Asianosaiset
Suomen Posti Oy
Postipankki Oy
Toimenpidepyynnön tekijät
Program Center Oy
Oy Walter Felixsen Ltd
Kuitulinja Oy
Kustavin Puu Oy
Asian vireilletulo ja muut asianosaisten toimenpidepyynnöt
Postin postiennakkopalveluja käyttävä Program Center Oy toimitti Kilpailuvirastolle 4.6.1993 päivätyn toimenpidepyynnön, jossa se katsoi, että Posti- ja telelaitoksen (1.1.1994 alkaen Suomen PT Oy:öön kuuluva Suomen Posti Oy, jäljempänä Posti) postiennakkomaksujen tilityskäytäntö estää vapaata maksuliikennettä ja pankkien välistä kilpailua pakottamalla Postin asiakkaat käyttämään postiennakkomaksujen vastaanottamisessa pelkästään Postipankki Oy:n (jäljempänä Postipankki tai PSP) tilejä. Program Center Oy:n mielestä Postin pitäisi muuttaa tilityskäytäntöään siten, että postiennakkolähetyksen lähettäjä voisi vapaasti valita sen rahalaitoksen, jonka pankkitilille postiennakkolähetyksen vastaanottajilta perityt rahavarat ohjataan. Lisäksi yhtiö katsoi, että Postin olisi alennettava kyseisestä tilillepanosta perimänsä 12 markan suuruinen palvelumaksu kahdeksaan markkaan eli samansuuruiseksi muista tilillepanopalveluista veloittamiensa maksujen kanssa.
Myös 1.9.1994 toimenpidepyynnön tehnyt ja sitä 1.2.1995 täydentänyt Oy Walter Felixsen Ltd, jolle Postipankki oli kieltäytynyt avaaamasta tiliä, katsoi, että postiennakkokaupan maksusuoritukset olisi vapautettava kaikkien pankkien käytettäväksi, sillä Postipankin määräävä markkina-asema postiennakkovarojen maksuliikenteessä antaa pankille rajattoman yksinvallan päättää, kuka saa Suomessa harjoittaa postiennakkokauppaa. Voidakseen aloittaa suunnittelemansa yritystoiminnan Oy Walter Felixsen Ltd pyysi pyysi Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Postin ja Postipankin yhteistoiminta sekä Postipankin kieltäytyminen avaamasta yhtiölle postisiirtotiliä kilpailunrajoituslain vastaista.
Lisäksi Rahoitustarkastus on kirjeellään 26.2.1997 siirtänyt Kilpailuviraston arvioitavaksi Postipankin menettelyn sen kieltäydyttyä avaamasta Kuitulinja Oy:n hakemaa postisiirtotiliä ja Kuluttajavalituslautakunta kirjeellään 25.6.1997 Kustavin Puu Oy:n valituksen postiennakkolähetysten viitepalautesuoritusten ohjaamisesta pelkästään Postipankin PSP-tileille. Valituksessaan Kustavin Puu Oy on pitänyt PSP:n tilinkäyttöpakkoa hankalana ja kustannuksiaan lisäävänä mm. siitä syystä, että Postipankin verkosto ja palvelut ovat monin paikoin suppeammat kuin muilla pankkiryhmillä ja sen tilinhoitomaksut tulevista suorituksista ovat muiden pankkien maksuja korkeammat.
Kilpailuviraston selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto on lähettänyt ensin mainittujen toimenpidepyyntöjen johdosta 19.8.1993 ja 12.4.1995 selvityspyynnöt Postille ja Postipankille, joihin Posti Yrityspalvelut on vastannut 10.9.1993 päivätyllä kirjeellään ja Postipankki 13.9.1993, 16.5.1995 ja 24.5.1995 päivätyillä kirjeillään.
Postipankin kieltäytymistä tilinavauksesta niin ikään käsitellyt Rahoitustarkastuskeskus on toimittanut Kilpailuvirastolle kannanottonsa ja muuta asiaan liittyvää aineistoa 25.10.1994, 16.11.1994, 4.1.1995 ja 26.2.1997 ja Oy Walter Felixsen Ltd vastineensa Postipankin selvityksistä 15.10.1996. Lisäksi asiaa käsiteltäessä on otettu huomioon Pankkiyhdistyksen erään toisen toimenpidepyynnön käsittelyn yhteydessä Kilpailuvirastolle 10.2.1993 antama lausunto.
Näiden selvitysten perusteella Kilpailuvirasto on lähettänyt 25.9.1997 Postille ja Postipankille lisäselvityspyynnön, jossa virasto on esittänyt jäljempänä esiteltävän alustavan kilpailuoikeudellisen arvion Postipankin yksinoikeudesta postiennakkovarojen maksuliikenteessä ja tilinavauksista kieltäytymisestä. Postipankki on antanut asiasta selvityksensä 29.10.1997 ja Posti 30.10.1997.
Postin ja Postipankin toiminta ja markkina-asema
Postitoimintamarkkinat
Posti- ja telelaitos muuttui vuoden 1994 alussa valtion liikelaitoksesta valtion täysin omistamaksi osakeyhtiöksi, jonka nimeksi tuli Suomen PT Oy. Konserniin kuului alunperin neljä tytäryhtiötä, joista yksi on Suomen Posti Oy. Muut tytäryhtiöt olivat Telecom Finland Oy, PT-Autopalvelut Oy ja Avancer Oy, joista viimeksi mainittu siirtyi vuonna 1996 TT Tieto Oy:lle Suomen PT Oy:n jäädessä yhtiön vähemmistöosakkaaksi. Vuonna 1994 Postin liikevaihto oli 4,8 miljardia markkaa ja vuonna 1996 5,2 miljardia markkaa. Vuonna 1994 yhtiön voitto ennen satunnaiseriä, varauksia ja veroja oli 362,4 miljoonaa markkaa ja vuonna 1996 491 miljoonaa markkaa.
