Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto käynnisti keväällä 1998 ”Julkinen valta markkinoilla” hankkeen. Hankkeen tavoitteena on luoda kilpailupoliittisesti kestävät periaatteet julkisen elinkeinotoiminnan arvioinnille. Selvitystyö kohdistettiin mm. eräisiin valtion virastoihin ja laitoksiin[1]. Niiden osalta selvitystyössä pyritään paikantamaan kilpailijoiden poissulkemiseen tähtäävät tai/ja siihen johtavat menettelytavat ja osoittamaan kilpailua vääristävä valtion virastojen ja laitosten tappiollinen toiminta markkinasuoritteiden tuotannossa. Yhtiöitettyinä valtion virastoina ja laitoksina tähän selvitykseen valittiin Avena Yhtiöt (Avena), Kauppatalo Hansel Oy, Engel Oy ja Medivire Työterveyspalvelut Oy.
Avenan edeltäjällä Valtion viljavarastolla oli viranomaistehtäviä sekä lainsäädäntöön perustuva monopoliasema viljan ja viljatuotteiden ulkomaankaupassa. Valtion viljavaraston asemaa ja tehtäviä koskeva lainsäädäntö kumottiin vuoden 1994 lopussa ja Avena perustettiin jatkamaan sen kaupallisia toimintoja vuoden 1995 alusta lukien. Avena Yhtiöt muodostavat konsernin, johon kuuluvat kotimaiseen ja kansainväliseen viljakauppaan erikoistunut Avena Nordic Grain Oy (ANG) sekä viljan käsittelyyn ja varastointiin erikoistunut Avena Siilot Oy (AS). Tilikaudella 1.7.1997–30.6.1998 konsernin liikevaihto oli 903, 4 miljoonaa markkaa, ANG:n liikevaihto 829,4 miljoonaa markkaa sekä AS:n liikevaihto 84,0 miljoonaa markkaa. Avena konserniin syksyllä 1999 hankitun Suomen Rehu O:n liikevaihto oli tilikaudella 1.1.–31.12.1998 1059,3 miljoonaa markkaa.
Avenan kilpailijoilta ja asiakkailta saatujen selvitysten perusteella kilpailuasetelma viljakaupassa sinänsä oli toimiva. AS:llä näytti kuitenkin markkinoilla olevan portinvartijan asema viljan tuonnissa ja viennissä sekä varmuusvarastointipalvelujen tarjoajana. Tästä syystä Kilpailuviraston selvitystyö kohdistui pääasiassa AS:n toimintaan.
Asian selvittäminen
Avenaa koskeva selvitystyö käynnistyi vuonna 1998. Selvityksen yhteydessä on kuultu Avenan konsernijohtoa sekä erikseen AS:n ja ANG:n edustajia useita kertoja. Yhtymän kauppakumppaneista ja/tai kilpailijoista kuultiin Hankkija Maatalous Oy:tä, Kesko Oy:tä, Suomen Yrittäjien Maatalous Oy:tä, Oy Farmika Ab:tä, Suomen Maataloustukku Oy:tä, Intergreen Oy:tä, Maatalous Norolampea, Oy Raisio Ab:tä, Huoltovarmuuskeskusta, Steveco Oy:tä ja Backman-Trummer Oy Ab:tä. Lisäksi kuultiin Maa- ja metsätaloustuottajin Keskusliitto MTK:ta viljelijöiden etujärjestönä.
Aiemman Valtion viljavaraston tehtävät ja asema viljamarkkinoilla
Valtion viljavarasto oli maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva valtion laitos. Laitos perustettiin vuonna 1927 ja se toimi viljakaupan ja viljahuollon alalla. Sitä koskeva lainsäädäntö uudistettiin viimeksi vuonna 1989.
Valtion viljavaraston tehtävänä oli huolehtia kotimaisen viljan kysynnän ja tarjonnan tasapainottamisesta, hintojen vakauttamisesta, siementuotannon ohjaamisesta, viljaylijäämien sijoittamisesta valtioneuvoston antamien määräysten mukaisesti sekä leipäviljan, rehuviljan ja nurmikasvinsiementen varmuusvarastoinnista. Viljan ulkomaankaupassa sillä oli lainsäädäntöön perustuva monopoliasema. Viranomaistehtävät korostuivat laitoksen tehtävissä. Taloudellisesti merkittävimmät viranomaistehtävät olivat viljan varmuusvarastointi sekä viljan hinnan vakaana pitämiseksi suoritettu viljan tasausvarastointi. Valtion viljavarastosta annetun lain ohella viljavaraston viranomaistehtävät perustuivat viljakauppalakiin. Nurmikasvien kylvösiemenhuollon turvaamisesta annettuun lakiin (566/86) perustuen viljavaraston tehtäviin kuului myös kylvösiemenhuoltoon liittyvän viljelysopimustoiminnan hoitaminen. Muilta osin viljavaraston tuli noudattaa yleisiä liikeperiaatteita toiminnassaan. Syksystä 1992 alkaen laitos toimi myös kansainvälisillä viljan välitysmarkkinoilla. Viljavarasto perusti venäläisen osapuolen kanssa yhteisyrityksen Pietariin alueen siemenviljamarkkinoiden kehittämiseksi.
Suuret satovaihtelut ovat olleet tunnusomaisia Suomen viljamarkkinoille. Vuosina 1980–1994 viljan kokonaissato vaihteli 2200 (v.1987) ja 4300 (v.1990) miljoonan kilon välillä. Satokeskiarvo oli kyseisellä aikavälillä 3300 miljoonaa kiloa. Tästä määrästä kauppaantulon osuus oli 53%. Loppuosa sadosta oli maatilojen omaa käyttöä. Valtion viljavarasto oli asemansa perusteella selvästi suurin viljan tukkuostaja. Kauppaan tulleen viljan määrästä sen osuus oli vuosittain selvästi yli 50%. Tämä määrä suunnattiin tasausvarastointiin, vientiin, varmuusvarastojen kierrätykseen tai Valtion viljavaraston puhtaasti kaupallisiin toimintoihin. Kyseinen määrä ohjautui viljavarastolle tosin pääasiassa viljakauppaa harjoittaneiden keräilyliikkeiden välityksellä. Näistä suurimmat olivat Kesko Oy sekä Hankkija Maatalous Oy sekä SuomenYrittäjien Maatalous Oy. Valtion viljavarasto otti vähäisessä määrin myös suoraan viljelijöiltä viljaa vastaan.
Viljan vientitarve on vaihdellut sadosta riippuen vuosittain nollasta 1100 miljoonaan kiloon. Keskiarvo vuosilta 1980–1994 oli 460 miljoonaa kiloa. Vienti on pääasiassa ollut ohran ja kauran vientiä. Vastaavasti viljan tuonti on vaihdellut 22–720 miljoonan kilon välillä (keskiarvo 170 milj. kiloa). Tuonti on ollut pääasiallisesti leipäviljaa.
Avenan perustaminen
Maa- ja metsätalousministeriö esitti 9.6.1994, että Valtion viljavaraston liiketoimintoja jatkamaan perustetaan konserni, jossa olisi emoyhtiö ja kaksi tytäryhtiötä. Näistä toinen keskittyisi varastopalvelujen tuottamiseen ja toinen viljakaupan ja etenkin viljan ulkomaankaupan hoitamiseen. Esityksen mukaan emoyhtiö ja varastopalveluja tuottava yhtiö olisivat valtion kokonaan omistamia, kun taas viljakauppaa harjoittavan yhtiön osakkaiksi haluttiin myös kaupan keskusliikkeet. Kilpailuvirasto vastusti kaupan keskusliikkeiden mukaan ottamista ”kauppayhtiön” omistukseen katsoen niiden mukaan tulon johtavan kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaiseen yhteistyöhön viljan hankinnassa sekä viljan viennissä ja tuonnissa.
Valtion Viljavaraston liiketoiminnoista muodostettavasta osakeyhtiöstä 14.11.1994 annetun lain 1§:n mukaan perustettava yhtiö harjoittaa viljan, viljatuotteiden ja rehuraaka-aineiden kauppaa sekä varastointia ja muuta niihin liittyvää toimintaa. Valtioneuvosto on merkinnyt Avena Oy:n kaikki osakkeet. ANG toimi aluksi kotimaan viljakaupassa pelkästään muiden keräilyliikkeiden yhteistyökumppanina kooten keräilyliikkeiltä vientitoimituksiin sopivia eriä sekä antaen interventiovientieristä EU-viranomaisille kilpailevia tarjouksia. Lokakuussa 1999 se aloitti oman viljan hankinnan internetkauppana. Lisäksi yritys toimii aktiivisesti kansainvälisillä viljamarkkinoilla. AS:n toimialana on kaupparekisterin mukaan viljan ja muiden tuotteiden käsittely- ja varastointipalvelut ja muu niihin liittyvä toiminta. Lisäksi yhtiö voi harjoittaa metallirakenteiden sekä koneiden ja laitteiden suunnittelu-, valmistus-, asennus-, korjaus ja huoltotoimintaa. Konserniyhtiöillä ei ole lakisääteisiä yksinoikeuksia millään toimialoilla tai tuoteryhmissä.
Valtioneuvosto päätti Valtion viljavaraston hallussa olleen omaisuuden siirrosta Avena Oy:lle 31.12.1994. Käyttöomaisuus siirrettiin Avenalle vajaan 250 milj. markan arvosta. Kun sen kirjanpitoarvo oli ollut n. 680 milj. mk, kirjattiin erotus 430 milj. mk satunnaiseksi kuluksi Valtion viljavaraston viimeiseen tuloslaskelmaan.
Siilosto siirtyi AS:n omistukseen 1.1.1996. Sitä ennen siitä kirjattiin 36.1 miljoonan markan arvonalennus konsernin satunnaisiin kuluihin. AS rahoitti siilostokaupan konsernilainalla.
Valtion viljavaraston vienti- ja tuontimonopolin purkautuminen muutti markkinaolosuhteita vuoden 1995 alusta lukien merkittävästi. Aiemmin joko tasausvarastointiin tai vientiin ohjautuneet viljamäärät olivat nyt viljakauppaa harjoittavien liikkeiden kilpailtavissa joko interventiotoimituksiin tai sisämarkkinavientiä varten. Viennistä voivat kilpailla myös kansainväliset viljakauppaa harjoittavat yritykset.
