Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto vastaanotti 12.4.2003 erään raakapuun välittäjän toimenpidepyynnön, jossa raakapuun välittäjä (jäljempänä toimenpidepyynnön tekijä) pyytää virastoa tutkimaan, onko Stora Enso Oyj (jäljempänä Stora Enso) syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön pyrkiessään ostamaan raakapuuta ainoastaan pystykauppana Pohjois-Suomessa.
Toimenpidepyynnön mukaan Stora Enso pyrkii ostamaan raakapuuta ainoastaan pystykauppana, mutta ei hankintakauppana. Stora Enso on perustellut menettelyään sillä, että pystykaupassa korjatut puut vastaavat laadultaan yhtiön tarpeita. Metsänomistajan metsän myynnistä saamat tulot voivat kuitenkin pystykaupassa olla 40 prosenttia alemmat kuin hankintakaupassa. Keskeisin syy tähän tuloeroon on siinä, että Stora Enso ja yksityinen saha luokittelevat samasta leimikosta saatavat puut eri tavalla. Stora Enson ostaessa puuta keskinkertaisesta Lapin leimikosta yhtiö luokittelee kaikesta puusta 30–45 prosenttia tukkipuuksi, 40–50 prosenttia massapuuksi ja 10–20 prosenttia raakeiksi. Yksityisen sahayrityksen ostaessa puuta samanlaisesta leimikosta sahayritys luokittelee kaikesta puusta jopa 70–80 prosenttia tukkipuuksi, noin 20 prosenttia massapuuksi ja 2–5 prosenttia raakeiksi.
Toimenpidepyynnön tekijä viittaa Stora Enson menettelytapoja koskevaan yksittäistapaukseen: Keminmaalainen metsänomistaja (jäljempänä metsänomistaja) oli myynyt leimikkonsa tukkipuut ruotsalaisille sahayrityksille, jotka olivat luokitelleet 80 prosenttia leimikon puista tukkipuiksi ja 20 prosenttia massapuiksi. Myytyään tukkipuuksi luokitellut puut (80 prosenttia koko leimikosta) ruotsalaisille sahayrityksille metsänomistaja oli tarjonnut jäljelle jääneitä havumassapuitaan Stora Ensolle. Stora Enso oli kuitenkin kieltäytynyt ostamasta kyseisiä massapuita, koska metsänomistaja oli myynyt tukkipuuksi luokitellut puut ruotsalaisille sahayrityksille eikä Stora Ensolle. Stora Enso oli aiemmin saman leimikon puita koskevan katselmuksen jälkeen määritellyt metsänomistajalle suuntaamassaan ostotarjouksessa tukkipuiden osuudeksi 40 prosenttia ja massapuiden osuudeksi noin 55 prosenttia. Näin ollen osa ruotsalaisten sahayritysten tukkipuiksi luokittelemista puista olikin ollut Stora Enson luokituksen mukaan massapuita, jotka metsänomistaja oli kuitenkin myynyt tukkipuina ruotsalaisille sahayrityksille.
Toimenpidepyynnön tekijä toteaa myös, etteivät pienet kyläsahat pysty myymään Stora Ensolle massapuitaan. Massapuiden osalta Stora Enson kohtelu puun myyjiä kohtaan on muuttunut vuosi vuodelta ”tylymmäksi”. Pitkäkuituisen massan osalta puunmyyjien katteet ovat kuitenkin parantuneet huomattavasti, sillä pitkäkuituista massaa saadaan ainoastaan tukeiksi luokiteltavista vanhoista puista.
Raakapuun markkinoiden keskeisiä piirteitä
Yleisimmät kauppamuodot
Yleisimmät kauppamuodot raakapuukaupassa ovat pystykauppa ja hankintakauppa. Pystykaupassa puun myyjä luovuttaa metsänhakkuusopimuksessa ostajalle oikeuden tietyn ajan kuluessa hakkauttaa ja korjata puut sovitulta myyntikohteelta. Metsäyhtiöt maksavat myyjälle puusta ns. kantohinnan. Tässä kaupassa korjuukustannuksista vastaa ostaja. Puuta ostavat yhtiöt käyttävät omaa korjuukalustoa tai hankkivat korjuupalvelun itsenäisiltä yrittäjiltä, jolloin korjuutyön hinnoittelu määräytyy yhtiöiden ja näiden sopimusyrittäjien välisillä sopimuksilla. Pystykaupassa kaupan kohteena on yleensä kaikki leimikossa oleva puu.
Hankintakaupassa puun myyjä sitoutuu toimittamaan sovitut puutavaramäärät ja -lajit luovutuspaikkaan sovittuna aikana. Puun myyjä vastaa kaupan ehtojen täyttämisestä, laatuvaatimuksista, korjuukustannuksista ja metsäkuljetuskustannuksista. Ostaja maksaa myyjälle puutavaran hinnan lisäksi myös korjuukustannuksista. Myyjä voi tehdä korjuun itse tai hankkia sen esimerkiksi korjuualan yrittäjältä. Hankintakaupassa puun hintaa sanotaan hankintahinnaksi.