Posti kuljettaa ja jakaa kirjeitä, paketteja ja sanoma- ja aikakauslehtiä sekä mainoksia. Lisäksi Posti kehittää viestinvälitys- ja tavarankuljetuspalveluita erityisesti yritysten tarpeisiin. Laaja konttoriverkko tarjoaa postipalvelujen ohella myös Postipankin palveluita ja Pohjolan vakuutuksia sekä myy muun muassa filateliatuotteita, postikortteja ja kirjekuoria. Postin viime vuosina toteuttaman palveluverkkouudistuksen myötä jo runsaat 1000 Postin 1700 palvelupisteestä toimii ns. asiamiesposteina pääosin kauppojen ja kioskien yhteydessä.
Posti on maassamme ainoa koko maan alueella postitoimintaa harjoittava elinkeinonharjoittaja ja sillä on kaikkialle maahan ulottuva postitoimiverkko, jonka välityksellä on mahdollista saavuttaa kaikki postinsaajataloudet. Kilpailuvirasto on päätöksessään 16.4.1993, Dno 274/61/93 todennut, että Postilla on määräävä markkina-asema kirjeiden ja pakettien jakelutoiminnassa. Määräävä markkina-asema on vahvistettu kilpailuneuvoston päätöksellä 24.3.1994, Dno 13/359/93 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 1.11.1994, taltio nro 5260, Dno 2216/1/94.
Talletusmarkkinatja maksujen välitys
Suomessa toimi vuoden 1996 lopussa 346 kotimaista pankkia, joista 8 on liikepankkia, 296 osuuspankkia ja 40 säästöpankkia. Lisäksi Suomessa toimi neljän ulkomaisen pankin sivukonttorit ja kaksi uutta avattiin vuoden 1997 alkupuolella. Pankkien tehtäviin kuuluvat talletusten vastaanottaminen, luottojen myöntäminen, maksuliikenteen hoitaminen sekä raha- ja valuttamarkkinakaupan hoito. Lisäksi muita tehtäviä ovat omaisuudenhoitopalvelut sekä erilaiset sijoitus-, rahoitus- ja neuvontapalvelut.
Talletuspankkien kotimaisesta varainhankinnasta suurin osa koostuu yleisön talletuksista, joiden määrä oli vuoden 1996 lopussa lähes 300 miljardia markkaa. Merkittävin tallettajaryhmä ovat kotitaloudet, joiden osuus yleisön talletuksista on 70 prosenttia. Yritysten osuus pankkien talletuksista on 13 prosenttia. Suomen suurin pankki on Merita Oy, jonka markkinaosuus markkatalletuksista on noin 42 prosenttia. Toiseksi suurimman, Postipankin osuus markkatalletuksista on noin 16 prosenttia, alueellisten osuuspankkien yhteensä noin 35 prosenttia ja muiden pankkien noin 8 prosenttia.
Pankeissa käsiteltiin vuoden 1996 aikana 663 miljoonaa asiakkaiden ja pankkien välistä maksutapahtumaa, joista yli 73 prosenttia lähetettiin pankkeihin tietoyhteyksillä. Eri talletuspankit ovat mukana kotimaan maksujenvälitysjärjestelmässä, jonka kautta hoidetaan ne suoritukset, joissa maksaja ja saaja ovat eri pankkien asiakkaita. Järjestelmä perustuu pankkien välisiin kahdenkeskisiin siirtoyhteyksiin ja sopimuksiin niitä käyttäen tehtyjen tilisiirtojen korvauksista.
Kilpailunrajoituksen selvittäminen
Postiennakkolähetysten määrä
Postiennakko on Postin lisäpalvelu, jossa se sitoutuu perimään postilähetyksen luovuttamisen yhteydessä vastaanottajalta lähettäjän määräämät maksut sekä toimittamaan ne lähettäjän ilmoittamalle PSP:n pankkitilille tai hänen antamaansa osoitteeseen. Postin Yrityspalvelujen selvityksen mukaan vuonna 1992 postiennakkolähetysten lukumäärä oli yhteensä 6,24 miljoonaa kappaletta, josta 98 prosentissa tapauksista maksut tilitettiin lähettäjän pankkitilille ja vain 0,13 miljoonassa tapauksessa toimitettiin lähettäjälle postiosoituksena. Sittemmin postiennakkopalvelun käyttö on vähentynyt niin, että vuonna 1996 postiennakkolähetysten määrä oli yhteensä 5,18 miljoonaa kappaletta, josta lähes 99 prosentissa tapauksista maksut tilitettiin lähettäjän pankkitilille ja vain 0,07 miljoonassa tapauksessa toimitettiin lähettäjälle postiosoituksena. Selvityksessään 30.10.1997 Posti on arvioinut, että postiennakon käyttö vähenee vuosittain noin 5 %, mutta tietotekniikan ja maksutapojen kehitys voi myös johtaa paljon jyrkempään määrien laskuun.