Suomen EY-jäsenyys ei ole merkittävästi muuttanut viljan viljelyhalukkuutta Suomessa. Suomen EY-jäsenyyden aikana vuoden 1994 jälkeen sekä viljan viljelyala että kokonaissadon määrä ovat nousseet. Osittain tämä johtuu kesannointivelvoitteiden vähenemisestä. Myöskään EY:n maatalouspoliittisten muutosten ei ennakoida vähentävän viljan viljelyä Suomessa. Tämä merkitsee rehuviljan vuosittaisen ylituotannon jatkumista keskimäärin noin 500 miljoonan kilon suuruisena. Vastaavasti leipäviljan vuosittainen tuontitarve pysynee keskimäärin vajaan 200 miljoonan kilon suuruisena. Viljan viljelyn laajuus ja rakenne näyttävät siten pysyvän kutakuinkin ennallaan.
Varmuusvarastoinnin järjestäminen
Viljan varmuusvarastoinnista huolehtiminen siirtyi Valtion viljavaraston lakkauttamisen yhteydessä Huoltovarmuuskeskukselle, joka ostaa varmuusvarastointiin liittyvät palvelut ulkopuolisilta yrityksiltä. Huoltovarmuuskeskus on sopinut sopimuskumppaniensa kanssa paitsi viljan teknisestä varastoinnista myös sen kierrätyksestä viljan kauppakuntoisuuden säilyttämiseksi. Huoltovarmuuskeskuksella on varmuusvarastoissa ns. käyttöviljaa 585 milj. kg, josta leipäviljaa on 400 milj. kg ja loput 185 milj. kg rehuviljaa. Lisäksi varmuusvarastoissa on siemenviljaa. AS ja ANG ovat vastanneet kesäkuun 2000 loppuun asti yhteisesti noin 500 miljoonan kilon varmuusvarastoinnista. AS on huolehtinut varastoinnista sekä ANG viljan kierrätyksestä. Loppuosa varmuusvarastoista (noin 85 milj. kg) on ollut teollisuusyritysten hoidossa. Leipäviljan varmuusvarastoinnin ansiosta teollisuudella on käytössään tarvitsemiaan jauhatusseoksia varten riittävästi erilaatuisia viljaeriä, vaikka varmuusvarastoja ei voikaan käyttää puskurivarastojen tavoin. Avena saavuttaa vastaavia etuja viljakaupassa. Toisaalta varmuusvarastointiin liittyy riski viljan pilaantumisesta.
Huoltovarmuuskeskus aloitti kesäkuussa 2000 varmuusvarastojensa hoitosopimusten systemaattisen kilpailutuksen. Nykyisin Huoltovarmuuskeskus kilpailuttaa viljan varmuusvarastointipalveluja siten, että varmuusvarastoinnista vastaa kokonaisuudessaan viljan kierrätyksestä vastaava yritys, joka hankkii tarvitsemansa varastointipalvelut Huoltovarmuuskeskuksen hyväksymiltä varastointipalvelujen tarjoajilta.
Asiakkaiden ja kilpailijoiden kuuleminen kesällä 1998
AS:n kotimaisista asiakkaista osa toimii kilpailutilanteessa samaan konserniin kuuluvan ANG:n kanssa. Viljan viennissä Kesko Oy ja Hankkija Maatalous ostavat AS:ltä varastointi- ja lastinkäsittelypalveluita toimien samalla myös ANG:n kilpailijoina. Intergreen Oy ja Proverde Oy toimivat kaupan välittäjinä ANG:n kilpailijana kansainvälisessä viljakaupassa. Yrittäjäin Maatalous Oy ja sitä pienemmät viljakaupan toimijat (noin 50 kpl) asioivat suoraan ANG:n kanssa pitäen sitä lähinnä kauppakumppaninaan, jonka vientitoiminnan ansiosta ne voivat olla mukana kotimaisen ylijäämäviljan markkinoinnissa. Syksyllä 1999 ANG käynnisti viljan internetkaupan (Avenakauppa), joka mahdollisti viljelijöiden suoran asioinnin ANG:n kanssa.
Oman ryhmänsä AS:n asiakkaista muodostavat viljan ja raaka-aineiden tuojat ja erikoistuotteiden viejät, jotka käyttävät AS:n varastointi- ja lastinkäsittelypalveluita. Näitä ovat mm. myllyt, öljynpuristamot, mallastamot ja jätepaperin viejät. Huoltovarmuuskeskus varmuusvarastointipalvelujen ostajana sekä maa- ja metsätalousministeriö interventiovarastointiin liittyvien palveluiden ostajina ovat sekä AS:n että ANG:n suurasiakkaita.
Avenan asiakkaiden ja kilpailijoiden kuulemisen yhteydessä tuli esille mm. seuraavia näkökohtia:
- AS:n markkinavoima viljan lastinkäsittelypalvelujen tarjoajana. Viljan viennin logistiset palvelut ovat pääasiassa AS:n hallussa, koska se omistaa ainoat satamasiilot, joista voidaan kuljettimilla lastata laivoihin. AS:n markkinaosuus viljan vientiin ja tuontiin liittyvien lastinkäsittelypalveluiden tarjoajana on noin 75 %.
- ANG:n asema viljan viejäliikkeiden kilpailijana. ANG:n asema varmuusvarastoinnissa sekä myös muiden yritysten omistamien satamavarastojen vuokraajana aiheuttaa viljan vientikauppaa harjoittavien yritysten mielestä vientikaupassa varastotilojen puutetta. Tuontitilanteessa, mikä usein sattuu juuri puintikaudelle, loppuu varastokapasiteetti laivojen purun alkaessa. Kotimaan markkinoilla on tarjonta tällöin vilkkaimmillaan eikä viljan toimitusaikoja satamavarastoihin saa, kun vastaanottokapasiteetti on tuonnin ja varmuusvarastoinnin käytössä. Seurauksena on vientitoimitusten ruuhkautuminen. ANG:n asema viejänä ja toisaalta varmuusvarastojen kierrättäjänä antaa sille myös mahdollisuuden strategiseen käyttäytymiseen, jolla saattaisi olla kilpailua poissulkevia vaikutuksia. Esimerkiksi rehuviljan varmuusvarastojen osittainenkin sijoittaminen satamavarastoihin olisi tällainen toimenpide.
- Alalle pääsyn vaikeus. Viljan hintataso ja viljakaupan matalat palkkiot eivät mahdollista uusia investointeja esimerkiksi satamavarastojen rakentamiseen tai tietoverkkojen tekoon. Tästä syystä uusien yrittäjien on erittäin vaikea tulla harjoittamaan viljan ulkomaankauppaa ilman AS:n tarjoamia palveluja.
- AS:n käyttöomaisuuden arvo. AS:n edullisesti saaman varastokapasiteetin katsottiin antavan Avenalle kilpailuedun myös kotimaan ostoissa[2].
- Palveluiden hinnoittelu. Kuulemisen yhteydessä arvosteltiin myös AS:n soveltamaa hinnoittelua. Toisaalta varastokapasiteetin saatavuus vientisatamissa koettiin selvästi hintakysymystä tärkeämmäksi.
Huoltovarmuuskeskus totesi kirjallisessa selvityksessään 30.7.1998, että sen tarvitsemien viljan varmuusvarastojen hoitopalvelujen osalta Avena-yhtiöillä on maassa olevan varastointikapasiteetin tarjontarakenteen vuoksi määräävä markkina-asema. Tämän markkina-asemansa väärinkäyttöön ei HVK kuitenkaan katsonut Avena-yhtiöiden syyllistyneen.
Avenan merkitys kotimaan viljakaupan toimivuuteen ja sitä kautta viljelijöiden saamaan hintaan viljasta on merkittävä. Avenan ansiosta Keskon ja Hankkija- Maatalouden kilpailijat ovat saaneet täysimääräiset toimintamahdollisuudet kotimaan viljakaupassa. ANG on toiminut ko. yritysten kumppanina ylijäämäerien viejänä. Tämän johdosta mm. Kesko Oy, Hankkija-Maatalous Oy ja viljakaupan kansainväliset toimijat kokivat ANG:n kilpailijakseen. Kilpailuasetelma kiristyi entisestään syksyllä 1999, kun ANG aloitti viljan suoran vastaanoton avaamalla internetkaupan.
Kilpailuasetelma aiheutti luonnollisestikin epäilyjä ANG:n suosimisesta Avena-konsernin sisällä. Epäilyksiä ovat aiheuttaneet ajoittainen puute AS:n satamavarastojen vapaasta kapasiteetista, varmuusvarastojen osittainen sijoittaminen satamavarastoihin, sekä tilikaudella 1997–1998 AS:ltä perityt ja ANG:lle ohjatut konserniavustukset. Epäilyjä on kuitenkin aikaansaanut pääasiassa AS:n noudattaman hinnoittelun läpinäkymättömyys.
AS:n toiminnan kannattavuus ja tuloksen jako
Tilikaudella 1.7.1997–30.6.1998 AS:n oikaistu nettotulos[3] oli 33,4 miljoonaa markkaa eli 40 % liikevaihdosta (35 % liikevaihdosta tilikaudella 1996/1997). Tilikaudella 1997–1998 koko konsernin oikaistu nettotulos jäi 9,2 miljoonaan markkaan ANG:n toiminnan tappiollisuudesta johtuen.
Emoyhtiö on tulouttanut AS:ään kertyneitä voittovaroja itselleen sekä vieraan että oman pääoman ehdoin konsernilainaa ja konserniavustuksia käyttäen. Tilikaudelta 1997–1998 kerättiin AS:ltä konserniavustusta 28 milj. mk (33% liikevaihdosta) ja edelliseltä tilikaudelta 27 milj. mk (28% liikevaihdosta). Tilikaudelta 1995/1996 AS maksoi konserniavustusta 3 milj. mk. ANG sai tilikaudella 1997–1998 konserniavustusta 26,5 milj. mk. Edellisenä vuonna sekin oli vielä maksanut konserniavustusta emoyhtiölle 16 milj. mk. Avenan konsernijohdon mukaan konserniavustusten aktiivinen käyttö perustui yksinomaan verotuksellisiin syihin.
Kilpailuvirasto teetti vuonna 1999 Balance Consulting Oy:llä vertailevan selvityksen, jossa vertailujoukoksi valittiin 15 suurta yritystä varastointi- ja lastinkäsittelyaloilta. Seuraavassa asetelmassa on esitetty selvityksen tulokset keskeisten tunnuslukujen osalta.
| AS: | Otoksen keskiarvo: | |
|---|---|---|
| 1.5.1996–30.6.1997 | 1997 | |
| Palkkakuluprosentti | 20,2 | 45,4 |
| Käyttökateprosentti | 61,4 | 22,4 |
| Nettorahoituskulut/käyttökate* | 17,7 | 5,4 |
| Nettorahoituskulut/liikevaihto | 10,9 | 1,6 |
| Liiketulosprosentti* | 46,2 | 13,2 |
| Rahoitustulosprosentti* | 50,3 | 19,9 |
| Nettotulosprosentti* | 35,1 | 10,8 |
| Sijoitetun pääoman tuottoprosentti | 19,6 | 33,4 |
| Oman pääoman tuotto | 104,1 | 86,7 |
| Omavaraisuusaste | 13,4 | 30,7 |
| Suhteellinen velkaantumisaste | 239,2 | 73,3 |
(*) Vertailun paras.
