Asianosaiset
Sonera Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä:
Finnet-liitto ry
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto sai Finnet-liitolta 19.4.2000 päivätyn toimenpidepyynnön, jossa pyydettiin virastoa tutkimaan ovatko Sonera Oyj:n (jäljempänä Sonera) yritysasiakkaille tarjoamista Skaala-sopimuksista myöntämät alennukset kilpailunrajoituslain mukaisia. Finnet-liitto pyysi virastoa erityisesti selvittämään, syyllistyykö Sonera määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön myöntämällä Skaala-sopimuksen solmivalle yritykselle keskittämisalennuksen ja antamalla 15 %:n alennuksen matkaviestimistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista.
Finnet-liitto totesi toimenpidepyynnössään Soneralla olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaisen määräävän markkina-aseman valtakunnallisten matkaviestinpalveluiden markkinoilla sekä perinteisillä toimialueillaan paikallisessa teletoiminnassa. Lisäksi Soneralla on todettu olevan ulkomaanpuhelupalvelujen tarjoajana markkinavoimaa, jonka avulla sen on mahdollista rajoittaa kilpailua.
Toimenpidepyynnössä viitattiin Kilpailuviraston antamiin päätöksiin koskien Soneran ja Helsingin Puhelimen telepalvelusopimuksiin sisältyviä alennuksia (Dnro:t 746/61/97 ja 122/61/99). Kyseisissä päätöksissä virasto katsoi, että teleyritys voi paikallisessa teletoiminnassa sillä olevan määräävän markkina-aseman avulla vaikuttaa myös kauko- ja ulkomaanpuheluiden markkinoihin huolimatta siitä, että sillä ei ole määräävää asemaa kyseisillä markkinoilla erikseen tarkasteltuna. Tämä rajoittaa teleyritysten mahdollisuuksia tarjota perinteisillä toimialueillaan asiakkailleen sopimuksen kestoon perustuvia tai keskittämisalennuksia paitsi paikallis- myös kauko- ja ulkomaanpuheluista.
Finnet-liitto katsoi, että Soneran markkinaosuudet erityisesti ulkomaanpuheluiden osalta ovat huomattavan korkeat myös niillä alueilla, joilla sillä ei ole määräävää markkina-asemaa paikallisteletoiminnassa. Liitto katsoo, että nykyinen tilanne asettaa näin ollen ulkomaanpuheluiden tarjonnassa Soneran perusteettomasti parempaan asemaan kuin Finnet-yhtiöt.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi 8.5.2000 Soneralta vastinetta Finnet-liiton toimenpidepyyntöön. Sonera toimitti virastolle 9.6.2000 päivätyn vastineen. Kilpailuvirasto pyysi Finnet-liitolta 20.6.2000 lisäselvitystä Soneran vastineen osalta. Finnet-liitto toimitti virastolle 12.7.2000 ja 13.10.2000 päivätyt lisäselvitykset. Sonera toimitti edelleen Kilpailuvirastolle 9.11.2000 päivätyn lisäselvityksen.
Soneran vastine
Sonera kiisti vastineessaan Finnet-liiton väitteen siitä, että Skaala-sopimuksiin sisältyy määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Sonera totesi, että Skaala-sopimuksessa kauko- ja ulkomaanpuhelujen alennuksia ei ole mitenkään sidottu Soneran paikallistuotteisiin ja että Skaala-sopimusasiakkaille myönnetään kauko- ja ulkomaanpuheluista Kilpailuviraston hyväksymiä volyymialennuksia.
Skaala-sopimusasiakkaisiin sovelletaan 990-ulkomaanpuheluissa yrityshinnastoa, jonka hinnat ovat kiinteän verkon osalta noin 30 % alhaisemmat kuin yleisessä 990-ulkomaanpuheluhinnastossa olevat hinnat sekä Soneran matkapuhelinliittymistä soitettaessa yleisen 990-hinnaston hinta alennettuna 15 %:lla. Sonera viittaa siihen, että sen kilpailijat ulkomaanpuhelupalveluissa pystyvät halutessaan tarjoamaan saman ulkomaanpuheluhinnoittelun yrityksille sekä kiinteisiin että matkaviestinliittymiin ja että Soneran tavoite on päästä samaan tilanteeseen. Tällä hetkellä Sonera antaa Skaala-sopimuksen piiriin kuuluvista Soneran matkaviestinliittymistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista kiinteän alennuksen, mutta ei anna alennuksia muiden matkapuhelinoperaattoreiden liittymistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista. Sonera totesi, että se on Kilpailuviraston telepalvelusopimuksia koskevasta päätöksestä ilmenevällä tavalla poistanut sopimusajan pituuden perusteella määräytyvät alennukset telepalvelusopimuksiin sisällytettyjen puheluiden hinnoittelusta.