Postiennakon käyttäjät
Perinteisin postiennakkopalvelun käyttäjäryhmä ovat postimyyntiyritykset, jotka joka tapauksessa joutuvat markkinoinnissaan ja tavarantoimituksissaan käyttämään Postin jakelupalveluja. Myös Posti toteaa vuotta 1996 koskevassa johdon katsauksessaan, että yhtiön tarjoamien tavarankuljetuspalveluiden ja niihin liittyvien logististen palvelukokonaisuuksien kysyntä kasvoi ja että kasvuun vaikutti merkittävästi yleistyvä postimyynti.
Kuluttajansuojalain (38/78, muut. 84/93) 6 luvun 1a §:n mukaan postimyynnillä tarkoitetaan tavaran tarjoamista tilattavaksi ostajalle toimitettavan esitteen, luettelon tai ilmoituksen perusteella. Hankintatavan lisäksi myös postimyynnin toimitustapa eroaa muusta vähittäismyynnistä. Postitse, faksilla, puhelimitse tai atk-yhteyksien kautta tehdyn tilauksen jälkeen myyjä toimittaa tuotteet pakettina suoraan ostajalle. Vaikka myyjällä onkin mahdollisuus käyttää toimituksissaan myös muiden kuljetusyritysten palveluja, on postitoimintaan kuuluva postipakettien jakelupalvelu Postin kaikkialle maahan ulottuvan ja kaikki postinsaajataloudet parhaiten ja edullisimmin saavuttavan toimipaikka- ja jakeluverkoston takia postimyyntiä harjoittaville yrityksille korvaamaton pakettien jakelukanava, sillä yleensä nämä yritykset tarjoavat ja toimittavat tuotteitaan koko Suomen alueelle ja kaikkiin osoitteisiin.
Suomen Suoramarkkinointiliitto r.y:n Suoran vuosi 1996 -julkaisun mukaan postiennakkomyynnin kokonaisliikevaihto/arvo on kehittynyt seuraavasti:
| Vuosi | Mmk (ilman alv:a) |
| 1975 | 50 |
| 1980 | 350 |
| 1985 | 740 |
| 1990 | 1.800 |
| 1996 | 2.800 |
Kauppalehdessä 22.7.1997 julkaistun artikkelin mukaan Suomen suurimmat postimyyntiyritykset ovat vuonna 1996 yli 700 mmk:lla myynyt Oy Hobby Hall Ab, yli 300 mmk:lla myynyt Anttila Oy, sitä hieman pienemmät Ellos Oy ja Reader´s Digest ja lähes 200 mmk:n liikevaihtoon päässyt Yves Rocher. Naisten vaatteet, kosmetiikka ja kirjat ovat myytävistä tuotteista kolme suosituinta.
Postin mukaan postimyyntiyrittäjät ovat monipuolistaneet maksutapoja sekä markkinointi- ja tilauskanaviaan, minkä seurauksena yleisin maksutapa, postiennakko on vähitellen väistymässä. Koska asiakas joutuu maksamaan postiennakkolähetyksen ennen kuin on voinut tutustua tuotteeseen, useat Suomessa toimivista noin parista sadasta postimyyjästä ovat siirtyneet jälkikäteislaskutukseen tai tarjoavat osamaksumahdollisuutta tai muuten maksamista luotolla. Tämä ilmenee myös Postin 30.10.1997 Kilpailuvirastolle toimittamista postiennakkopalvelua käyttävien asiakkaiden postiennakkolähetysten ja muiden postipakettien lukumäärätiedoista ja niiden kehityksestä viime vuosina.
Edelleen Postin selvityksestä ilmenee, että postimyyntiyritysten lisäksi postiennakkopalvelua käyttävät eri viranomaiset asiakirjatoimituksissaan. Vaikka postiennakon käyttö julkisessa hallinnossa on mm. verohallinnon, oikeushallinnon (käräjäoikeudet) ja Patentti- ja rekisterihallituksen palvelutietojen perusteella kasvamassa, on tämän asiakasryhmän osuus postiennakkolähetyksistä yrityksiin verrattuna varsin vähäinen. Lisäksi monet viranomaiset ovat yritysten tavoin ottaneet käyttöön myös muita maksutapoja.
Postiennakkolähetysten hinnat ja kustannukset
Vuonna 1993 Posti peri kunkin lähetyksen postiennakkopalvelusta lähettäjältä tilillepanona 12 markkaa ja postiosoituksena 32 markkaa, joista ensin mainitun palvelun hinta on 1.7.1996 noussut 14 markkaan. Niiden lisäksi maksettava postimaksu on vaihdellut lähetyslajeittain ja painoluokittain sekä postitustavan ja asiakassuhteen mukaan.
Postipankki on puolestaan perinyt postiennakko-tilillepanon tilittämisestä lähettäjän postisiirtotilille 0,75-3,00 markkaa riippuen maksun konekielisyysasteesta ja viitepalvelusta sekä asiakassuhteesta. Postipankin palveluhinnaston mukaan palvelumaksu muista saapuvista maksuista on aikaisemmin ollut 0,75-2,00 markkaa. Postipankin 16.5.1995 antaman selvityksen mukaan hintaeron perusteena on ollut se, että korkeinta palvelumaksua maksavat tyypilliset manuaaliset postiennakkoasiakkaat eivät pääsääntöisesti ole käyttäneet Postipankkia muissa pankkiasioissaan, vaan ovat siirtäneet postiennakkomyynnistä saamansa varat nopeasti muihin pankkeihin, minkä johdosta tällaiset asiakassuhteet ovat olleet Postipankille kannattamattomia tai tappiollisia. Nykyään maksuntilillepano maksaa Postipankin 29.10.1997 antaman selvityksen mukaan 0,75-3,00 markkaa muussakin yrityksen maksuliikenteessä, joten postiennakkoa käyttäviin tiliasiakkaisiin sovelletaan samoja tariffeja ja hinnoitteluperiaatteita kuin muihinkin maksuliikenneasiakkaisiin. Lisäksi Postipankin maksuliikehinnat ovat yleisesti vastaavalla tasolla kuin kilpailevissa pankeissa.