Tehty tilinpäätösbenchmarkingselvitys osoittaa AS:n poikkeavan merkittävästi kustannusrakenteeltaan vertailussa mukana olleista yrityksistä. AS:ää ei siten voitu pitää tavanomaisena toimijana varastointi- ja lastinkäsittelyalalla. AS:n erinomainen nettotulos antoi aiheen tutkia myös sen noudattaman hinnoittelun kohtuullisuutta lähemmin.
AS:n noudattamat myynti- ja toimitusehdot
AS oli sopinut asiakkaidensa kanssa myynti- ja toimitusehdoista asiakaskohtaisissa palvelusopimuksissa. Näissä salaisiksi tai luottamuksellisiksi määritellyissä sopimuksissa oli sovittu tuotekohtaisesti palveluiden hinnoista ja asiakkaan suorittaman ennakkovarauksen mukaisista toimitusmääristä. AS:n tarjoama viljan käsittely- ja varastointipalvelu kattoi tuotteen vastaanoton, välivarastoinnin ja lähetyksen. Vastaanotolla tarkoitetaan työvaiheita, jotka liittyvät tuotteen purkamiseen kuljetusvälineestä (auto, rautatievaunu tai laiva) varastoon. AS:n satamapalvelut ovat toiminnoltaan kaksivaiheisia; mikäli välivarastointia ei tarvita, toinen vaihe käsittää tuotteen välittömän lastauksen laivaan. Vastaavasti viljantuonnin yhteydessä toiminnot muodostuvat laivan purkauksesta ja lastauksesta toiseen kuljetusvälineeseen, tavallisimmin kuorma-autoon. Varastointivaiheen aikana tuotetta säilytetään asiakkaan lukuun AS:n varastossa. Lyhimmillään varastointivaihe kestää 1–2 viikkoa ja pisimmillään useita kuukausia, varmuusvarastoinnin osalta jopa vuosia.
Viljan vientiä harjoittavat AS:n asiakkaat keräävät yleensä vientieränsä suorina autotoimituksina tiloilta vientisataman varastoon. Varastointipalveluiden myyntiin AS sovelsi ennakkovarausjärjestelmää, jonka mukaan asiakas voi varata ennen satokauden alkua sovituille määrille varastotilat ja maksaa satokauden alussa etukäteen 70% määrien edellyttämistä varastointikorvauksista. Loput varastovuokrasta (30%) maksettiin kuukausittain alku- ja loppuvaraston keskiarvon perusteella. ”Läpi varaston” toimituksista ei peritty erillistä varastovuokraa esimerkiksi laivausten yhteydessä, jos viljan vastaanotto ja lähetys varastosta tapahtuivat saman kalenterikuukauden aikana. Viljan tuojilla on vastaava mahdollisuus hyödyntää AS:n tarjoamia varastotiloja.
AS:n perimät veloitukset autovastaanotosta ja -lähetyksestä vaihtelivat (ylimmästä alimpaan) 11,8 %. AS:n perimät laivapurkaus- ja lastaushinnat vaihtelivat käsiteltävästä tuotteesta ja laivakoosta riippuen huomattavasti. Ylimmän ja alimman hinnan ero oli 33,3 %. Edustava AS:n soveltama keskimääräinen laivaushinta (vastaanotto ja lastaus laivaan) oli noin 26 markkaa tonnilta. AS:n hintataso ylitti eurooppalaisten suursatamien sekä Ruotsin ja Tanskan (20–24 mk/t) hintatason. Sen sijaan AS oli lastinkäsittelymaksujen osalta selvästi Puolan, Viron ja Pietarin satamia edullisempi[4]. Varastointipalveluissa AS:n perimän hinnan asiakaskohtainen vaihteluväli oli 28,3% ylimmästä alimpaan laskettuna. Käytettävissä olevien vertailutietojen mukaan AS:n soveltamat varastointihinnat olivat kansainvälistä keskitasoa.
Varastokapasiteetin käyttö
AS:n varastokapasiteetti on noin 1,3 miljoonaa tonnia. Varastoja on kaikkiaan 21 paikkakunnalla, joista satamavarastoja ovat Naantali, Rauma, Kotka, Loviisa ja Helsinki. Näiden satamavarastojen varastokapasiteetti on yhteensä noin 490 miljoonaa kiloa. Näistä Helsingin varastolla on vain vähäinen merkitys viljan tuonnissa. Varastokapasiteetista valtaosa on betonisia siilostoja, jotka soveltuvat hyvin viljan pitkäaikaiseenkin varastointiin. Siilostoja aikanaan rakennettaessa onkin ajateltu viljan varmuusvarastoinnin tarpeita. Toisaalta siilovarastot soveltuvat hyvin myös satamiin, koska ne mahdollistavat laivojen purun tai lastaamisen kuljettimia käyttäen. AS:n varastokapasiteetista noin 10% (mm. Kotkan satamavarasto) on tasovarastoja, joiden etuna on monikäyttöisyys ja edulliset investointikustannukset.
AS:n varastokapasiteetista oli satovuonna 1997–1998 käytössä keskimäärin 74%. Satamavarastojen käyttöaste oli 81%. Satokaudella 1998–1999 käyttöaste putosi syksyn huonosta viljasadosta johtuen 69 prosenttiin ja satamavarastoissakin 73 %:iin. Varastokapasiteetin käytöstä oli Huoltovarmuuskeskuksen varmuusvarastojen osuus 41% (37% satokaudella 1998–1999). Satamavarastojenkin kapasiteetista oli varmuusvarastojen osuus 37% (39 %). Tämä johtuu pääasiassa siitä, että leipäviljan osalta Suomi ei ole omavarainen, jolloin varmuusvarastojen täydennys kierrätyksen yhteydessä toteutetaan tuontiviljalla. Pitämällä leipäviljan varmuusvarastoja satamavarastoissa vältytään ylimääräiseltä kuljetukselta. Huoltovarmuuskeskuksen, AS:n ja ANG:n välisen sopimuksen mukaisesti varmuusvarastojen kierrätyksestä ja sijoittamisesta vastasi ANG.
Varmuusvarastojen suuruus satamavarastoissa sekä syksyyn painottuva tuonti ovat aiheuttanut ajoittaista puutetta viljan kaupallisen viennin tarvitsemasta varastokapasiteetista. Satamavarastoja tarvitaan vientierien kokoamiseen. Viljan kaupallinen vienti kannattaa maatalouskauppaa harjoittaville yrityksille vain siten, että tarvittavat erät kootaan pääasiassa suorina toimituksina tiloilta satamavarastoihin. EU:n sisämarkkinakaupassa vientierät ovat 2–6 miljoonan kilon suuruisia. Suuria valtamerilaivoja käytettäessä vientierän koko vaihtelee 25 miljoonasta kilosta 60 miljoonaan kiloon. Viljan vientierien kokoaminen rekka-autokuormina vaatii siten aikaa, minkä johdosta ja mm. sääriskin vuoksi välivarastointi on yleensä tarpeellista.
Viljan tuontiin ja vientiin liittyvää, AS:n kanssa kilpailevaa lastinkäsittelypalvelujen tarjontaa on mm. Kotkan, Inkoon, Turun, Naantalin ja Vaasan satamissa. Valtamerilaivojen vientilastauksiin pystyvät myös Steveco Oy Kotkan ja Bacmann-Trummer Oy Ab Vaasan satamassa tasovarastoa käyttäen. Viimeksi mainittu omistaa myös Naantalissa toimivan Stevena Oy:n, joka on aktiivisesti tarjonnut viljan varastointi- ja lastinkäsittelypalveluja myös tasovarastoa käyttäen. Mm. ANG on vuokrannut Stevena Oy:ltä varastotiloja viljan viennin tarpeisiin.
Kilpailuviraston lisäselvityspyynnöt ja käydyt keskustelut
Kilpailuviraston lisäselvityspyyntö 19.10.1998
Kilpailuvirasto totesi 19.10.1998 AS:lle lähettämässään lisäselvityspyynnössä, alustavana arvionaan AS:llä olevan kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema viljan vientiin ja tuontiin liittyvien satama- ja varastointipalvelujen tarjoajana sekä varmuus- ja interventiovarastokapasiteetin tarjoajana. Maantieteellisenä markkina-alueena Kilpailuvirasto piti tällöin Suomea. Kilpailukäyttäytymisen osalta Kilpailuvirasto kiinnitti huomiota erityisesti AS:n tuottamien palvelujen hinnoitteluun.
Kilpailuvirasto totesi AS:n tuottamien palvelujen hinnoittelusta sovitun asiakaskohtaisesti ei-julkisissa sopimuksissa. Kilpailuvirasto havaitsi myös asiakaskohtaisia eroja hinnoittelussa. Kilpailuvirasto pyysi AS:ää selvittämään mahdolliset erityiset syyt sopimuskäytännölle sekä kustannusperusteet asiakaskohtaisille hintaeroille.
Tilinpäätöstietojen perusteella Kilpailuvirasto piti myös mahdollisena, että AS:n noudattama hinnoittelu on kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan tarkoittamaa kohtuutonta hinnoittelua. Varastointipalvelujen osalta Kilpailuvirasto viittasi tältä osin myös Liiketaloudellisen tutkimuslaitoksen vuonna 1995 tekemään selvitykseen viljan varmuusvarastoinnista aiheutuvista kustannuksista.
AS:n vastine joulukuussa 1998
AS:n 14.12.1998 antaman vastineen mukaan relevanttien markkinoiden tuotekate on kilpailuviraston alustavasti määrittelemää laajempi. Viljan lisäksi tuotekatteeseen kuuluvat mm. viljan ja nurmikasvin siemenet, herne, riisi, mallas, rypsi, rapsi, soijapapu, soijarouhe, kala- ja lihajauho, rehufosfaatit, sooda, sammuttamaton kalkki, lentotuhka ja lannoitteet, kierrätyspaperi sekä eräitä tuotteita kappaletavaroina. AS:n satamapalveluista muiden tuotteiden kuin viljan osuus oli vuonna 1997 noin kolmannes. Kaikkien mainittujen tuotteiden kokonaismarkkinat (vilja ml.) Suomessa ovat 6488000 tonnia, josta AS:n osuus on vain 17%. AS ei siten kokenut olevansa määräävässä markkina-asemassa relevanteilla tuotemarkkinoilla. Lisäksi AS totesi vastineessaan, että todellinen markkina-alue käsittää koko Itämeren alueen ulottuen tietyissä tuotteissa aina Pohjanmerelle saakka. Esimerkkinä mainittiin Suomessa toimivien viljakauppiaiden tuovan syksyisin vehnää, ruista ja mallasohraa ulkomailta Suomeen varastoitavaksi, koska varastointi on täällä edullisempaa kuin alkuperämaassa.