Vuoden 2003 Metsätilastollisen vuosikirjan mukaan Suomen yksityismetsistä hakattiin markkinapuuta kaikkiaan 46,3 miljoonaa kuutiometriä vuonna 2002. Tästä puumäärästä pystykaupoilla hankitun puun osuus oli noin 78 prosenttia ja hankintakaupoilla hankitun puun osuus noin 22 prosenttia.
Raakapuun päätavaralajit
Suomessa käytetään puunkorjuussa tavaralajimenetelmää, jossa puut karsitaan ja katkotaan mittaansa jo kaatamispaikalla. Puu katkotaan niihin mittoihin, joita puunostajat haluavat. Muissa maissa käytetään myös muita menetelmiä, esimerkiksi kokopuumenetelmää, jossa runko kuljetetaan metsästä kokonaisena.
Päätavaralajit ovat tukkipuu ja kuitupuu. Kuitupuuta sanotaan myös massapuuksi. Järeät rungon osat katkotaan tukeiksi, jotka käytetään sahatavaraksi tai sorvataan vanerien viiluiksi. Pylväät, hirret ja kalusteet saadaan niin ikään tukeista. Tukiksi katkotaan puusta se osa, joka riittää tukkipuun mittoihin.
Kuitupuuta saadaan rungon siitä osasta, joka ei mitoiltaan riitä tukiksi tai on muuten ominaisuuksiltaan tukiksi kelpaamatonta, esimerkiksi lahovikaista. Kuitupuusta valmistetaan selluloosaa ja paperia. Tukit ovat huomattavasti kalliimpaa raaka-ainetta kuin kuitupuu, joten myyjä pyrkii maksimoimaan tukkipuun määrän hakkuussa.
Raakapuun markkinoiden toimivuus
Raakapuun markkinoiden toimivuuden kannalta keskeinen ongelma Suomessa on ostajien vähälukuisuus. Raakapuumarkkinoiden ostajakunta on voimakkaasti keskittynyt, ja yksityinen metsänomistus on erittäin hajautunut. Myyjien ja ostajien keskittyneisyysasteiden välistä eroa tasoittavat metsänhoitoyhdistysten tekemät valtakirjakaupat, joilla yhdistykset voivat kilpailuttaa kerralla suuremman erän metsänomistajilta valtakirjoilla keräämiään leimikoita. Kolme suurinta metsäteollisuusyhtiötä, Metsäliitto-Yhtymä (jäljempänä Metsäliitto), Stora Enso ja UPM-Kymmene Oyj (jäljempänä UPM-Kymmene), ovat raakapuunostajina markkinoilla vahvassa asemassa. Ne käyttävät valtaosan Suomen raakapuun markkinoilla tarjolla olevasta kuitupuusta ja suurimman osan myös tukkipuusta. Tukkipuuta ostavat kuitenkin myös lukuisat mekaanista puunjalostusta harjoittavat yritykset.
Leimikkokaupan, eli pystykaupan, yleistyminen kauppatapana on yhteydessä nykyaikaiseen puunkorjuutekniikkaan. Puunkorjuun koneellistumisen seurauksena korjuukustannukset ovat laskeneet. Koneellistuminen on ollut osittain seurausta raaka-ainevaatimusten tiukentumisesta. Kysynnän muutokset metsäteollisuusyhtiöiden tuottamien lopputuotteiden markkinoilla aiheuttavat muutoksia yhtiöiden puuraaka-ainetarpeissa, ja kilpailu lopputuotemarkkinoilla vaikuttaa myös raaka-aineena käytettävän puun laatu- ja tuoreusvaatimuksiin. Tämän vuoksi metsäteollisuusyhtiöt pyrkivät pitämään käytettävissään riittävän määrän pystykaupoin hankittuja leimikoita, joista yhtiöt voivat nopeasti aloittaa puunkorjuun sopeuttaakseen tuotantonsa lopputuotemarkkinoilla tapahtuneisiin muutoksiin. Metsäteollisuusyhtiöt pyrkivät myös pitämään katkotun puun varastonsa mahdollisimman pieninä, jotta yhtiöt säästyisivät ylimääräisiltä pääomakustannuksilta.