Finnet-liiton lisäselvitykset
Finnet-liitto toteaa 12.7.2000 päivätyssä lisäselvityksessään, että 15 %:n ulkomaanpuhelualennuksen sitominen Soneran matkaviestimiin täyttää kielletyn keskittämisalennuksen tunnusmerkistön. Finnet-liiton mukaan merkittävää asiassa on, että ulkomaanpuhelun lisäalennus on sidottu valtakunnallisiin matkaviestinpalveluihin, joiden osalta Sonera on määräävässä markkina-asemassa. Finnet-liitto katsoo, että Soneran määräävän markkina-aseman tuotteeseen sidottu ulkomaanpuhelupalvelun keskittämisalennus on sellainen asiakkaan toimintavapautta rajoittava ehto, joka on omiaan lisäämään keinotekoista ostouskollisuutta Soneraan päin ja on siten kilpailurajoituslain 7 §:n 2 kohdan mukaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Finnet-liiton mukaan Soneran Skaala-sopimuksen kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin tulee suhtautua erityisen kriittisesti, koska Sonera pystyy matkaviestinmarkkinoilla sillä olevan määräävän markkina-aseman ja ulkomaanpuhelupalveluissa sillä olevan erittäin korkean markkina-osuuden voimalla vääristämään kilpailua ko. sopimusalennusjärjestelyllä.
Finnet-liitto toteaa 13.10.2000 päivätyssä lisäselvityksessään, että ollakseen hyväksyttävä peruste asiakkaan sitomiselle, tulisi kilpailuun vastaamisessa olla kyse vallitsevan asiakassuhteen säilyttämisestä. Sallittavaksi katsottavan toimenpiteen ei siten pitäisi kohdistua uusien asiakkaiden hankintaan. Finnet-liitto katsoo, että Soneran markkinoidessa julkisesti ja avoimesti Skaala-sopimustaan, se pyrkii nimenomaan uusien asiakkaiden hankintaan ja että kyse on toimenpiteestä, jolla sen vallitsevaa määräävää asemaa matkaviestinmarkkinoilla entisestään vahvistetaan.
Soneran lisäselvitys
Sonera kiistää Finnet-liiton väitteet kielletystä keskittämisalennuksesta ja sidonnasta perusteettomina. Soneran mukaan toimenpidepyynnön liitteenä olevan mainoksen sanamuodosta huolimatta Skaala-sopimus ei ole missään vaiheessa edellyttänyt yrityksen koko televiestinnän keskittämistä Soneraan. Skaala-sopimuksen on voinut tehdä myös sellainen yritys, jolla ei ole Soneran kiinteää liittymää. Skaala-sopimusta on lisäksi Soneran mukaan muutettu 20.6.2000 siten, että asiakas voi valita sopimukseen kuuluvaksi vaihtoehdoksi joko kauko- tai ulkomaanpuhelut tai molemmat. Määräalennukset on myönnetty ja myönnetään edelleen puhelulajikohtaisesti.
Sonera korostaa edelleen sitä, että Soneran matkaviestimistä soitetuista ulkomaanpuheluista annettava 15 %:n alennus annetaan yleisistä 990-ulkomaanpuheluhinnoista. Kyseessä ei siis ole kielletty lisäalennus, vaan yrityksille tarjottava alennus Soneran matkaviestinliittymistä soitetuista ulkomaanpuheluista. Ko. hinnoittelun tarkoituksena on ollut vastata kilpailuun ja pyrkiä yhtenäistämään ulkomaanpuheluhinnoittelu liittymätyypistä riippumattomaksi, koska muut ulkomaanpuhelujen tarjoajat antavat vastaavia alennuksia matkaviestimistä soitetuista puheluista.