Julkinen hinnasto satokaudelle 1999–2000
Kilpailuvirasto viittasi AS:n antaman vastineen jälkeisissä keskusteluissa edelleen AS:n suorittaman hinnoittelun läpinäkymättömyyteen sekä hinnoittelun tasoon AS:n tarjoamien varastointipalvelujen osalta. Keskusteluissa tuli esille myös tarve luoda kannusteita sisämaanvarastojen käytön lisääntymiselle mm. varmuusvarastoinnissa.
AS toimitti 31.5.1999 Kilpailuvirastolle sen pyytämänä lisäselvityksenä muistion, jossa käsitellään laajasti AS:n noudattamaa ja tulevaa hinnoittelua tarkastelemalla sitä toiminnan kustannusvastaavuuden, kannattavuuden sekä Kilpailuviraston hankkimien kansainvälisten hintavertailujen näkökulmasta.
Samalla AS ilmoitti julkaisevansa asiakkaidensa käyttöön julkisen hinnaston, jossa on esitetty yhtiön perimät viljan varastointi- ja käsittelypalvelujen hinnat. Hinnaston julkaisemisella AS ei kuitenkaan myöntänyt, että sillä olisi Kilpailuviraston esittämällä tavalla määräävää markkina-asemaa viljan lastinkäsittely- ja varmuusvarastointipalvelujen tarjoajana. Samalla AS ilmoitti kohdelleensa ja tulevansa kohtelemaan kaikkia asiakkaitaan tasapuolisesti niin hinnoittelun kuin palvelutarjonnankin osalta.
Uudessa hinnastossa varastointihinnat määriteltäisiin erikseen sisämaan varastoille ja satamavarastoille. Hinnoittelun eriyttämisen perusteena olisi tarve ohjata asiakkaiden viljojen pitkäaikaista varastointia sisämaan varastoihin ja näin tehostaa satamavarastojen kiertonopeutta ja varastotilojen käytettävyyttä useamman asiakkaan tuotteille. Lisäksi asiakkaan maksama varastointihinta vaihtelisi asiakkaan vuosittaisten varastomäärien mukaan. Korkeinta varastovuokraa perittäisiin enintään 5000 tonnin vuosittaisesta varastoinnista ja suurin alennus saavutettaisiin 300 000 tonnin vuosittaisesta varastoinnista. Sisämaan varastoissa kuukausihinta vaihtelisi 4,60 markasta 3,30 markkaan tonnilta kuukaudessa. Satamavarastoissa hintataso olisi noin viidenneksen korkeampi.
Käsittelypalveluiden hinnat eriytettäisiin kuljetusvälineen (auto, juna laiva) mukaan vastaanotto- ja lähetyspalveluihin kustannusvastaavuutta noudattaen. Käsittelyhinnat vaihtelisivat autokuormissa 10 markasta 12 markkaan tonnilta, junanvaunujen käsittelyhinnat 12 markasta 14 markkaan tonnilta. Laivatöissä purkaushinnat vaihtelisivat 14 markasta 17 markkaan tonnilta ja lähetyksessä 12,5 markasta 15 markkaan tonnilta.
AS toimitti lopullisen heinäkuun 1999 alussa voimaan tulevan hinnastonsa Kilpailuvirastoon kesäkuun 21. (Viljan käsittelyhinnat satovuodelle 1999–2000) ja 22.6.2000 (Viljan varastointihinnat satovuodelle 1999–2000). Viljan käsittelyhinnat ja satamavarastoinnista perityt hinnat (liitteessä) pysyivät aiemmin noudatetulla tasolla ja sisämaan varastojen varastointihinnat alenivat noin 20 % suoritetun hintojen eriyttämisen johdosta. Hinnan alennus merkitsi varastointipalveluiden hintoihin keskimäärin noin 10 prosentin alennusta. Myönnetyt paljousalennukset vaihtelivat käsittelypalveluiden hinnoittelussa 14 prosentista (junien vastaanotto) 22 prosenttiin (laivojen lastaus) sekä varastointipalveluiden hinnoittelussa 24 prosentista (satamavarastot) 28 prosenttiin (sisämaan varastot).
Varastointipalvelujen hintatason alennuksen jälkeenkin AS ennakoi kyseisen toiminnan tuloksen muodostuvan suhteellisen hyväksi. Tulosta AS pyysi kuitenkin arvioimaan kannattavuuden näkökulmasta ottaen huomioon liiketoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvo. Varastointipalvelujen hintojen alennus alentaisi sijoitetun pääoman tuottoa noin 3 %-yksiköllä vajaan 15 %:n tasolle. Lisäksi kannattavuutta arvioitaessa tuli ottaa huomioon, että emoyhtiön palveluistaan perimät veloitukset eivät ole vastanneet täysin kustannuksia.
Kilpailuviraston hankkimien kansainvälisten hintavertailutietojen osalta AS pyysi ottamaan huomioon, että vertailussa olevat laitokset ovat useimmiten tasovarastoja, joiden rakennuskustannukset ovat huomattavasti alle betonisiiloston rakennuskustannusten. AS oli myös hankkinut itse vertailutietoja Ruotsista ja Tanskasta. Ruotsissa varastointihinnat olivat Djurön, Helsingborgin ja Tukholman satamissa noin 4,70 markkaa tonnilta kuukaudessa sekä Tanskassa Kalundborgin, Aalborgin ja Frederician satamissa varastointihinnat vaihtelivat 6,40 markasta 8 markkaan tonnilta kuukaudessa. Norjassa Stavangerin satamassa varastointihinta on 5,50 markkaa tonnilta kuukaudessa. Kilpailuviraston saamien vertailutietojen mukaan käsittelyhinnat (vastaanotto ja lastaus läpi varaston) olivat kuitenkin uusitun hinnaston jälkeenkin Tanskassa ja Ruotsissa edullisempia kuin Suomessa.
ANG:n kilpailijoiden uusi kuuleminen marras-joulukuussa 1999
Kilpailuvirasto kuuli asiassa ANG:n kilpailijoita vielä uudelleen marraskuussa 1999, kun AS:n soveltama hinnoittelu oli ollut 3 kuukautta ”markkinoiden testattavana”. Kuulemisen yhteydessä ilmeni, ettei AS ollut toimittanut Kilpailuvirastolle antamaansa ”julkista hinnastoa” kokonaisuudessaan asiakkailleen, vaan käynyt satokautta 1999–2000 koskevat asiakaskohtaiset neuvottelut Kilpailuvirastolle 31.5.1999 ilmoitettujen hinnoitteluperiaatteiden pohjalta. Itse asiassa hinnasto oli muotoutunut lopulliseksi asiakkaiden kanssa käydyissä neuvotteluissa.
AS toimitti hinnastonsa kaikille asiakkailleen vasta joulukuussa 1999. Saatuaan hinnaston käyttöönsä ANG:n kilpailijat pitivät määräalennuksia syrjivänä, koska ainoastaan ANG:llä olisi mahdollisuus saada suurimmat määräalennukset varmuusvarastojen kierrättäjänä. Samalla viitattiin myös ANG:n internetkaupassa tarjoamaan korkeaan hintatasoon sen vastaanottaessa viljaa sisämaan varastoihin. ANG:n käynnistämä viljan suora hankinta oli käynnistynyt juuri lokakuussa 1999. Toisaalta ANG:n menettely voitiin tulkita AS:n hinnoitteluun tulleiden kannusteiden hyödyntämiseksi siirtää viljan varmuusvarastointia satamavarastoista sisämaanvarastoihin.
AS:n vastine 6.6.2000
AS toimitti Kilpailuvirastolle sen pyytämänä lisäselvityksenä 6.6.2000 päivätyn muistion ja sen liitteenä satokautta 1.1.2000–30.6.2001 koskevan hinnaston. Hinnoittelun lähtökohtana oli pidetty asiakkaan vuosittaiseen käsittelymäärään perustuvaa kustannustehokkuutta. Myös käsittelypalveluista myönnettäviä määräalennuksia AS perusteli edelleen sillä, että käsittelypalveluidenkin (vastaanotto, lähetys) kustannuksista valtaosa on kiinteitä. Näiden kustannusten kohdistaminen suuremmille volyymeille johtaa yksikköhintojen alenemiseen ja oli AS:n näkemyksen mukaan myös asiakkaiden edun mukaista. Uudessa hinnastossa käsittelypalveluiden hintaportaita oli vähennetty viidestä neljään (katso liite).
Käsittelyhinnoista myönnettävät määräalennukset vaihtelivat 8 prosentista (junavaunujen käsittely) 17 prosenttiin (laivojen lastaus). Käsittelyhintojen tarkistus merkitsi useimmille AS:n asiakkaille hintojen alenemista 2–6 %:lla. Samalla AS ilmoitti myös 1.1.2001 voimaan tulevat viljan käsittelyhinnat[5]. Varastointia koskeva hinnoittelu pysyisi 1.7.1999 voimaan tuleen hinnaston mukaisena.
Kilpailuviraston aloite Huoltovarmuuskeskukselle viljan varmuusvarastoinnin kilpailuttamiseksi
Kilpailuvirasto kuuli joulukuussa 1999 Huoltovarmuuskeskusta mahdollisuudesta käynnistää Viljan varmuusvarastoinnin kilpailutus. Käydyissä keskusteluissa HVK ilmoitti ryhtyvänsä valmistelemaan varmuusvarstojen hoitosopimusten kilpailutusta. HVK piti myös hyvänä, että sisämaan varastointipalveluiden hinnanalennusten avulla on saatu kannusteita sisämaan varastojen hyödyntämiseen entistä enemmän varmuusvarastoinnissa.
