukaan. TeliaSoneran tarjous on ollut laajamittaisesti esillä erityisesti pääkaupunkiseudulla ja Pirkanmaalla keväällä 2005. Elisa on katsonut toimenpidepyynnössään, että TeliaSoneran tarjoukset on erityisesti kohdennettu sen pääkilpailijaan Elisaan. TeliaSoneran toiminnalle ei Elisan käsityksen mukaan ole ollut kustannusperusteita tai muuten kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä syitä. Elisan mukaan TeliaSonera on pyrkinyt määräävää markkina-asemaansa hyödyntämällä merkittävästi muokkaamaan tietyn kokonaismarkkinan toimivuutta ja rakennetta. Elisan näkemyksen mukaan TeliaSoneran toiminta johtaa tulevaisuudessa kuluttajille tarjolla olevien teknologioiden vähenemiseen.
5.3 TeliaSoneran laajakaistaliittymän avauksen yhteydessä antama puheaikaetu
TeliaSonera on tarjonnut 25.4.–30.6.2005 www-sivuillaan uuden laajakaistaliittymän (Sonera Laajakaista ADSL, Huoneisto, Huoneisto Plus ja Kaapeli) avaajalle muun muassa 30 euroa puheaikaa kaikilla saatavuusalueilla. Etu on tarjottu asiakkaan voimassa olevaan tai tarjousaikana avaamaan TeliaSoneran kuluttajamatkaviestinliittymään tai Zeroforty-liittymään. Puheaika on hyvitetty asiakkaalle viimeistään lokakuussa 2005 asiakkaan vanhimpaan voimassa olevaan liittymään eikä edun käyttämiselle ole ollut ajallista rajoitetta.
Elisan mukaan laajakaistaliittymästä puheaikana saatava etu on asiakkaan sitomista. Puheaikaetu annetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin liittymäpalvelun, laajakaistaliittymän TeliaSoneralta. Elisan mukaan TeliaSoneralla on riittävästi markkinavoimaa matkaviestinmarkkinoilla saavuttaakseen matkaviestin- ja laajakaistaliittymän sitomisen avulla lisää markkinaosuutta laajakaistaliittymien markkinoilla. Sitominen vaikuttaa Elisan mukaan kielteisesti laajakaistamarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Edun määrää ei Elisan mukaan voida pitää vähäisenä.
Elisan mukaan TeliaSonera on keväällä 2005 päättänyt ryhtyä hyödyntämään laajamittaisesti matkaviestinnän markkinavoimaansa ensikokeiluna laajakaistan avajaistarjous ja tämän jälkeen Etuohjelmassa samalla, kun se on jatkanut laajakaistan avajaistarjousta.
6 oikeudellinen arviointi
6.1 Relevantit markkinat ja TeliaSoneran markkina-asema
Kilpailuvirasto on aikaisemmin Sonera Oyj:tä (nykyisin TeliaSonera) koskevassa päätöksessään[1] todennut, että matkaviestinmarkkinoilla voidaan toisistaan erottaa verkkopalvelut ja loppuasiakkaille tarjottavat palvelut omiksi markkinoikseen. Vastaavaa jaottelua käytetään myös Euroopan komission tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin[2].
Kilpailuvirasto on eräissä aikaisemmissa päätöksissään[3] katsonut, että Soneralla on määräävä markkina-asema matkaviestinpalveluiden markkinoilla Suomessa. Viestintäviraston markkinakatsauksen[4] mukaan matkaviestinpalveluita tarjosi vuoden 2007 lopulla kymmenkunta yritystä, joista TeliaSonera, Elisa ja DNA Oy omistavat Manner-Suomen alueella matkaviestinverkkoa. Lisäksi markkinoilla toimii kolme virtuaalista matkaviestinverkkoyritystä (TDC Oy, AinaCom Oy ja GSM Suomi Oyj). Saman markkinakatsauksen mukaan TeliaSoneran osuus loppuasiakkaille tarjottavista liittymistä oli vuoden 2007 lopulla noin 39 prosenttia, Elisan osuus noin 38 prosenttia ja DNA Oy:n noin 20 prosenttia, kun vuotta aiemmin vastaavat osuudet olivat 43 %, 38 % ja 17 %.