Sonera katsoo, että ko. alennuksen myöntämisessä Skaala-yritysasiakkaille ei ole kyse matkaviestinpalveluiden ja kiinteän verkon palveluiden sitomisesta toisiinsa kielletyllä tavalla. Soneran mukaan sitomista vastaaviin vaikutuksiin johtaisi ainoastaan sellainen järjestely, jossa asiakkaille myönnetyt alennukset ovat riippuvaisia siitä, keskittääkö tämä pääosan hankinnoistaan ko. yritykselle. Ko. tapauksessa Skaala-sopimuksen tekeminen ei edellytä yrityksen televiestinnän keskittämistä Soneraan. Asiakkaat eivät Soneran mukaan ole myöskään ulkomaanpuheluiden tarjonnan osalta mitenkään riippuvaisia Sonerasta, koska alalla on lukuisia kilpailijoita ja kilpailu on toimivaa. Sonera katsoo, että sitomisen tunnusmerkistö ei täyty myöskään siltä osin, että toimenpiteellä pyrittäisiin estämään kilpailevaa teleyritystä solmimasta liikesuhteita Skaala-sopimuksen tehneen asiakkaan kanssa.
Soneran mukaan myös Skaala-sopimuksen alennuskäytännön tosiasialliset vaikutukset suhteessa kilpailijoihin ovat vähäiset. Soneran markkina-asema ulkomaanpuheluissa ei ole vahvistunut eivätkä asiakasmäärät kasvaneet. Alennuksilla ei ole myöskään Soneran arvion mukaan ollut vaikutusta sen markkina-asemaan matkaviestinpalveluissa. Sonera toteaa lisäksi Skaala-sopimuksen mainoskampanjan olleen kestoltaan suhteellisen lyhyen, lehtimainontaa on toteutettu ainoastaan n. yhden kuukauden ajan. Sonera korostaa sitä, että Skaala-sopimuksen solmimisen edellytyksiä on muutettu kesällä 2000 siten, ettei sopimus miltään osin vaadi asiakkaita keskittämään viestintäratkaisuja Soneraan. Asiakkailla säilyy siten valinnanvapaus sen suhteen, mitä puhelinpalveluja Skaala-sopimukseen halutaan sisällyttää.
Kilpailuviraston päätös Soneran määräaikaisiin telepalvelusopimuksiin liittyvistä kilpailunrajoituksista
Kilpailuvirasto on 30.4.1999 antamassaan päätöksessä (Dno 746/61/97) arvioinut Soneran telepalvelusopimuksia ja niihin sisältyviä kilpailua rajoittavia ehtoja. Kilpailuviraston arvio koskee Sonera Solutions Oy:n suurille yrityksille tarjoamien Vipgate-sopimusten lisäksi soveltuvin osin myös Soneran yritys- ja kotiratkaisujen pienemmille yrityksille tarjoamia telepalvelusopimuksia, kuten Skaala-Yrityksen teleratkaisua, PK-teleratkaisua ja PK 101/990-sopimuksia (s. 9, alaviite). Kilpailuvirasto totesi päätöksessään, että Soneran asiakkailleen myöntämiä määräaikaisten telepalvelusopimusten keston perusteella määräytyviä alennuksia on pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohdan tai 9 §:n vastaisina sitovina alennuksina. Kilpailuvirasto ei sen sijaan saanut näyttöä siitä, että Soneran paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuheluista myöntämillä volyymialennuksilla olisi sitovia ja siten kilpailua rajoittavia vaikutuksia.
Sonera ilmoitti asian käsittelyvaiheessa poistavansa sopimusajan perusteella määräytyvät alennukset telepalvelusopimuksiin sisällytettyjen puheluiden hinnoittelusta siten, että uusiin asiakkaisiin ei sovelleta tällaisia alennuksia ja nykyisten asiakkaiden sopimuksia uusittaessa tällaisia alennuksia ei myönnetä. Kilpailuvirasto piti Soneran ehdotuksia sopimuskausialennusten poistamista koskevista järjestelyistä hyväksyttävinä ja katsoi, että puuttuminen solmittuihin sopimusehtoihin kesken sopimuskauden ei ollut kilpailun turvaamiseksi tässä tapauksessa perusteltua.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto on Finnet-liiton toimenpidepyynnön johdosta arvioinut, ovatko Soneran yritysasiakkailleen tarjoamista Skaala-sopimuksista myönnetyt alennukset kilpailunrajoituslain mukaisia.