Kilpailuvirasto oli asian eri käsittelyvaiheissa todennut määräalennusten antamisen hyväksyttäväksi ja perustelluksi, jos menettelylle on kustannusvastaavuusperusteet. Viljakaupan edustajista edullisimmalle hintaportaalle pääsi kuitenkin ainoastaan ANG varmuusvarastojen kierrättäjänä, mistä johtuen se sai hintakilpailuetua viljamarkkinoilla. Lisäksi varmuusvarastojen kierrättäjä saa muita etuja. Sillä on mm. monipuolinen useiden vuosien sadoista koostuva viljojen laatuvalikoima käytettävissä. Mahdollisuus muuttaa varmuusvarastojen maantieteellistä sijaintia viljan kierrätyksen yhteydessä on myös kilpailuetu. ANG:n kilpailijoilla oli ollut myös vaikeuksia saada syksyisin sesonkiaikaan haluamaansa määrää satamavarastokapasiteettia viljan vientiä varten, koska leipäviljan varmuusvarastoista huomattava osa sijaitsee AS:n satamavarastoissa
Satamavarastojen käyttämiselle varmuusvarastointiin oli kuitenkin liiketaloudelliset perusteet. ANG säästyy sijoittamalla osan varmuusvarastoista ylimääräiseltä rahtikustannukselta, koska varmuusvarastojen täydennys tapahtuu nykyisin tuontiviljalla. Toisaalta satamavarastojen siilot olisivat ilman varmuusvarastointia tyhjillään tai vajaassa käytössä, mistä aiheutuisi AS:lle tulonmenetyksiä.
Kilpailuvirasto katsoi ainoaksi tavaksi vähentää edellä mainittujen tekijöiden kilpailua vääristäviä vaikutuksia sen, että Huoltovarmuuskeskus kilpailuttaa viljan varmuusvarastointipalveluja siten, että varmuusvarastoinnista vastaisi kokonaisuudessaan viljan kierrätyksestä vastaava yritys ja se hankkisi tarvittavat varastointipalvelut Huoltovarmuuskeskuksen hyväksymiltä varastointipalvelujen tarjoajilta näiden keskinäisen sopimuksen perusteella. Mm. AS tarjoaisi varastopalveluja tätä tarkoitusta varten läpinäkyvin ehdoin. Näin kaikille viljakaupan toimijoille tarjoutuisi tasapuolinen tilaisuus edellä mainittujen varmuusvarastoinnista johtuvien etujen tavoitteluun. Samalla Huoltovarmuuskeskus voisi nykyistä paremmin käyttää hyväkseen kilpailun mahdollisuudet hankinnoissaan.
Kilpailuvirasto teki 14.6.2000 Huoltovarmuuskeskukselle asiaa koskevan aloitteen varmuusvarastoinnin kilpailuttamisesta. Kilpailuvirasto esitti aloitteessa, että todellisen kilpailun aikaansaamiseksi olisi kilpailutukseen saatava riittävän suuri määrä varmuusvarastoista.
Huoltovarmuuskeskuksen järjestämä tarjouskilpailu varmuusvarastoinnista ja epäilyt hintaruuvin käytöstä
Huoltovarmuuskeskus järjesti kesäkuussa 2000 viljan varmuusvarastoinnista tarjouskilpailun, joka koski enintään 125 000 tonnin ja vähintään 10 000 tonnin viljamäärää. Huoltovarmuuskeskus sai tarjousten jättämisajan päättymiseen – 4.8.2000- mennessä kolme tarjousta, joista se totesi edullisimmaksi ANG:n jättämän tarjouksen. ANG:n tarjous ylsi myös ainoana maksimimäärään. Kolmen tarjoajan lisäksi Intergreen Oy (Intergreen) jätti Huoltovarmuuskeskukselle kirjelmän, joka ei sisältänyt varsinaista tarjousta vaan kommentoi tarjousmenettelyä ja sen suhdetta viljamarkkinatilanteeseen. Intergreen lähetti kirjelmänsä myös Kilpailuvirastolle tiedoksi. Intergreenin mielestä koko varmuusvarastomäärä (n. 500 000 tonnia) olisi pitänyt kilpailuttaa kerralla. Lisäksi se totesi kirjelmässään mm. AS:n noudattamaan määräalennuskäytäntöön viitaten ANG:n saamat edut niin suuriksi, ettei muilla osapuolilla muuten ole mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.
Intergreen lähetti asiasta uuden kirjeen kilpailuvirastolle 8.9.2000. Siinä todetaan Kilpailuviraston aloite viljan varmuusvarastoinnin kilpailuttamiseksi sinällään oikeaksi. Sillä ei kuitenkaan Intergeenin mielestä olisi haluttua vaikutusta ellei koko varmuusvarastomäärää kilpailuteta kerralla, koska ANG saa muuten AS:n soveltaman määräalennustaulukon mukaisesti ostettua ja tarjottua palvelut alhaisemmilla kustannuksilla ja pystyen siten pitämään halutessaan varmuusvarastoinnin itsellään. Kirjeessä pidettiin logistisista syistä luonnollisena varmuusvarastojen sijoittamista satamavarastoihin, mutta todettiin menettelyn samalla estävän satamavarastokapasiteetin tehokkaan käytön viljamarkkinoilla mm. vientitarkoituksiin. Kirjelmässä epäiltiin myös ANG:tä suosittavan satamavarastokapasiteetin saannissa sekä tuotiin esille mahdollisuus ohjata konsernin sisällä AS:n varmuusvarastoinnilla hankkimaa kassavirtaa viljakaupan rahoitukseen.
Kilpailuvirasto pyysi Intergreenin kirjoituksesta vastineen sekä AS:ltä että ANG:ltä.
AS:n ja ANG:n vastineet sekä hankitut lisäselvitykset
AS toteaa 25.9.2000 antamassaan vastineessa, että se on Kilpailuviraston kanssa käytyjen keskustelujen perusteella laatinut palveluhinnaston, jota noudatetaan kaikkien asiakkaiden palveluiden hinnoittelussa ja että hinnoittelu perustuu kustannusvastaavuuteen. AS:n mukaan hinnaston määräalennuksiin on kaikilla viljamarkkinoilla toimivilla osapuolilla tasapuoliset mahdollisuudet. Yrityksen tarjotessa esimerkiksi varmuusvarstojen hoitosopimusta se voi hinnoitella varastoinnin olettamansa volyymin mukaisesti ja mikäli yritys saa sopimuksen, otetaan uusi volyymi huomioon asiakkaan hinnoitteluperusteissa.
Satamavarastoissa varmuusvarastoitavan viljan osalta AS totesi, etteivät asiakkaat ole valmiit maksamaan lisäkustannusta viljan siirrosta sisämaan varastoon ennen sen käyttöä teollisuudessa. Varastointi satamissa on vastineen mukaan kansantaloudellisestikin järkevää sillä se minimoi siirtorahdit ja välikäsittelykustannukset. Lisäksi vientiviljojen käsittely on luonteeltaan satunnaista ja lyhytaikaista, joten varastojen pitäminen tyhjillään mahdollista vientitapahtumaa varten ei ole tarkoituksenmukaista. Muut epäilyt AS torjui perusteettomina.
ANG toteaa vastineessaan 28.9.2000 sitä kohtaan esitetyn arvostelun johtuvan muuttuneesta kilpailutilanteesta viljan ostoissa maatiloilta. ANG:n mukaan Hankkija-maatalous Oy ja Kesko Oy aktivoituivat syksyllä 1999 viljan viejinä ja samalla vähensivät merkittävästi viljan toimituksia ANG:lle. ANG:n oli siten ryhdyttävä hankkimaan viljaa suoraan maatiloilta turvatakseen liiketoiminnan jatkuminen. Uutena hankintakeinona ANG avasi lokakuussa 1999 internetissä toimivan Avenakaupan. Avenakaupan avaaminen muutti voimakkaasti viljamarkkinoita tuomalla viljelijän saaman hinnan julkiseksi.
ANG kommentoi myös Intergeenin kirjeessä sekä Kilpailuviraston aloitteessa esille tuotua, kierrätettävän viljan laatuvalikoimasta johtuvaa kilpailuetua. ANG:n mukaan varmuusvarastoja on kierrätettävä iän mukaisessa järjestyksessä. Tästä syystä kierrätettävää viljaa ei voi valita laadun mukaan. Samalla se toi esille laatutekijöihin liittyvät riskit. Laatuvalikoima on osoittautunut tiettyinä vuosina hankalaksi kierrätyksen taloudellisuuden kannalta kun kierrätysvilja ei sovellu teollisuuden käyttöön joko teknisesti tai taloudellisesti markkinoilla olevan muun viljan tarjonnan vuoksi.
ANG torjui myös AS:n noudattamasta määräperusteisesta hinnoittelusta saaman hintakilpailuedun vedoten siihen, että vastaavaa menettelyä käytetään markkinoilla yleisesti ja että määräalennukset ovat kaikkien käytettävissä Huoltovarmuuskeskuksen kilpailuttaessa varmuusvarastojen hoitoa. Lisäksi ANG totesi ettei sekään ole saanut haluamiaan varastotiloja satamista eikä eräiltä sisämaan varastoiltakaan.
Kilpailuvirasto tutki myös, tukiko AS lastikäsittely- ja varastointipalveluita koskevalla hinnoittelukäytännöllään keinotekoisesti samaan konserniin kuuluvaa ANG:tä viljamarkkinoilla käytävän kilpailun vääristämiseksi (epäilty hintaruuvin käyttö). Tätä varten Kilpailuvirasto hankki lisäselvityksiä ANG:ltä AS:n soveltaman hinnoittelun (eri hintaportaiden) vaikutuksesta sen toiminnan kannattavuuteen. Kilpailuviraston hankkimat selvitykset osoittivat, ettei ANG:n varsinainen kaupallinen toiminta (pl. varmuusvarastointi) muodostuisi kannattamattomaksi, vaikka AS myisi ANG:lle palvelunsa samoin ehdoin kuin ANG:n kilpailijoille. Sen sijaan tarkasteltaessa erikseen varmuusvarastoinnin kannattavuutta voitiin todeta toiminnan kannattavuuden kyseenalaistuvan niillä AS:n hinnaston mukaisilla määräalennuksilla, joita ANG:n kilpailijat pystyivät tarjouskilpailussa tavoittelemaan.
Kilpailuvirasto kertoi selvitystensä tulokset AS:n tiedoksi.
AS ilmoitti Kilpailuvirastolle 4.12.2000 poistavansa viimeiset hintaportaat ja jätti Kilpailuvirastolle uuden 1.7.2001 voimaantulevaksi tarkoitetun hinnaston. Samalla AS ilmoitti tiedottavansa tulevasta hinnoittelun muutoksesta asiakkailleen hyvissä ajoin ennen tulevan satokauden alkua.