Kilpailuvirasto on aiemmassa tapauskäytännössään määritellyt laajakaistapalveluiden markkinoiden muodostuvan kotitalouksille tarjottavien yksityisten laajakaistapohjaisten Internet-liittymien markkinoista sekä ADSL-pohjaisten Internet-yhteyksien tukkumarkkinoista. Myös tilaajayhteyksien vuokraamisen markkinat liittyvät läheisesti laajakaistapalveluiden tarjoamiseen. Maantieteellisesti Kilpailuvirasto on katsonut näiden markkinoiden olevan alueelliset.[5]
Viestintäviraston markkinakatsauksen[6] mukaan laajakaistamarkkinoilla suurimmat vähittäistuotteiden tarjoajat Suomessa olivat vuoden 2007 lopulla Elisa (markkinaosuus noin 34 prosenttia), TeliaSonera (noin 29 prosenttia), DNA Oy (noin 13 prosenttia) sekä Finnet-ryhmä (yhteensä noin 14 prosenttia). Muista laajakaistaa tarjoavista yrityksistä suurin oli pääosin kaapeliverkossa laajakaistaliittymiä tarjoava Welho (osa SanomaWSOY-konsernia). Kilpailutilanne laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla Suomessa vaihtelee kuitenkin varsin paljon eri maantieteellisillä alueilla ja kunkin alueen perinteinen operaattori on vahvassa asemassa alueellaan. Laajakaistayhteyksiin tarvittavat verkot ovat pääasiassa Elisan, TeliaSoneran, DNA Oy:n sekä paikallisten Finnet-ryhmään kuuluvien puhelinyhtiöiden hallussa. Paikallisilla teleoperaattoreilla TeliaSonera mukaan lukien on paikallisverkon omistuksen myötä huomattavaa markkinavoimaa perinteisten alueidensa laajakaistatuotteiden tukkumarkkinoilla[7].
Kilpailuvirasto katsoo, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa TeliaSoneran markkina-asemaan. Ottaen huomioon TeliaSoneralla ollut vahva asema matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinoilla sekä sen omien perinteisten toimialueiden laajakaistamarkkinoilla on asiaa kuitenkin perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
6.2 Kilpailuviraston näkemys
Matkaviestintä on 2000-luvulla ollut voimakkaasti kasvava toimiala. Suomessa oli vuoden 2007 lopussa yli 6 miljoonaa matkaviestinliittymää. Omissa verkoissaan toimivia valtakunnallisia verkko-operaattoreita Suomessa on kolme kappaletta. Liittymämäärältään pienimmällä verkko-operaattorilla on verkossaan hieman yli miljoona liittymää. Samalla kun matkaviestinliittymien määrä on voimakkaasti kasvanut, puheluhinnat ovat laskeneet. Liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[8] mukaan matkaviestinnän hinnat ovat vuosina 1995–2007 laskeneet 60,2 prosenttia.
Matkaviestinnän hinnat Suomessa ovat myös kansainvälisesti mitattuna alhaiset. Liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[9] mukaan Suomessa oli vuoden 2007 hinnoilla mitattuna halvin GSM-hintakori, kun vertailuryhmänä käytettiin EU15-maita sekä lisäksi Islantia, Norjaa ja Sveitsiä. Viestintäviraston vuoden 2008 hinnoilla tekemän tutkimuksen[10] mukaan Suomessa on kokonaisuudessaan edullisimmat matkapuheluiden hinnat, ja myös mobiililaajakaistan[11] hinnat ovat Suomessa Euroopan halvimpia. Viestintäviraston tutkimuksessa vertailumaina käytettiin EU15-maiden lisäksi Islantia, Norjaa, Sveitsiä ja Viroa.