Postin selvitysten mukaan pääosa postiennakkopalvelun hinnasta koostuu rahojen perimisestä paketin vastaanottajalta, rahojen edelleen ohjaamisesta lähettäjälle ja siihen liittyvästä tilillepanomaksusta Postipankille sekä kassan täsmäyttämisestä valvontoineen. Näiltä osin postiennakkopalvelu on verrattavissa tavalliseen tilillepanoon, joka on rutiinimainen ja nopea suoritus, jossa asiakkaan maksusuoritus tallennetaan kassapäätejärjestelmän ja tulostetaan asiakkaalle kuitti. Näitä toimenpiteitä ennen postivirkailijan on kuitenkin löydettävä ja irrotettava lähetyksestä tai lähetyserän yhdestä paketista maksulappu. Lisäksi on otettava huomioon, että osa postiennakkomaksusta on myös maksua siitä lisäarvosta, jonka palvelu tuottaa lähettäjälle. Postiennakko tarjoaa lähettäjälle palvelun, jossa Posti sitoutuu omalla vastuullaan perimään maksun vastaanottajalta ja jossa lähettäjän luottotappioriski on lähes olematon. Tehtävästä on Postin mukaan mahdoton selvitä ilman, että se aiheuttaa Postille luottotappioita ja niiden selvittämiseen ja ehkäisemiseen liittyviä ylimääräisiä kustannuksia.
Kilpailuvirastolle 30.10.1997 antamassaan selvityksessä Posti on mm. sähköisen kaupankäynnin kasvuun viitaten todennut, että sen kilpailukyvyn kannalta on ehdottoman tärkeää, että postiennakon käyttö on mahdollista muiden maksutapojen kanssa kilpailukykyiseen hintaan.
Postin ja Postipankin yhteistyö pankki- ja postiennakkopalveluissaja postiennakkopalvelun kehittäminen
Postipankilla oli vuoden 1996 lopussa 78 konttoria, joiden lisäksi yli 700 postitoimipaikkaa tarjosi Postipankin palveluja. Postipankin tavoitteena on kuitenkin alentaa pankin ja Postin yhteinen verkosto vuoden 1998 aikana 540 toimipaikkaan.
Postin ja Postipankin välinen yhteistoiminta perustuu lakiin Postipankki Oy:stä, jonka 9 §:n mukaan Postipankki harjoittaa toimintaansa siitä antamiensa ja rahoitustarkastuksen hyväksymien ohjeiden mukaan posti- ja telelaitoksen toimipaikkojen välityksellä ja suorittaa posti- ja telelaitokselle sen toimipaikkojen välityksellä tapahtuvasta Postipankin pankkitoiminnan harjoittamisesta korvausta sen mukaan kuin Postipankki ja posti- ja telelaitos siitä sopivat. Jollei korvauksesta päästä sopimukseen, korvaus suoritetaan valtiovarainministeriön vahvistamien perusteiden mukaan.
Postitoimipaikoissa hoidetuista pankkipalveluista maksettavat korvaukset määritellään vuosittaisisssa sopimuksisssa, joiden perusteella Posti on saanut Postipankilta mm. tietyn markka- ja pennimääräisen korvauksen jokaisen tilillepanon, mukaan lukien myös postiennakkotilillepanot, käsittelystä. Uusimman sopimuksen mukaan Posti ei kuitenkaan enää saa erillistä korvausta postiennakkojen tilittämisestä, sillä nykyisin Postipankki maksaa kiinteää kokonaiskorvausta kaikista niistä palveluista, joita se ostaa Postilta.
Postipankki maksaa Postille korvausta myös Postin omistamien laitteiden käytöstä pankkitoimintaan. Aiemmin Postipankki on kustannuksellaan päätteistänyt ja muutoinkin varustanut pankkitoimintaa varten ne Postin toimipaikat, joissa pankkitoimintaa on harjoitettu. Tästä syystä Posti edelleen käyttää pankkitoimintaa hoitaessaan Postipankin ohjelmistoja, linjayhteyksiä ja muita pankkitoimintaan suoranaisesti liittyviä teknisiä resursseja sekä huomattavaa määrää Postipankin työasemia. Postipankki vastaa myös kaikista pankkitoimintaan liittyvistä lomakkeista ja rahahuollosta sekä markkinointimateriaalista.
Muista selkeästi pankkitoimintana pidettävistä ja yksinomaan Postipankin lukuun tapahtuvista tilillepanoista poiketen postiennakon käsittely ja tilillepano on ollut Postin tuote, johon on liittynyt Postipankin tarjoama lisäpalvelu. Kun Posti on perinyt postiennakkolähetyksen vastaanottajalta lähettäjän määräämän suorituksen ja pannut sen lähettäjän pankkitilille, niin kassatapahtuman Postipankin atk-järjestelmään syöttävä Postin toimihenkilö on toiminut samalla pankkivirkailijana ja maksutapahtuma on kirjautunut välittömästi lähettäjän tilille ja ollut tämän käytettävissä. Koska Postilla ei ole ollut omaa maksujärjestelmää eikä linjayhteyksiä muihin pankkeihin, se ei ole voinut siirtää ennakkomaksuja suoraan muihin rahalaitoksiin. Tilillepanot muihin pankkeihin eivät ole olleet edes teknisesti mahdollisia, sillä Postin postiennakkopalvelusta tarvitsemien seuranta- ja yhteenvetotietojen takia postiennakkojen atk-järjestelmä on poikennut Postipankin muista tilinsiirto-ohjelmistoista.