Määräalennusten taso sekä keskimääräinen hintataso pysyisivät muuttumattomina. AS:n asiakas saavuttaisi uuden hinnaston mukaisesti suurimman paljousalennuksen AS:n tarjoamista käsittelypalveluista jo 150 miljoonan kilon volyymin[6] saavutettuaan. Voimassaolevan hinnaston mukaisesti suurimman paljousalennuksen saa vasta 350 miljoonan kilon volyymin perusteella. Vastaavasti AS:n asiakas saisi suurimmat määräalennukset varastointipalveluiden hinnoista jo 120 miljoonan kilon volyymin[7] perusteella aiemman 240 miljoonan kilon sijasta.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Relevantit markkinat
Relevantit markkinat ovat pienin tietyn hyödykejoukon ja maantieteellisen alueen rajaama markkinakokonaisuus, jonka yksinomainen hallinta mahdollistaa elinkeinonharjoittajalle markkinavoiman pysyväisluontoisesti kannattavan hyväksikäytön esimerkiksi minimikustannukset olennaisesti ylittävän hintatason muodossa.
Asiakkaiden tai kuluttajien toisiaan kohtuullisesti korvaavina pitämät hyödykkeet luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja myös ne alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita.
Koska relevanttien markkinoiden määrittelyn tavoitteena on erottaa kokonaisuus, jonka hallinta antaa elinkeinonharjoittajalle olennaista toiminnallista ja strategista liikkumavaraa, relevantteja markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon myös toisten hyödykkeiden valmistajien mahdollisuus siirtyä tuottamaan relevanttien markkinoiden piiriin kuuluvia hyödykkeitä nopeasti ja ilman olennaisia investointikustannuksia.
Seuraavassa tarkastellaan relevanttien markkinoiden määrittelemiseksi AS:n viljakauppa-asiakkaiden mahdollisuuksia korvata AS:n palvelut kilpailevilla tuotteilla (kysynnän korvattavuus) sekä kilpailijoiden mahdollisuuksia tuoda kilpailevia substituutteja markkinoille (tarjonnan korvattavuus) ja AS:n mahdollisuuksia tarjota palvelujaan muiden tuotteiden lastinkäsittelyyn tai varastointiin. Lopuksi tarkastellaan markkinavoiman hyväksikäyttömahdollisuuksia relevanteilla markkinoilla hintatestin avulla.
Markkinoiden määrittely palvelun kysyjien näkökulmasta
Palvelujen kysynnällä tarkoitetaan tässä viljan viejien ja tuojien tarvitsemia lastinkäsittely- ja varastointipalveluja sekä viljan varmuusvarastointipalveluja. Palvelut liittyvät toisiinsa sikäli, että varmuusvarastoinnissa tarvitaan satamavarastokapasiteettia ja palvelut teknisessä mielessä ovat toiminnoittain samoja (vastaanotto/purkaus laivasta, varastointi ja lähetys/lastaus laivaan).
AS:n varastokapasiteetti on noin 1300 miljoonaa kiloa. Varastoja on kaikkiaan 21 paikkakunnalla, joista satamavarastoja ovat Naantali, Rauma, Kotka, Helsinki ja Loviisa. Satamavarastoista Helsingillä on kuitenkin ainoastaan vähäinen merkitys viljan tuonnissa.
Viljan varmuus- ja tasausvarastointi sekä viljan tuonti ja vienti olivat Valtion viljavaraston keskeiset tehtävät. AS:n varastokapasiteetti on siten alunperin rakennettu nimenomaan viljan varastointia ja ulkomaankauppaa silmällä pitäen. Se koostuu pääasiassa betonisista siilovarastoista. Varastojen koot vaihtelevat paikkakunnittain muutamasta miljoonasta kilosta 230 miljoonaan kiloon (Naantalin varasto). Isommat siilovarastot puolestaan koostuvat useista 3–9 miljoonan kilon siiloista. Näin on haluttu luoda hyvät olosuhteet viljan laadun ylläpitämiseen pitkäaikaisessa varmuusvarastoinnissa. AS omistaa ainoat satamasiilot, joista voidaan kuljettimilla lastata viljaa suoraan laivoihin tai purkaa laivoista suoraan varastoihin.
Viljan tuontiin ja vientiin liittyvää, AS:n kanssa kilpailevaa lastinkäsittelypalvelujen tarjontaa on mm. Kotkan, Inkoon, Turun, Naantalin ja Vaasan satamissa. Valtamerilaivojen vientilastauksiin pystyvät myös Steveco Oy Kotkan ja Bacmann-Trummer Oy Ab Vaasan satamassa tasovarastoa käyttäen. Viimeksi mainittu omistaa myös Naantalissa toimivan Stevena Oy:n, joka on aktiivisesti tarjonnut viljan varastointi- ja lastinkäsittelypalveluja myös tasovarastoa käyttäen.
Vaihtoehtoiset monikäyttöiset tasovarastot eivät sovellu yhtä hyvin viljan varmuusvarastointiin, koska viljan kunnossapito ja kierrätys olisi vaikea toteuttaa niitä käyttäen. Sen sijaan ne soveltuvat kylläkin lyhytaikaisempaan viljan varastointiin kuten viljan vientierien keräämiseen. EU:n sisämarkkinoille suuntautuvat vientierät ovat kooltaan tyypillisesti 2–6 miljoonaa kiloa. Valtaosa viljan viennistä on suuntautunut kuitenkin USA:han tai Lähi-Itään yli 25 miljoonan kilon vetoisissa valtamerilaivoissa. Vastaavasti tuonti on Suomen EU- jäsenyyden aikana tapahtunut EU-alueelta. Suurimmat tuontimaat ovat Saksa, Tanska ja Ruotsi. Tuonti pyritään ajoittamaan heti sadon valmistumisen jälkeiseen aikaan, jolloin mm- laatu- ja hintanäkökohdat huomioon ottaen päästään edullisimpiin hankintoihin. Tällöin AS:n satamasiilot soveltuvat hyvin viljan välivarastointiin ennen jauhatusta.
Vaihtoehtoista varastokapasiteettia viljan varmuusvarastoinnin tarpeisiin on maatiloilla, viljaliikkeillä sekä viljaa jalostavalla teollisuudella. Eniten viljan varastokapasiteettia on maatiloilla, joiden viljan varastokapasiteetiksi vuonna 1984 laskettiin maatilahallituksen otantatietojen perusteella 4500 miljoonaa kiloa. Varsinaista siilo- tai laaritilaa tästä oli 2100 miljoonaa kiloa ja loput viljan kuivurien yhteydessä olevaa varastotilaa. Nämä tilat vastaavat suurin piirtein satomaksimia. Maatalouslaskennan tietojen perusteella on varsinkin viljan kuivureiden yhteydessä olevien varastotilojen määrä edelleen kasvanut. Tuoretta tietoa maatilavarastojen kokonaismäärästä ei ole kuitenkaan käytettävissä. Maatilavarastoilla on viljan varmuusvarastoinnin kannalta kuitenkin vain toissijainen merkitys niiden pienestä yksikkökoosta johtuen. Maatilavarastojen käyttöä rajoittaisivat suuret tarkastus- ja sopimiskustannukset.
Viljaliikkeiden varastotilojen suuruudeksi arvioitiin LTT:n tutkimuksessa vuonna 1995 noin 350–400 miljoonaa kiloa. Kapasiteetti muodostuu suurelta osin paikallisista, maatiloilta viljanvastaanottoon ja välivarastointiin tarkoitetuista tiloista. Kun viljan suorat toimitukset tiloilta teollisuuteen tai vientisatamiin ovat edelleen lisääntymässä, kyseistä kapasiteettia edelleen oletettavasti puretaan. Viljaliikkeet ilmoittivat Suomen EU:hun liittymisen yhteydessä maa- ja metsätalousministeriölle pystyvänsä tarjoamaan pitkäaikaiseen interventiovarastointiin kapasiteettia noin 80 miljoonaa kiloa. Interventiovarastointiin tämä kapasiteetti sopiikin, sillä interventiovarastojen vientiin liittyvät sisämaan rahtikustannukset maksetaan EU:n varoista. Sen sijaan viljan varmuusvarstojen hoitaja joutuu vastaamaan kierrätettävän viljan rahtikustannuksista. Varastojen kierrätys saattaisikin muodostua viljaliikkeille ongelmalliseksi varastojen sijainnista johtuen.
Teollisuudella on vapaata varastokapasiteettia noin 200 miljoonaa kiloa. Teollisuudelle sopii myös varmuusvarastojen kierrätys hyvin. Se voi tuntien kierrätykseen tulevan viljaerän laadun keskittyä vuotuisessa hankinnassaan täydentämään sitä tavoitellessaan jauhatukseen tiettyä keskilaatuista seosta. Teollisuus onkin solminut varmuusvarastointisopimuksia Huoltovarmuuskeskuksen kanssa noin 85 miljoonan kilon osalta. Teollisuusyrityksillä on siten noin 15 %:n osuus varmuusvarastoinnista. Loput varmuusvarastoista on edellä kerrotun mukaisesti AS:n varastoissa ANG:n vastatessa varmuusvarastoviljan kierrätyksestä.
Muiden hyödykkeiden tuottajien korvaavan tarjonnan mahdollisuus
Edellä olevan mukaisesti monikäyttöisiä tasovarastoja voidaan hyödyntää viljan viennissä ja tuonnissa. Esimerkiksi Pohjanmaan kauraylijäämän vienti on perinteisesti toteutettu Vaasasta keräämällä vientierät tasovarastoihin ja edelleen lastaamalla valtamerilaivoihin. Myös suoraa lastausta rekka-autoista laivoihin on kokeiltu. Tällaiseen toimintaan liittyy kuitenkin huomattava sääriski.
Viljan tuonnista 22 % ja viljan viennistä 28 % toteutui vuonna 1998 kilpailevia lastinkäsittelypalveluja käyttäen. Mikäli AS:n satamissa sijaitseva siilovarastokapasiteetti ei olisi käytettävissä, satamissa toimivat varastointi- ja lastinkäsittelyalalla toimivat yritykset laajentaisivat ilmeisesti monikäyttöistä tasovarastokapasiteettiaan viljan viennin ja tuonnin tarpeisiin. AS:n satamavarastokapasiteetin korvaaminen vaatisi kuitenkin huomattavia aikaaviepiä investointeja. Olemassa oleva kilpaileva satamakapasiteetti ei pystyisi nopeasti merkittävissä määrin korvaamaan AS:n tarjoamia lastikäsittelypalveluja viljan viennissä eikä viljan tuonnissa.
Mikäli AS:n tarjoamia varastopalveluja ei olisi käytettävissä, varmuusvarastoinnissa jouduttaisiin hyödyntämään ensin teollisuuden kapasiteetti täysimääräisesti ja sen lisäksi turvautumaan maatilavarastointiin, joka olisi AS:n varastoihin verrattuna kallis vaihtoehto suurine transaktiokustannuksineen.