Virasto on erityisesti selvittänyt, onko Skaala-sopimuksen solmivalle yritykselle myönnetty 15 %:n alennus Soneran matkaviestimistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista kiellettyä sidontaa ja siten kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tarkoitettua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
Kilpailuvirasto on aiemmissa päätöksissään[1] katsonut, että Soneralla on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema matkaviestinpalveluiden tarjonnassa. Kilpailuvirasto on myös todennut Soneran olevan määräävässä markkina-asemassa paikallisessa teletoiminnassa perinteisillä toimialueillaan alle 2 Mbit/s-liittymiä tarvitsevien asiakkaiden suhteen. Lisäksi Soneralla todettiin olevan kauko- ja ulkomaanpuhelupalvelujen tarjoajana markkinavoimaa, jonka avulla sen on mahdollista rajoittaa kilpailua.[2]
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt em. Soneran telepalvelusopimuksia koskevassa päätöksessään huomiota siihen, että useiden erilaisten telepalvelujen liittäminen samaan sopimukseen saattaa olla asiakkaiden sitomista. Sidonta on kilpailunrajoitus, jossa hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Sidontaa edellyttävällä elinkeinonharjoittajalla on oltava riittävästi markkinavoimaa sidontatuotteen markkinoilla voidakseen pakottaa ostajan hankkimaan sidotun tuotteen. Lisäksi sitomista vaativan elinkeinonharjoittajan on kyettävä menettelyn avulla hankkimaan markkinavoimaa sidotun tuotteen markkinoilla, jotka ovat erotettavissa sidontatuotteen markkinoista. Sitomisena ei kuitenkaan pidetä sitä, että asiakas ostaa oma-aloitteisesti useita eri hyödykkeitä samalta yritykseltä.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan mukaan hyvään kauppatapaan perustumattomien ja asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä voidaan pitää kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Jos sitomista harjoittava yritys on määräävässä markkina-asemassa, sitova menettely saattaa olla kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan vastaista hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien ehtojen käyttämistä. Muissa tapauksissa sitomista arvioidaan lain 9 §:n nojalla. Tämän säännöksen perusteella arvioidaan sitä, onko sitominen vaikuttanut terveen ja toimivan kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla kyseessä olevan toimialan kilpailuolosuhteisiin.
Kilpailuviraston Soneralta saamien selvitysten perusteella Skaala-sopimusten tekemiseen ei näytä liittyvän kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan kiellon vastaista sitomista, koska asiakas saa sisällyttää sopimukseensa ne tuotteet ja palvelut, joita pitää tarpeellisina. Asiakas voi siten sisällyttää sopimukseensa esimerkiksi joko kiinteän tai matkaviestinliittymän tai molemmat taikka vain kauko- tai ulkomaanpuhelut tai molemmat. Sitomista ei voida myöskään samasta syystä pitää kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuna kilpailunrajoituksena.
Myös elinkeinonharjoittajan alennusjärjestelyillä voi olla sitovia vaikutuksia, jos ne keinotekoisesti luovat ostouskollisuutta myyjään päin. Kyseisiä sitovia vaikutuksia ilmenee usein sellaisissa alennusjärjestelmissä, jotka antavat asiakkaille voimakkaita kannusteita ryhtyä liikesuhteeseen kyseisen hyödykkeen tai palvelun toimittajan kanssa. Tällöin asiakkaalle annetut alennukset riippuvat siitä, keskittääkö tämä pääosan hankinnoistaan määräävässä markkina-asemassa olevalle tai markkinavoimaa omaavalle yritykselle. Tällainen alennusjärjestelmä saattaa sisältää kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista, jolloin menettelyä voidaan pitää myös 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä tai 9 §:ssä tarkoitettuna kilpailunrajoituksena.
Kilpailuviraston päätöksessä koskien Helsingin Puhelimen telepalvelusopimuksiin liittyviä kilpailunrajoituksia (Dno 122/61/99), Finnet International ja Kaukoverkko Ysi olivat myöntäneet asiakasyrityksille lisäalennuksena kolmen prosentin keskittämisedun silloin kun yritys tekee sekä kaukopuhelu- että ulkomaanpuhelusopimuksen. Finnet International oli myöntänyt lisäalennuksena asiakassuhteen keston mukaan määräytyvää maksimissaan kolmen prosentin suuruisen jatkosopimusedun sellaisille 999-liikennesopimusta jatkaville asiakkaille, joilla on jo voimassa oleva 999-sopimus. Kilpailuvirasto katsoi ko. päätöksessään, että kyseisiä asiakkaita sitovia alennuksia voitiin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 2, 4 ja 5 kohdan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä tai kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuina kilpailunrajoituksina, koska niiden seurauksena kilpailijoiden alalle pääsy ja palveluntarjoaminen vaikeutuu ja etujen myöntämisestä aiheutuu siten vahingollisia vaikutuksia kauko- ja ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla.