Postin Yrityspalvelut on selvityksessään 10.9.1993 arvioinut, että Postin oma atk-laiteinvestointi ja uudet linjayhteydet maksaisivat 200 miljoonaa markkaa ja järjestelmän vuotuinen ylläpitokustannus olisi noin 50 miljoonaa markkaa. Posti ja Postipankki ovatkin tuolloin pitäneet laiteinvestoinnin sijasta taloudellisempana ratkaisuna sitä, että Postipankki ja muut rahalaitokset sopisivat myös postiennakkosuoritusten välittämisestä ja että muut pankit sitoutuisivat maksamaan riittävän korvauksen tehdystä työstä ja atk-laitteiston käytöstä sekä Postille että Postipankille.
Selvityksen aikana Posti on kuitenkin aloittanut oman kassapäätejärjestelmän luomisen ja sopinut vuoden 1996 yhteistyösopimuksessa Postipankin kanssa, että PSP:n pankkipäätejärjestelmä korvataan Postin omalla ns. KOTA-järjestelmällä, joka mahdollistaa postiennakkojen maksamisen myös muiden pankkien tileille. Vaikka KOTA-järjestelmä on Postin mukaan ollut varsin haastava ja suuri hanke, se on pystytty asentamaan jo lähes 200 konttoriin ja tällä hetkellä on varsin todennäköistä, että järjestelmä on täysin kattavasti toiminnassa vuoden 1999 alussa. Viimeistään tällöin postiennakkotilitykset voidaan ohjata asiakkaan haluamaan pankkiin. Siirtymäaikana Posti ei kuitenkaan voi vielä myydä sellaista postiennakkopalvelua, jota ei kaikista toimipaikoista saa.
Postipankin vuosina 1993-1995 antamat selvitykset
Postipankki on katsonut Kilpailuvirastolle ja Rahoitustarkastukselle vuosina 1993-1995 antamissaan selvityksissä, että postiennakko-tilillepanon yhteydessä ei voida puhua Postin ja Postipankin yhteisestä monopolituotteesta tai määräävästä markkina-asemasta, sillä myyjällä on käytettävissään seuraavat vaihtoehtoiset järjestelmät: 1) normaali laskutusmenettely (pankin valinta vapaa), 2) Matkahuollon palvelut (jälkivaatimuksella tai ilman), 3) Valtionrautateiden palvelut (myös jälkivaatimuksella) ja 4) Postin tarjoama postiennakko-osoitus, joka ei liity mitenkään Postipankkiin.
Selvitysten mukaan Postipankki on muuttanut postisiirtotilin avausmenettelyä ja rajoittanut tilinavauksia syksystä 1993 lähtien johtuen mm. rahanpesun ehkäisemiseen liittyvistä viranomaisohjeista, aiemmista lukuisista tarpeettomista tilinavauksista sekä tilinavauksessa vaadittavien dokumenttien saannin ja oikeellisuuden varmistamisesta. Postisiirtotiliä ei yleensä enää avata välittömästi postissa tai konttorissa, vaan tehdään päätteellä tilihakemus. Siinä yhteydessä kartoitetaan tilin käyttötarkoitus, tuleva käyttötapa ja volyymi, asiakkaan pankkihistoria ja mahdolliset maksuhäiriöt sekä asiakkaan perustiedot ja avausasiakirjojen riittävyys ja ajan tasalla oleminen.
Muuttuneiden toimintaohjeiden perusteella postisiirtotilin avaus voidaan evätä seuraavista syistä:
- asiakas ei halua antaa tietoja tilin tulevasta käytöstä
- asiakkaan palvelutarve voidaan hoitaa aikaisemman tilin avulla
- tilinavausasiakirjat ovat selvästi puutteelliset tai vanhentuneet
- rahanpesua ja muita rikkomuksia on aihetta epäillä
- asiakkaaseen tai hänen liiketoimintansa nuhteettomuuteen ei luoteta
- asiakassuhteen arvioidaan muodostuvan pankille tappiolliseksi.
Postipankin selvitysten mukaan Oy Walter Felixsen Ltd:n ja sen hallituksen puheenjohtajan kohdalla tilinavauksesta kieltäytymisen syynä on ollut luottamuksen menettäminen yrittäjään ja hänen liiketoimintaansa mm. siitä syystä, että yrittäjän aikaisempi asioiden hoito ei ole tapahtunut sovitulla tavalla ja asiakas on vastuukonttorin mielestä tahallaan antanut harhauttavia tietoja asioittensa tilasta.
Kuitulinja Oy:n tilinavauksesta kieltäytymistään Postipankki on selittänyt sillä, ettei asiakassuhde olisi ollut pankille kannattavaa sen takia, että tili aiottiin avata vain postiennakkoja varten ja siirtää sille tulleet varat muuhun pankkiin.