AS:n mahdollisuus tarjota kapasiteettiaan muiden tuotteiden varastointiin
AS:n 14.12.1998 antaman vastineen mukaan relevanttien markkinoiden tuotekate on Kilpailuviraston alustavasti määrittelemää laajempi. Viljan lisäksi tuotekatteeseen kuuluvat mm. viljan ja nurmikasvin siemenet, herne, riisi, mallas, rypsi, rapsi, soijapapu, soijarouhe, kala- ja lihajauho, rehufosfaatit, sooda, sammuttamaton kalkki, lentotuhka ja lannoitteet, kierrätyspaperi sekä eräitä tuotteita kappaletavaroina. AS:n satamapalveluista muiden tuotteiden kuin viljan osuus oli vuonna 1997 noin kolmannes.
Jos varastointi- ja lastinkäsittelypalveluiden tuotekatetta laajennetaan viljasta rehuraaka-aineiden tuontiin liittyvien lastinkäsittelypalvelujen tarjontaan, vaihtoehtoisia palveluiden tarjoajia on runsaasti. Edellä mainituista tuotteista voidaan viljan lisäksi ainoastaan soijapapuja varastoida siiloissa. Rehuraaka-aineita ei voi varastoida siiloissa lähinnä niiden sijoittamisesta aiheutuvien suurten puhdistuskustannusten johdosta. Kun rehuraaka-aineita tuodaan huomattavasti pienemmissä erissä kuin viljaa, voi lastinkäsittelypalvelujen tarjoajana toimia mikä tahansa satamissa toimiva lastinkäsittelypalveluiden tarjoaja, jolta löytyy tarvittavaa tasovarastotilaa riittävästi esim. karanteenivarastointia varten. AS:n kanssa kilpailevaa satamakapasiteettia on mm. Kantvikin, Inkoon, Turun, Rauman, Vaasan ja Kalajoen satamissa, joiden kautta valtaosa rehuraaka-aineiden tuonnista tapahtuu. AS:n markkinaosuus rehuraaka-aineiden tuontiin liittyvissä lastinkäsittelypalveluissa on alle 5%. Soijapavun tuontisatama määräytyy tuojana toimivan teollisuusyrityksen maantieteellisen sijainnin perusteella (AS:n markkinaosuus on noin 50 %). Rehuraaka-aineiden maahantuontiin liittyviä lastinkäsittelypalveluja ei siten voida lukea relevantteihin tuotemarkkinoihin. Soijapavun tarkempi tarkastelu ei tässä yhteydessä ole tarpeen.
AS:n viljavarastot soveltuvat sijaitessaan alueellisesti Suomen tärkeimpien viljan viljelyalueiden tuntumassa hyvin myös interventiovarastointiin[8]. Edellä olevan mukaisesti esimerkiksi kauppaliikkeiden hallussa olevat varastot soveltuisivat kuitenkin hyvin ko. käyttötarkoitukseen. Potentiaalisina kilpailijoina niiden asemaa parantaa se, että EU maksaa interventiovarastojen vientiin liittyvät kotimaan rahtikustannukset lähimpään satamaan kuten varastoinnitkin. Tämä rajoittaa AS:n markkinavoimaa ko. palvelujen tarjoajana. Interventiovarastointia ei siten ole perusteltua lukea relevantteihin tuotemarkkinoihin.
Hintatesti
Maantieteellisenä markkina-alueena pidetään seuraavassa tarkastelussa viljan varmuusvarastoinnin osalta Suomea. Lastinkäsittelypalveluiden osalta markkinoita tarkastellaan alueellisesti. Käytännössä viljan vienti ja tuonti tapahtuvat Kotkan, Loviisan, Helsingin, Kantvikin, Turun, Naantalin, Rauman, Vaasan, Kokkolan, Oulun ja Kuopion Satamien kautta. Viljan vienti Venäjälle voi tapahtua jokaisesta varastosta, johon on rautatieyhteys.
Hintatestillä pyritään selvittämään, voisiko tiettyjen tuotteiden tuottajana hypoteettinen monopoli tietyllä alueella korottaa markkinoiden hintatasoa ’merkittävällä ja voittoa tuottavalla tavalla. ’Merkittävällä’ on katsottu tarkoitettavan noin 5–10 %:n hinnan korotusta. Testistä käytetään nimityksiä 5 %:n testi ja SSNIP-testi. Hinnan korotuksen on myös oltava kannattavaa. Määritelmällä pyritään konstruoimaan tilanne, jossa hypoteettisella monopolilla olisi niin paljon markkinavoimaa, että se kykenisi nostamaan tuotteidensa hintaa. Tällöin hypoteettinen monopoli toimisi siinä määrin muista tuotteista, tarjoajista ja alueista riippumatta, että sillä olisi todellista, itsenäistä hinnoitteluvoimaa. Keskenään kilpailevat tuotteet, tarjoajat ja alueet ovat tällöin identifioitu.
Seuraavassa tarkastellaan hypoteettisen monopolin toimintamahdollisuuksia viljan tuontiin ja vientiin liittyvien lastinkäsittelypalveluiden tarjoajana sekä varmuusvarastointipalveluiden tarjoajana.
Edellä viljan vientitarve todettiin keskimäärin noin 500 miljoonaksi kiloksi ja tuontitarve keskimäärin vajaaksi 200 miljoonaksi kiloksi vuodessa. Satotasosta johtuen vuotuiset vienti- ja tuontitarpeet vaihtelevat suuresti. Hyvän sadon jälkeen Suomessa on lähinnä rehuviljan vientitarvetta. Leipäviljan osalta voidaan parhaimmillaan kotimainen kysyntä tyydyttää. Huonon sadon jälkeen leipäviljan tuontitarve lisääntyy. Viljan vientiin tai tuontiin liittyvien lastinkäsittelypalvelujen kysyntä riippuukin lähes täysin viljan satotasosta ja sen vaihteluista Suomessa.
Seuraavassa tarkastellaan lastinkäsittelypalveluiden 5%:n hinnankorotuksen vaikutusta kyseisten palveluiden kysyntään. Lastinkäsittelypalveluiden hintataso on noin 30 markkaa tonnilta[9]. Vastaavasti viljan siirrosta täysin rekkakuormina aiheutuu noin 30 markan lisäkustannus tonnia ja 100 kilometriä kohti. Vientiin ohjautuva viljaylijäämällä on markkinoilla yleensä 2 sijoitusvaihtoehtoa. Se ohjautuu joko viljamarkkinoilla toimivan viljakauppiaan välityksellä suoraan vientitoimituksiin tai EU:n interventiovarastointiin.
Ylijäämäkaura, joka ei ole interventiotuote, ohjautuu suoraan maatiloilta pääasiallisesti suoraan vientisatamiin. Esimerkiksi 5 %: n hinnankorotus viljan lastinkäsittelypalveluiden hinnoissa välittyisi noin 0,2% :n suuruisena viljan tilahintatasoon. Tämä hintapaine ei antaisi viljakaupan osapuolille vielä kannusteita kaupanteosta pidättäytymiseen, kun vaihtoehtoisia markkinointikanavia ei olisi. Vaihtoehtoisen vientisataman käyttämisestä aiheutuisi puolestaan kasvavien rahtikustannusten vuoksi suurempi lisäkustannus kuin lastinkäsittelypalveluiden hintojen nousu lähimmässä satamassa[10].
Ohran osalta EU:n interventio-ostot ovat alhaisimpana markkinahintavaihtoehtona käytettävissä. Pääosa ohraylijäämistä ohjautuukin EU:n interventiovarastojen kautta vientiin, koska EU maksaa niiden viennin yhteydessä sisämaan rahtikustannukset lähimpään vientisatamaan. Vientisataman vaíhtamisesta aiheutuisi viejälle kasvavien rahtikustannusten johdosta kuitenkin suurempi lisäkustannus kuin 5 %:n lastinkäsittelypalveluiden hinnankorotuksesta lähimmässä vientisatamassa.
Viljan lastinkäsittelypalveluiden kysyntä on edellä olevan mukaisesti hinnan suhteen joustamatonta. Alalla toimiva monopoli voisi siten korottaa hintojaan merkittävästi ja voittoa tuottavalla tavalla. Relevantit markkinat ovat kuitenkin alueelliset siten, että vientisataman kapasiteetin ja vientisatamasta aiheutuvien kuljetuskustannusten perusteella on määriteltävissä viljan viljelyalue jolta vilja kannattaa koota vientiin kyseisen sataman kautta. Vastaavasti viljan tuonnissa käytettävä, riittävän kapasiteetin omaava satama määräytyy tuojayrityksen maantieteellisen sijainnin perusteella.
Varmuusvarastointipalvelujen kysyntä riippuu siitä, missä määrin valtio haluaa ylläpitää viljan varmuusvarastoja poikkeusolojen tarpeisiin. Varmuusvarastoinnin taso riippuu lähinnä siitä, millainen huoltotaso halutaan turvata kansalaisille viljan ulkomaankaupan estyessä. Huoltovarmuuskeskukselle aiheutuu varmuusvarastojen hoitosopimusten ohella merkittävä kustannus myös varmuusvarastoihin sitoutuneen pääoman korosta. Varmuusvarastointipalvelujen hinnan nousu 5 prosentilla aiheuttaisi noin 3 %.n nousun varmuusvarastoinnista aiheutuviin kokonaiskustannuksiin. Muutos vastaisi noin 0,5 prosenttiyksikön muutosta varmuusvarastoihin sitoutuneen pääoman korkotasossa. Tällä olisi korkeintaan marginaalinen merkitys harkittaessa varmuusvarastoinnin järjestämistä sinänsä.
Hypoteettinen hintatesti toteutuu siten myös tarkasteltaessa Suomen alueella monopolina toimivan varmuusvarastointipalveluiden tarjoajan mahdollisuuksia korottaa hintojaan kannattavalla tavalla. Maantieteellisiä markkinoita ei voi määritellä suppeammiksi, koska varmuusvarastointi on tarkoitettu varmistamaan kansalaisten ravinnon saanti poikkeusoloissa. Tällöin kaikki potentiaaliset vaihtoehdot ml. maatilavarastointimahdollisuudet on otettava huomioon.
Johtopäätös relevanteista markkinoista
Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto pitää relevantteina tuotemarkkinoina viljan varmuusvarastointipalvelujen sekä viljan vientiin ja tuontiin liittyvien varastointi- ja lastinkäsittelypalvelujen tarjontaa.