Koska pystykaupassa ostaja joutuu ottamaan vastaan myös sellaista raaka-ainetta, jolle ostajalla ei ole käyttöä, on päädytty ostajien välisiin kaadetun raakapuun kauppoihin, eli vaihtopuujärjestelyihin. Pystykaupan ja vaihtopuujärjestelyiden ansiosta puunostajat voivat säästää hankinta- ja kuljetuskustannuksia yhdistämällä hankintojaan ja ohjaamalla kullekin tarpeelliset raaka-ainelajit. Näihin järjestelyihin voi kuitenkin liittyä myös kilpailua vähentäviä piirteitä. Metsäteollisuusyhtiöiden näkökulmasta hyödyllisenä pidetty yhteistyö saattaa puunmyyjille merkitä ostajien vähenemistä markkinoilta ja hintatason yhtenäistymistä. Tukkipuun osalta markkinoilla esiintyy useampia ostajia kuin kuitupuun osalta. Pystykauppa ja vaihtopuujärjestelyt saattavat johtaa siihen, että kilpailu raakapuun ostossa vähenee ja eri puutavaralajien hintasuhteet vääristyvät.
Asiassa tehdyt selvitykset
Toimenpidepyynnön tekijä toteaa Stora Enson olevan raakapuun ostajana määräävässä markkina-asemassa Keminmaalla ja sen lähiympäristössä sekä muualla Pohjois-Suomen alueella. Toimenpidepyynnössä viitataan menettelyyn, jossa Stora Enso vaatisi puunmyyjältä itselleen yksinoikeutta toimia puunostajana. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan Stora Enso on kieltäytynyt ostamasta keminmaalaiselta metsänomistajalta kuitupuuta pelkästään siitä syystä, että metsänomistaja on myynyt tukkipuuta ruotsalaisille sahayrityksille. Lisäksi toimenpidepyynnön tekijä toteaa, että Stora Enso pyrkii Pohjois-Suomen alueella ostamaan kuitupuuta ainoastaan pystykauppoina, eikä yleensä suostu ostamaan kuitupuuta hankintakauppoina. Toimenpidepyynnön tekijä toteaa myös, etteivät pienet kyläsahat pysty myymään Stora Ensolle massapuitaan ja että massapuiden osalta Stora Enson kohtelu puun myyjiä kohtaan on muuttunut vuosi vuodelta ”tylymmäksi”.
Toimenpidepyynnön tekijän Kilpailuvirastolle toimittaman toimenpidepyynnön tapauksessa relevantteina hyödykemarkkinoina voidaan tarkastella kemiallisen ja mekaanisen puunjalostusteollisuuden käyttämän raakapuun markkinoita. Yksittäisen puunmyyjän kannalta relevantit maantieteelliset markkinat ovat usein luonteeltaan alueelliset, jopa paikalliset. Raakapuun ostajille puunhankinta-alue on yrityksen koosta ja tuotantolaitosten sijainnista riippuen paikallinen, alueellinen tai jopa maailmanlaajuinen. Vaihtopuujärjestelyt laajentavat ostajien puunhankinta-alueita. Metsäliitto, Stora Enso ja UPM-Kymmene ovat kukin organisoineet raakapuun hankintansa maan eri osia käsittäviin hankinta-alueisiin, joita yhtiöillä on viidestä kuuteen. Ostot painottuvat yhtiöiden tuotantolaitosten sijainnin mukaan, koska puun hankintakustannukset nousevat kuljetusmatkan pidentymisen myötä.
Kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Kilpailuvirasto otti 23.9.2003 puhelimitse yhteyttä Länsi-Pohjan metsänhoitoyhdistykseen, jonka toimialueeseen toimenpidepyynnön tekijän viittaaman metsänomistajan kotipaikkakunta Keminmaa kuuluu. Metsänhoitoyhdistyksen puhelimitse antamien tietojen mukaan metsäteollisuusyhtiöt ostavat Keminmaalla ja sen lähiympäristössä metsänomistajilta kuitupuuta pystykauppojen lisäksi myös hankintakauppoina, vaikka metsänomistajat olisivatkin myyneet tukkipuuta sahayrityksille. Metsänhoitoyhdistyksen antamien tietojen mukaan Keminmaalla ja sen lähiympäristössä merkittävimmät puunostajat ovat Stora Enso ja Metsäliitto, joilla on yhteensä noin 90 prosentin markkinaosuus raakapuun ostossa. Stora Enson markkinaosuus on vähän suurempi kuin Metsäliiton. Muita puunostajia ovat muun muassa pienet sahayritykset. Kilpailuviraston Länsi-Pohjan metsänhoitoyhdistykseltä hankkimien tietojen perusteella Stora Enso kohtaa kilpailua raakapuun hankinnassa Keminmaalla ja sen lähiympäristössä. On myös huomattava, että toimenpidepyynnön tekijän esille tuomassa keminmaalaisen metsänomistajan tapauksessa metsänomistaja oli pystynyt myymään 80 prosenttia omistamansa leimikon puista muulle puunostajalle kuin Stora Ensolle. Metsänomistajan ei näin ollen voida katsoa olevan pakotettu ryhtymään liikesuhteeseen ainoastaan Stora Enson kanssa.