Postipankin syksyllä 1997 antama lisäselvitys
Kilpailuvirastolle 29.10.1997 antamassaan lisäselvityksessä Postipankki on todennut, että postiennakkomyynti lienee merkityksellinen vaihtotehto enää vain osalle kaikkein pienemmistä yrityksistä, sillä postimyyntiyritykset ovat suuressa määrin siirtyneet käyttämään muuta menettelyä kuin varsinaista postiennakkoa tuotteitaan myydessään. Suuret ja hyvämaineiset postimyyyntiyritykset tarjoavat osamaksumahdollisuutta, luotolla maksamista, luottokortilla maksamista tai oheistavat toimitukseen laskunsa, joka maksetaan jälkikäteen.
Selvityksessään Postipankki on selostanut tarkemmin myös asiakaspolitiikkaansa ja niitä periaatteita, joita se tilinavaushakemuksia käsitellessään noudattaa turvatakseen sekä olemassa olevien että uusien asiakkaidensa tasapuolisen kohtelun. Selvityksen mukaan pankin ensisijainen toimintatavoite on solmia asiakassuhde aina kun se luottolaitoslain 51, 95 ja 96 §:ien säännösten ja niihin perustuvien Rahoitustarkastuksen ohjeiden asettamat edellytykset ja pankin yleiset kannattavuusvaatimukset täyttyen voidaan tehdä. Pelkästään se, että asiakkaalla on uudehkoja maksuhäiriöitä, ei ole yksin ollut perusteena olla avaamatta tiliä yritykselle. Koska kuitenkin maksuhäiriömerkinnät valtaosassa tapauksia ovat osoituksia kyseisen yrityksen jonkinasteisesta tai totaalisesta maksukyvyttömyydestä, on tällöin noudatettu tarkempaa tutkintaa tilinavauskartoitusta tehtäessä. Postipankin mielestä tällainen kriittisempi harkinta on palvellut myös postimyyntiasiakkaiden etua, sillä ostajilla ei ole keinoja toteuttaa kuluttajansuojalaissa säädettyjä oikeuksiaan, mikäli myyjäyritys on varaton tai huomattavissa maksuvaikeuksissa. Postipankille saattaa lisäksi syntyä tuottamuksellinen vastuu postiennakolla tuotteita hankkivan asiakkaan kärsimän vahingon osalta, mikäli pankki laiminlyö olennaisesti oman selonottovelvollisuutensa asiakassuhdetta postimyyntiyrityksen kanssa aloittaessaan tai mikäli pankki jättää huomioimatta tiedossa olevat kriittiset seikat tilinavaamisen ja asiakassuhteen aloittamisen suhteen.
Selvityksen mukaan Postipankki on käynyt Oy Walter Felixsen Ltd:n kanssa vielä erikseen neuvotteluja Rahoitustarkastuksen kannanoton johdosta vuoden vaihteessa 1994-95, mutta pankin aiemman kannan muuttamiselle ei ollut perusteita. Sen sijaan Kuitulinja Oy:n osalta asia on hoidettu niin, että T:mi Kuitulinjalle avattiin yksityishenkilötili, jonne postiennakko-osoituksia on ohjattu.
Oy Walter Felixsen Ltd:n vastine Postipankin vuonna 1995 antamista selvityksistä
Oy Walter Felixsen Ltd on vastineessaan 15.10.1996 kiistänyt Postipankin vuonna 1995 esittämät perustelut tilinavauksesta kieltäytymiselle. Samalla yhtiö on todennut, etteivät sen hallituksen puheenjohtajan ja Postipankin toimihenkilön väliset subjektiiviset näkemys- ja tulkintaerimielisyydet vuosien takaisista normaaliin yritystoimintaan liittyvistä asioista saa olla ratkaisemassa vapaan kilpailun aikakaudella sitä, voiko joku yritys harjoittaa postiennakolla tapahtuvaa kauppaa. Yhtiö onkin pitänyt ensisijaisena, että vapaata kilpailua rahoituspalveluissa estävä Postipankin määräävä markkina-asema yritysten postiennakolla tapahtuvan kaupan maksuliikenteen välittämisessä puretaan.
Rahoitustarkastuksen kannanotot
Rahoitustarkastus on todennut kirjeessään 2.1.1995 Oy Walter Felixsen Ltd:lle (Dno 238/262/94) ja kirjeessään 26.2.1997 Kuitulinja Oy:lle (Dno 261/530/96), että se on saanut huomattavan määrän yhteydenottoja, joissa on kerrottu, että pankit ovat useissa tapauksissa kieltäytyneet avaamasta tilejä yrittäjille, joilla on aimmasta yritystoiminnasta syntyneitä maksuhäiriömerkintöjä. Tämän vuoksi Rahoitustarkastus on lähettänyt pankeille 9.6.1994 ohjeen (Dno 7/420/94), jossa se toteaa, että koska maksuliikennetili on yritystoiminnassa välttämätön, pelkästään se seikka, että yrittäjällä on entisiä maksuhäiröitä, ei saa johtaa siihen, että tilinavauksesta kieltäydytään. Ohjeen mukaan hyväksyttävää ei myöskään ole tilinavauksesta kieltäytymisen perusteleminen yksinomaan rahanpesusäännösten tuottamalla työmäärällä. Toisaalta Rahoitustarkastus kuitenkin toteaa ohjeessaan, että kannanotolla ei ole ollut tarkoitus puuttua pankin yksittäistapaukselliseen vapauteen valita sopimuskumppaninsa, sillä Rahoitustarkastuksen määräyksen 104.2 mukaan pankeilla ei ole sopimuspakkoa tilin avaamisessa.