Edellä esitetty viittaisi matkaviestinmarkkinoiden kehittyneen kilpailullisempaan suuntaan 2000-luvun aikana, eikä Elisan toimenpidepyynnössään esittämä väite, että TeliaSoneran etuohjelmilla olisi ollut TeliaSoneran matkaviestinmarkkinoiden määräävää markkina-asemaa vahvistava vaikutus, siten näytä pitävän paikkaansa. TeliaSoneran markkinaosuus on laskenut käytännössä koko 2000-luvun ja edellä mainitun Viestintäviraston markkinakatsauksen[12] mukaan TeliaSoneran markkinaosuus on 39 prosenttia, kun toiseksi suurimman operaattorin markkinaosuus on 38 ja kolmanneksi suurimman 20 prosenttia.
Telealalle on toisaalta tyypillistä myös matkaviestintä- ja paikallispuhelumarkkinoiden lähentyminen (konvergenssi). Teknologian kehittyminen ja markkinoiden hintakehitys ovat yhdessä johtaneet siihen, että matkapuhelinliittymä on kiinteän verkon puhelinliittymälle osittain substituutti, mikä on näkynyt viimeaikaisessa markkinakehityksessä. Kiinteiden puhelinliittymien markkinat ovat pienentyneet jo useana vuonna peräkkäin. Vuosien 2001–2007 aikana kiinteiden puhelinliittymien määrä on alentunut yhteensä 37,6 prosenttia ja vastaavasti paikallispuhelinverkosta soitettujen puheluiden lukumäärä on vähentynyt vuosien 2001–2007 aikana 69,0 prosenttia.[13]
Elisa on toisaalta tuonut esille, että TeliaSonera on mainostanut kiinteästä puhelinliittymästä luopuville asiakkaille tarjoamiaan etuja juuri Elisan perinteisillä toimialueilla. Kilpailuvirasto tuo tähän liittyen esille, että Elisalla on Viestintäviraston päätösten[14] mukaan ollut näiden alueiden kotitalousasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalveluiden markkinoilla huomattavaa markkinavoimaa. Elisalla on ollut näillä alueilla runsaasti lankapuhelinasiakkaita, mistä on seurannut Elisan matkaviestinoperaattorille etua valmiiden asiakassuhteiden muodossa.
Koska kiinteiden puhelinliittymien määrä on ollut muutoinkin voimakkaassa laskussa koko Suomessa ja koska Elisan matkaviestinoperaattori olisi voinut itsekin tarjota kiinteistä puhelinliittymistä luopuville asiakkaille TeliaSoneran etua vastaavan edun, Kilpailuvirasto katsoo, ettei ole todennäköistä, että TeliaSoneran kiinteästä puhelinliittymästä luopuville asiakkaille tarjoamilla eduilla olisi ollut kilpailua vääristäviä vaikutuksia. Päinvastoin vaikuttaa siltä, että nimenomaan matkaviestinliittymät ovat luoneet 2000-luvulla kilpailupainetta aiemmin paikallisesti monopoliasemassa olleille paikallisille puhelinyhtiöille.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin muun muassa silloin, kun kilpailua markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Säännös antaa lain esitöiden mukaisesti Kilpailuvirastolle mahdollisuuden suunnata toimintansa kaikkein merkittävimpiin kilpailunrajoituksiin. Hallituksen esityksen mukaan kilpailun toimivuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen.