Kilpailuvirasto otti 21.11.2003 ja 25.11.2003 puhelimitse yhteyttä Pohjois-Suomen metsänomistajien liittoon. Pohjois-Suomen metsänomistajien liiton arvion mukaan Stora Ensolla ja Metsäliitolla on Pohjois-Suomessa yhteensä noin 75 prosentin markkinaosuus raakapuun hankinnassa. Stora Enson markkinaosuus on vähän suurempi kuin Metsäliiton. Loput raakapuun ostajat ovat muun muassa kotimaisia ja ruotsalaisia sahayrityksiä. Pelkkää kuitupuuta ostavia ostajia Pohjois-Suomessa ovat ainoastaan em. kaksi metsäteollisuusyhtiötä. Pohjois-Suomen metsänomistajien liitto kiinnitti Kilpailuviraston huomiota siihen, että Metsäliitto ostaa Suomessa puuta etupäässä vain jäseniltään. Pohjois-Suomen alueella Metsäliitto ostaa raakapuuta jossain määrin myös raakapuun välittäjiltä sekä sellaisilta metsänomistajilta, jotka eivät ole Metsäliiton jäseniä.
Kilpailuvirasto otti 10.12.2003 puhelimitse yhteyttä Metsäliittoon. Metsäliiton antamien tietojen mukaan Stora Enson ja Metsäliiton markkinaosuudet raakapuun hankinnassa ovat Pohjois-Suomen alueella suunnilleen yhtä suuret. Metsäliitto ostaa Lapissa 90 prosenttia tarvitsemastaan raakapuusta jäseniltään. Metsäliiton jäseneksi liittymiselle ei metsänomistajalla ole käytännössä olemassa minkäänlaista kynnystä. Metsäliitto ei Pohjois-Suomessa hanki kotimaista raakapuuta välittäjien kautta.
Kilpailuviraston nyt tekemä selvitys tai aikaisemmat selvitykset eivät viittaa minkään kolmen suuren metsäteollisuusyhtiön osalta määräävän markkina-aseman olemassaoloon raakapuun hankinnassa koko maassa tai jollakin tietyllä alueella. On ilmeistä, että Stora Enso kohtaa raakapuun hankinnassa kilpailua Pohjois-Suomessa, koska Metsäliitolla on kyseisillä markkinoilla lähes yhtä suuri markkinaosuus kuin Stora Ensolla. Stora Ensoa ei voida pitää määräävässä markkina-asemassa olevana puunostajana Pohjois-Suomessa myöskään sillä perusteella, että Metsäliitto hankkii suurimman osan tarvitsemastaan raakapuusta pelkästään jäseniltään eikä hanki tarvitsemaansa kotimaista raakapuuta välittäjiltä. Metsäliiton jäseneksi liittymiselle ei metsänomistajalla ole käytännössä olemassa suurta kynnystä, eikä Metsäliiton jäsenyys velvoita metsänomistajaa harjoittamaan puukauppaa ainoastaan Metsäliiton kanssa.
Koska Kilpailuviraston nyt tekemä selvitys tai aikaisemmat selvitykset eivät viittaa minkään kolmen suuren metsäteollisuusyhtiön osalta määräävän markkina-aseman olemassaoloon raakapuun hankinnassa koko maassa tai jollakin tietyllä alueella, ei pystykauppamenettelyä voida arvioida kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n perusteella. Lisäksi pystykauppa saattaa lisätä tehokkuutta yhtiöiden puuhuollossa, mitä sinänsä voidaan pitää tavoiteltavana päämääränä. Kilpailuvirasto pitää kuitenkin tärkeänä, ettei eri toimintatapojen käyttöä raakapuun myynnin markkinoilla estetä sopimuksellisesti, vaan että toimintatapojen tehokkuus testautuu markkinoilla. Vaihtoehtojen säilyminen markkinoilla on tärkeää uusien tehokkaiden toimintatapojen kehittymiseksi.
Kilpailuviraston päätös
Koska Kilpailuviraston tähän mennessä tekemät selvitykset eivät viittaa siihen, että Stora Enso olisi Keminmaalla tai sen lähiympäristössä tai muualla Pohjois-Suomessa puunostajana määräävässä markkina-asemassa, Kilpailuvirasto ei ryhdy arvioimaan toimenpidepyynnön tekijän toimenpidepyynnössään esille tuomia Stora Enson harjoittamia menettelytapoja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien kilpailunrajoituslain säännösten perusteella. Kilpailuvirasto ei näe tähän mennessä tehtyjen selvitysten perusteella myöskään tarvetta ryhtyä arvioimaan em. menettelytapoja muiden kilpailunrajoituslain säännösten perusteella.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 momentti
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 § 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.