Oy Walter Felixsen Ltd:n ja Kuitulinja Oy:n tilinavausvaatimustensa tueksi esittämien perustelujen johdosta Rahoitustarkastus on todennut, että yrityksille, joiden tarkoituksena on myydä tuotteitaan koko Suomen alueella ilman omia myyntitoimipaikkoja, postiennakolla tapahtuva myynti on PSP:n esittämistä vaihtoehtoisista jakelukanavista ylivertaisin, sillä postimyyntiin normaalilla laskutusmenettelyllä sisältyy luottoriski eivätkä esimerkiksi Valtionrautatiet ja Matkahuolto kykene mm. harvan toimipaikkaverkostonsa vuoksi tarjoamaan yhtä kilpailukykyistä jakelukanavaa kuin Posti. Vaikka postiennakkolähetyksen vastaanottajalta perittävien rahavarojen tilittäminen lähettäjälle on mahdollista myös postiennakko-osoitusmenettelyä käyttäen, se ei Rahoitustarkastuksen käsityksen mukaan vastaa postiennakko-tilillepanomenettelyn etuja mm. hankalamman hallinnointinsa ja kalliimman hinnoittelunsa takia. Koska postiennakkomyyntiä harjoittavalle tai sen aloittamista harkitsevalle yritykselle on edellä mainituista syistä entistä välttämättömämpää saada tili avatuksi PSP:ssä, Rahoitustarkastus on katsonut pankeille 9.6.1994 lähettämäänsä kirjeeseen viitaten, että tilinavauksesta kieltäytyminen edellyttää PSP:ltä entistä vahvempia perusteluja, ja kehottanut pankkia vielä harkitsemaan postisiirtotilin avaamista valittajayhtiöille.
Suomen Pankkiyhdistyksen lausunto
Suomen Pankkiyhdistys on todennut 10.2.1993 päivätyssä lausunnossaan, että sen jäsenpankkien kannat jakaantuvat siten, että Postipankki katsoo voimassa olevan postiennakoiden maksuliikennekäytännön tarkoituksenmukaiseksi, kun taas muut jäsenpankit katsovat, että nykyinen menettely asettaa muut kuin Postipankin asiakkaat perusteetta eriarvoiseen asemaan.
Lausunnon mukaan Postipankki on pitänyt postiennakkolähetystä Postin ja Postipankin yhteisenä tuotteena, jossa Posti hoitaa lähetyksen kuljetuksen ja perii postiennakkomaksun ja Postipankki ohjaa varat niin haluttaessa postiennakkolähetyksen lähettäjän tilille. Asiakkaan ei tarvitse käydä postitoimipaikassa noutamassa hänelle tulleita varoja. Yhteistuotteen ansiosta postitoimipaikoissa olevia atk-järjestelmiä on kehitetty siten, että postiennakkolähetyksiin voidaan liittää erityispalveluita, muun muassa viitepalvelu. Näin voidaan alentaa asiakkaan kustannuksia.
Sen sijaan muut Suomen Pankkiyhdistyksen jäsenpankit ovat katsoneet, että tällä hetkellä Postin hinnoittelu on sellainen, että mikäli postiennakkomaksu ohjataan Postipankin tilille, asiakas saa ennakkopalvelun halvemmalla hinnalla, kuin jos asiakas haluaa saada maksun käteisenä. Maksujen hallintaan ja palvelujen hinnoitteluun liittyvien syiden johdosta palvelujen sidonnaisuus johtaa siihen, että kaikki vähänkin merkittävämpää postimyyntitoimintaa harjoittavat myyjäliikkeet joutuvat avaamaan tilin Postipankissa. Sen kanssa kilpailevat pankit ovat katsoneet siten, että Postin esittämään hintaetuun sisältyy myös se, että postiennakkopalvelua käyttävä asiakas on sidottu myös Postipankin kyseisiin tileihin liittyvään hinnoitteluun. Lausunnon mukaan muut pankit ovat pitäneet tällaista sidonnaisuutta asiakkaiden ja toisten rahalaitosten kannalta sopimattomana.
Kilpailuvirasto on 25.9.1997 Postille ja Postipankille lähettämässään selvityspyynnössä ja sen liitemuistiossa katsonut, että toimenpidepyynnöissä tarkoitettuja Postin ja Postipankin menettelytapoja arvioitaessa relevantit markkinat ovat postiennakkovarojen maksuliikenne tilillepanomenettelyä käyttäen ja että yhtiöillä on näillä markkinoilla yhteinen määräävä markkina-asema, jota ne ovat postiennakko-tilillepanon eksklusiivijärjestelyllä käyttäneet väärin Postin asiakasyrityksiä sitovalla ja Postipankin kanssa sijoitusmarkkinoilla talletuspalveluista kilpailevia elinkeinonharjoittajia syrjivällä ja poissulkevalla tavalla. Tämän kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 3 kohtien vastaisen väärinkäytön lisäksi Kilpailuvirasto on katsonut Postipankin tilinavauksista kieltäymisen saman pykälän 1 kohdan vastaiseksi sen takia, etteivät Postipankin vuosina 1993-1995 esittämät perustelut Oy Walter Felixsen Ltd:n ja Kuitulinja Oy:n tilinavauksista kieltäymiselle ole viraston mielestä olleet riittävät.
Edellä mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto on pyytänyt Postilta ja Postipankilta eräitä lisäselvityksiä sekä vastineet niiden menettelytapojen alustavasta kilpailuoikeudellisesta arvioinnista. Kilpailunrajoituslain 8 §:ään viitaten Kilpailuvirasto on samalla pyytänyt asianosaisilta lausuntoa siitä, millä tavoin ja millä aikataululla kilpailunrajoitus voitaisiin lopettaa.