Elisan mukaan TeliaSoneralla on riittävästi markkinavoimaa matkaviestinmarkkinoilla saavuttaakseen matkaviestin- ja laajakaistaliittymän sitomisen avulla lisää markkinaosuutta laajakaistaliittymien markkinoilla. Elisa on tuonut esille, että TeliaSoneran menettely vaikuttaa kielteisesti laajakaistamarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin sekä muiden toimijoiden kilpailuolosuhteisiin. Tarkasteltaessa telemarkkinoiden kokonaistilannetta sekä TeliaSoneran markkina-asemaa matkaviestinliittymien markkinoilla Kilpailuvirasto katsoo, ettei kyseessä olevalla menettelyllä ole ollut sellaisia vaikutuksia, joiden vuoksi kilpailu laajakaista- tai matkaviestinmarkkinoilla olisi merkittävästi estynyt. Myös muut operaattorit ovat tarjonneet tai olisivat voineet tarjota vastaavanlaisia etuja niille asiakkaille, jotka ottavat sekä matkaviestin- että laajakaistaliittymän samalta operaattorilta. Toisaalta Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota siihen, että Sonera Etua kerryttävät enää vain matkaviestinliittymät.
Edellä selostetun mukaisesti Kilpailuvirasto katsoo, ettei tässä käsiteltävänä olevien etujen tarjoaminen ole vaikuttanut matkaviestin- ja laajakaistaliittymämarkkinoista koostuvan kokonaismarkkinan toimintaan sillä tavoin, että asiassa olisi tarvetta ryhtyä jatkotoimenpiteisiin.
7 sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992, ml. muutossäädös 318/2004) 3 §:n 2 momentti, 6 § (ennen 1.5.2004 7 §) ja 12 §.
8 muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätöksen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Kilpailuviraston päätös dnro 1012/61/2001, annettu 26.6.2008.
[2] Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, 22.8.1998, (98/C 265/02), kohta 45, jossa todetaan, että televiestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat: loppukäyttäjille tarjottu palvelu ja liittyminen tämän palvelun tarjoamiseksi välttämättömiin toiminteisiin.
[3] Ks. esim. Kilpailuviraston päätös dnro 720/81/2002, annettu 3.1.2003.
[4] Viestintäviraston markkinakatsaus 2007, 31.3.2008. Saatavilla Viestintäviraston Internet-osoitteesta http://www.ficora.fi/attachments/suomi_M_Q/5wYziXzz0/Files/CurrentFile/Markkinakatsaus2007.pdf.
[5] Kilpailuviraston esitys markkinaoikeudelle, dnro 949/61/2002, 21.10.2002. Ks. myös markkinaoikeuden päätös Lännen Puhelin -asiassa, nro 298/2008, Dnro 260/04/KR, annettu 2.7.2008.
[6] Ks. edellä alaviite 4.
[7] Ks. esim. Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, dnro 150/934/2004, annettu 17.9.2004 sekä Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla, dnro 584/934/2003, annettu 6.2.2004. (Sonera Carrier Networks Oy:n osalta)
[8] Suomen telemaksujen hintataso 2007, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 15/2008. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[9] Matkapuheluhinnat 2007. Kansainvälinen vertailu, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 27/2007. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[10] Matkapuheluhinnat 2008 – Kansainvälinen vertailu, Viestintäviraston julkaisuja 5/2008. Saatavilla Viestintäviraston Internet-sivuilta osoitteesta http://www.ficora.fi/attachments/suomi_R_Y/5yrQMweCx/Files/CurrentFile/ViestintavirastonJulkaisuja0805.pdf.
[11] Mobiililaajakaistalla tutkimuksessa tarkoitettiin matkaviestinverkon kautta toteutettua Internet-yhteyttä, jonka nimellinen tiedonsiirtonopeus käyttäjälle päin on vähintään 384 kbit/s, kuukausimaksu on kiinteä ja jonka tiedonsiirron määrää ei ole rajoitettu.
[12] Ks. edellä alaviite 4.
[13] Televiestintä 2007, Tilastokeskus. Saatavilla Tilastokeskuksen Internet-sivuilta osoitteesta http://www.stat.fi/til/tvie/2007/tvie_2007_2008–06-05_kat_001_fi.html.
[14] Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta kotitalousasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla, dnro:t 452/934/2003, 453/934/2003, 454/934/2003, 457/934/2003, 458/934/2003 ja 459/934/2003, annettu 5.3.2004. (Elisan ja sen tytäryhtiöiden osalta)