Käsiteltävässä tapauksessa Kilpailuvirasto katsoo, että Soneran Skaala-sopimuksen solmineille yritysasiakkailleen myöntämää 15 %:n alennusta Soneran matkaviestimistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista ei voida rinnastaa 7 §:n 4 kohdan mukaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettäviin keskittämisalennuksiin. Erona em. Helsingin Puhelimen tapauksessa todettuun kiellettyihin keskittämisalennuksiin on se, että Sonera ei edellytä (ainakaan 20.6.2000 jälkeen) Skaala-sopimusasiakkailtaan televiestinnän keskittämistä Soneraan ko. alennuksen saadakseen. Virasto katsoo, että kyseinen 15 %:n alennus on omiaan ohjaamaan Skaala-sopimuksen solmineita yrityksiä valitsemaan Soneran matkaviestinliittymän ja Soneran tarjoaman 990-ulkomaanpuhelupalvelun. Soneran mukaan sen tarkoitus ei ole kuitenkaan ollut sitoa asiakkaita alennuskäytännöllään, vaan lähinnä vastata hintakilpailuun tilanteessa, jossa sen kilpailijat tarjoavat ulkomaanpuhelupalveluja samoin hinnoin liittymätyypistä riippumatta.
Liikenneministeriön televiestintätilaston mukaan Soneran markkinaosuus ulkomaanpuheluissa oli puheluminuuteissa mitattuna 51,5 % vuonna 1999, joten sen markkinaosuus oli pudonnut 4,2 prosenttiyksikköä vuodesta 1998 (55,7 %)[3]. Ulkomaanpuheluja tarjoaa viisi merkittävää operaattoria ja markkinoilla vallitsee viraston näkemyksen mukaan toimiva kilpailu verrattuna esimerkiksi paikallispuheluihin. Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä siitä, että Soneran Skaala-sopimuksen alennusjärjestelyn seurauksena kilpailijoiden alalle pääsy ja palvelujen tarjoaminen ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla olisi estynyt tai vaikeutunut eikä myöskään näyttöä siitä, että Soneran ulkomaanpuhelujen alennuskäytäntö johtuisi muusta syystä kuin hintakilpailuun vastaamisesta.
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Soneran myöntämillä alennuksilla Skaala-sopimusasiakkaille ei ole ollut asiakkaita keinotekoisesti sitovia vaikutuksia matkaviestin- tai ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla, minkä vuoksi kyseisiä alennuksia ei ole pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohtien tarkoittamana määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä tai kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuna kilpailunrajoituksena.
Kilpailuvirastolla ei ole toimivaltaa ottaa kilpailunrajoituslain nojalla kantaa siihen, onko Soneran käyttämä Skaala-sopimuksen mainonta, jossa on todettu mm., että yrityksen keskittäessä televiestinnän Soneraan ja tekemällä Skaala-sopimuksen, yritys saa esimerkiksi 15 %:n alennuksen matkapuhelinliittymistä soitetuista 990-ulkomaanpuheluista, ollut asianmukaista. Laissa sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa (1061/1978) kielletään muun muassa elinkeinonharjoittajan hyvän liiketavan vastainen tai muuten toisen elinkeinonharjoittajan kannalta sopimaton menettely. Kyseisen lain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle asetettavan kiellon määrää markkinatuomioistuin. Näin ollen Kilpailuvirastolla ei ole toimivaltaa ottaa kantaa Soneran markkinointitoimenpiteisiin siltä osin kun niihin tulevat sovellettavaksi sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa annetun lain säännökset.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 § 2 ja 4 kohdat ja 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
[1] Esimerkiksi Kilpailuviraston päätös 4.8.1999 (dno 76/61/99) koskien Soneran asemaa matkaviestinpalveluiden markkinoilla
[2] Kilpailuviraston päätös koskien Soneran määräaikaisia telepalvelusopimuksia 30.4.1999 (dno 746/61/97)
[3] Liikenneministeriön Televiestintätilastot vuosilta 1999 ja 2000