Asianosaisten Kilpailuviraston arvion johdosta antamat lisäselvitykset
Postipankin selvitys
Postipankki on Kilpailuvirastolle 29.10.1997 antamassaan selvityksessä pitänyt viraston markkinamääritystä liian kapeana ja katsonut, että eri postimyyntitavat ja niihin liittyvät maksutavat muodostavat kokonaismarkkinat, joilla sekä myyjäyrityksillä että ostajilla on lukuisia edellä jo käsiteltyjä vaihtoehtoja tavarantoimitusten ja maksuliikkeen hoitamiseksi.
Selvityksessään Postipankki arvioi, että postiennakkomaksuliikkeen volyymi suhteessa kaikkeen postimyynnin maksuliikkeeseen on maksutapojen monipuolistumisen myötä vähenemässä, ja toteaa, että postiennakkoliikevaihdon osuus yritysten talletusmääristä on lisäksi niin vähäinen, ettei sillä ole mitään todellista merkitystä myöskään kilpailuun talletusmarkkinoilla. Vaikka Postipankilla ei näin ollen mielestään ole määräävää markkina-asemaa postimyynnissä, postimyynnin maksuliikkeessä eikä talletusmarkkinoilla, se ei muutoinkaan katso kohdistaneensa postimyyntiyrityksiin tai muihin asiakkaisiinsa kilpailunrajoituslaissa tarkoitettua syrjintää, kohtuutonta hinnoittelua tai sitomista eikä se ole myöskään kohdentanut kilpaileviin pankkeihin mitään kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuja toimia niiden poissulkemiseksi. Lisäksi Postipankki toteaa tilinavauskielloista antamiinsa lisäselvityksiin viitaten, että se ei ilman hyväksyttävää perustetta ole hyväksymättä tiliasiakkaaksi haluavan yrityksen hakemusta.
Postin selvitys
Myös Posti on selvityksessään 30.10.1997 pitänyt syyllistämistään kohtuuttomana, sillä postiennakkotilillepanossa vallitseva tilanne on syntynyt olosuhteista johtuen ilman, että Posti ja Postipankki olisivat pyrkineet saamaan aikaan kilpailunrajoituslain tarkoittaman eksklusiivijärjestelyn. Selvityksessään Posti toteaa, että sen ja Postipankin välinen vuosikymmeniä kestänyt yhteistyö perustuu lakiin, johon on jopa kirjattu sopimuspakko valtiovarainministeriön vahvistamien periaatteiden mukaan. Vailla merkitystä ei Postin mielestä voi olla myöskään se, että Posti on ollut täysin sidottu PSP:n pääte- ja maksujärjestelmiin.
Selvityksen mukaan Posti on kuitenkin todennut oman kilpailukykynsä kannalta ehdottoman tärkeäksi, että postiennakon käyttö on mahdollista asiakkaan haluaman rahalaitoksen kautta. Tästä syystä Posti on ottanut aloitteen omiin käsiin ja luonut tämän mahdollistavan KOTA-järjestelmän, jonka asentaminen postitoimipaikkoihin on parhaillaan käynnissä. Kattavasti järjestelmä otetaan käyttöön vuoden 1999 alussa, jolloin postiennakkotilitykset viimeistään voidaan ohjata asiakkaan haluamaan pankkiin.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto on selvittänyt asianosaisten postimyyntimyyntiyritysten toimenpidepyyntöjen johdosta Postin ja Postipankin asemaa ja menettelytapoja postimyynnissä ja sen maksuliikenteessä Postin tarjoaman postiennakkopalvelun ja sen tilitysmenettelyn osalta.
Postin postiennakkopalvelun ja Postipankin tilillepanojen kustannuksista ja hinnoittelukäytännöstä saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, ettei postiennakkomaksun tavallisia tilillepanoja kalliimpaa hintaa eikä Postipankin tilillepanojen ja muun maksuliikenteen hinnoittelua voida pitää kilpailunrajoituslain tarkoittamalla tavalla kohtuuttomana tai postiennakkopalvelua käyttäviä yrityksiä syrjivänä. Kilpailuvirastolle 29.10.1997 antamassaan lisäselvityksessä Postipankki on myös pystynyt esittämään kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävät perustelut Oy Walter Felixsen Ltd:n tilinavauksesta kieltäymiselle sekä riittävän selvityksen Kuitulinja Oy:n postiennakkovarojen saannin järjestämisestä.
Postin Kilpailuvirastolle 30.10.1997 antaman lisäselvityksen mukaan Postipankin yksinoikeus postiennakkovarojen maksuliikenteessä poistuu viimeistään vuoden 1999 alussa, jolloin Postin rakentama oma kassapäätejärjestelmä on täysin kattavasti toiminnassa. Kun otetaan huomioon, että Postin ja Postipankin yhteistyö postiennakkovarojen maksuliikenteessä on perustunut erityislainsäädäntöön eikä sillä ole ollut kilpailunrajoituslain vahingollisuuskriteerit selkeästi täyttäviä olennaisia vaikutuksia postimyyntiyritysten eikä Postipankin kanssa talletuspalveluissa kilpailevien pankkien kannalta, Kilpailuvirasto katsoo, että kilpailunrajoituksen tultua näin puretuksi virastolla ei ole aihetta jatkaa relevanttien markkinoiden ja Postin ja Postipankin menettelytapojen selvittämistä.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §, 7 §, 9 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Jos Kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituslain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.