AS:n kaikki toimipisteet sijaitsevat Suomessa. Toisaalta AS:n asiakkaat ovat pääosin Suomessa toimivia yrityksiä, joille AS tarjoaa em. palvelujaan (lisäksi AS tarjoaa palveluitaan viljan Venäjälle suuntautuvalle transitoliikenteelle Kotkan satamassa). Asiakkaat eivät voisi taloudellisesti hankkia korvaavia palveluja Suomen ulkopuolelta, koska viljan kuljetuskustannukset muodostuisivat tällöin kohtuuttomiksi. Varmuusvarastoinnin osalta varastojen ei voisi kuvitellakaan olevan Suomen ulkopuolella, sillä varmuusvarastoinnin tarve ja mitoitus perustuu oletettuun sulkutilanteeseen Suomen ulkomaankaupassa. Relevantti maantieteellinen markkina-alue rajoittuu siten Suomeen.
Viljan vientiin ja tuontiin liittyvien lastinkäsittelypalveluiden osalta relevantit markkinat ovat kuitenkin alueelliset siten, että vientisataman kapasiteetin ja vientisatamasta aiheutuvien kuljetuskustannusten perusteella on määriteltävissä viljan viljelyalue jolta vilja kannattaa koota vientiin kyseisen sataman kautta. Vastaavasti viljan tuonnissa käytettävä, riittävän kapasiteetin omaava satama määräytyy tuojayrityksen maantieteellisen sijainnin perusteella.
Avena Siilot Oy:n määräävä markkina-asema
AS:n markkinaosuus relevanteilla hyödykemarkkinoilla
Viljan viennistä ja tuonnista noin 75% toteutuu AS:n satamapalveluja hyväksi käyttäen. AS:n markkinaosuus on siis viljan vientiin ja tuontiin lastinkäsittelypalvelujen tarjoajana ylivoimaisen suuri. Tältä osin relevantit maantieteelliset markkinat määräytyvät kuitenkin eo. mukaisesti alueellisesti.
Satamien sijainnin perusteella on erotettavissa kolme erillistä aluetta:
Naantalin ja Rauman satamien vaikutusalue. Naantalin ja Rauman satamien kautta viedään noin 60% koko Suomen viljan viennistä. Koko Suomen viljan tuonnista noin 65% tulee Naantalin ja Rauman satamien kautta. AS:n markkinaosuus on noin 90 prosenttia satamien kautta tapahtuvasta viljan viennistä ja tuonnista. Loppuosa alueen viljan tuontiin ja vientiin liittyvistä lastinkäsittelypalveluista on ollut OY Backman-Trummer AB:n Naantalissa toimivan tytäryhtiön Stevena Oy:n hallussa. Viljan viennistä ohran vienti ohjautuu pääasiassa Naantaliin, koska sataman syväys mahdollistaa myös isojen valtamerilaivojen käsittelyn[11]. Rauma on vastaavasti tärkeä Eurooppaan suuntautuvan kauran viennin satama. Viljan tuonnissa ko. satamien käyttö valikoituu pelkästään tuojan maantieteellisen sijainnin perusteella.
Loviisan ja Kotkan satamien vaikutusalue. Ko. satamien kautta on perinteisesti viety Kymenlaakson alueella tuotettu ylijäämävilja, joka on noin 25 prosenttia Suomen vientitarpeesta. Koko Suomen viljan tuonnista noin 20% tuodaan kyseisten satamien kautta. AS:llä on Loviisan satamassa siilovarasto sekä Kotkan satamassa tasovarasto, joka sopii käytännössä yhden asiakkaan palveluun kerrallaan. Lisäksi Steveco Oy:llä on Kotkassa tarjottavana tasovarastokapasiteettia viljan vientiä varten. Vuonna 1999 AS:n markkinaosuus oli ko. satamien kautta tapahtuneesta viljan viennistä noin 55 prosenttia ja viljan tuonnista noin 90 prosenttia. Vuonna 2000 AS:n markkinaosuus oli viljan viennissä 100 prosenttia ja viljan tuonnissa noin 90 prosenttia.
Vaasan sataman vaikutusalue. Sataman kautta viedään noin 10 prosenttia koko Suomen viljan viennistä. Viljan tuonnissa sataman ”markkinaosuus” on noin 5 %. Sataman kautta tapahtuva vienti tapahtuu kokonaan Oy Backman-Trummer Ab:n tarjoamia lastinkäsittelypalveluja ja sataman lähistöllä olevia tasovarastoja käyttäen.
Edellä olevan perusteella AS:llä on viljan tuontiin ja vientiin liittyvien lastinkäsittelypalveluiden tarjoajana määräävä markkina-asema Vaasan satamaa ympäröivää viljelyaluetta lukuun ottamatta.
Viljan varmuusvarastoista yli 80 % sijaitsee AS:n siiloissa. Ltt:n selvityksessä[12] vuodelta 1995 todetaankin, että ”Avena Siilot Oy:llä on hyvin selvä johtoasema (=määräävä markkina-asema[13]) varmuusvarastointikapasiteetin tarjoajana”. Markkinaosuuksien perusteella tehtävää johtopäätöstä määräävän markkina-aseman olemassaolosta korostaa vielä jäljellä oleva markkinaosuuden jakaantuminen useiden toimijoiden kesken. Myllyistä Oululainen ja Media Oy toimivat myös leipäviljan varmuusvarastoijina sekä Suomen Rehu Oy ja Raisio Oy rehuviljan varmuusvarastoijina.
Kilpailijoiden alallepääsyn mahdollisuus (potentiaalinen kilpailu)
AS esitti asian käsittelyn yhteydessä laskelman, joka osoitti uusien kilpailijoiden alalle tulon viljan varastointipalvelujen tarjontaan betonisiiloja rakentamalla mahdottomaksi[14]. Myös Avenan kilpailijat totesivat, että ”viljan hintataso ja viljakaupan matalat palkkiot eivät anna mahdollisuuksia uusiin investointeihin, kuten esimerkiksi satamavarastojen rakentamiseen”. Tällaisia satamavarastoja voidaan rakentaa halvempia tasovarastoratkaisuja toteuttaen. Nykyisin ei enää todennäköisesti rakennettaisi betonisia siilovarastoja muihin kuin varmuusvarastoinnin tarpeisiin[15]. AS:n käyttöomaisuuteen sitoutunutta pääomaa voidaan pitää ns. uponneina kustannuksina. Tämä tarkoittaa sitä, että kilpailutilanteessa AS voi aina periä niin alhaisen hinnan, että kilpailijan alalle tulo käy kannattamattomaksi. Tilannetta korostaa vielä se, että AS sai käyttöomaisuutensa edullisesti. AS:n käyttöomaisuuden jälleenhankinta-arvo on tasearvoon verrattuna moninkertainen. Lisäksi voidaan todeta, että Avena-konsernin omavaraisuusaste on ollut hyvä. Konserni oli ennen Suomen Rehu Oy:n hankintaa käytännöllisesti katsoen velaton.
AS:n menettelytapojen arviointi kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella
Kilpailurajoituslain perusteluissa todetaan, että määräävän markkina-aseman leimaamilla markkinoilla asiakkaat ovat pitkälti riippuvaisia määräävässä markkina-asemassa olevasta yrityksestä. Määräävä markkina-asema antaa sille mahdollisuuden vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten elinkeinonharjoittajien kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle asetetaan sellainen tasapuolisuusvelvoite asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta. Vaikka velvoite esitetään liikesuhteesta pidättymistä koskevan 7 §:n 1 kohdan yhteydessä, sen tarkoittama syrjinnän kielto tarkoittaa myös suhteellista syrjintää, jota arvioidaan saman pykälän 2 ja 4 kohtien perusteella.
Hankkimiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto on arvioinut AS:n liiketoimintaa kilpailunrajoituslain 7 §:n 1, 2 ja 4 kohtien perusteella.
Liikesuhteesta pidättäytyminen
Liikesuhteesta pidättäytyminen ilman asiallista syytä on kielletty määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä kilpailunrajoituslain 7§:n 1 kohdan mukaisesti.
Selvityksen yhteydessä on useaan otteeseen tullut esille, että viljan vientiä harjoittavat yritykset eivät ole saaneet syksyisin sesonkiaikaan haluamaansa satamavarastokapasiteettia viljan vientiä varten. Samassa yhteydessä on ANG:n kilpailijoiden taholta arvosteltu varmuusvarastojen sijoittamista satamavarastoihin ja epäilty ANG:tä suosittavan kilpailevien viljan viejien kustannuksella.
AS ja ANG ovat perustelleet antamissaan vastineissa varmuusvarastojen sijoittamista satamiin taloudellisilla näkökohdilla.
Satamissa olevissa varmuusvarastoissa on leipäviljaa. Niiden täydennys tapahtuu pääosin tuontiviljalla, koska Suomi ei ole leipäviljan tuotannossa omavarainen. Varmuusvarastojen siirto sisämaahan merkitsisi ylimääräistä siirtorahtia sekä ylimääräisiä viljan käsittelykustannuksia siellä. Kaikkiaan ylimääräiset kustannukset saattaisivat nousta yli 50 markkaan tonnilta, mikä nostaa teollisuuden hankintahintaa noin 7 %. Tällaisia kustannuksia ei varmuusvarastoinnista maksettava korvaus kata eivätkä varmuusvarastojen kierrättäjänä toimivien asiakkaat olisi valmiita maksamaan niitä.
Kilpailuvirasto hankki selvityksen yhteydessä käyttöönsä tiedot AS:n varastojen käytöstä kuukausittain satokausilta 1997/1998, 1988/1999 sekä erikseen satamavarastojen käytöstä syksyllä 2000. Selvitys osoittaa, että varmuusvarastojen osuus satamavarastojen kapasiteetista on vaihdellut 37 ja 39 prosentin välillä. Selvityksestä näkyy myös selvästi, että vapaata kapasiteettia on ohjautunut syksyn 1997 jälkeen huomattavasti muiden kuin ANG:n käyttöön. ANG:llä oli käytössään syksyllä 2000 AS:n satamavarastoja kaupallisiin tarkoituksiin (pl. varmuusvarastot) alle puolet satokauden 1997/1998 tasoon verrattuna. Samaan aikaan muiden asiakkaiden osuus varastojen käytöstä AS:n siilokapasiteetin omaavissa satamissa (Rauma, Naantali, Loviisa) on noussut noin 10 %-yksiköllä. Luvuissa näkyy ANG:n kilpailijoiden aktivoituminen viljan viejinä syksyn 1997 jälkeen. Huomionarvoista on myös, ettei Kotkan satamaa käytetty vuonna 2000 ollenkaan viljan vientiin, vaikka syksyn 2000 viljasato oli ennätyksellisen hyvä.
Sille, että varsinkin hyvien satojen jälkeen asiakkaiden tarpeita ei ole pystytty täyttämään täysimääräisesti, AS on esittänyt hyväksyttävät taloudelliset perustelut. AS on myös muuttanut varastointipalvelujensa hinnoittelua siten, että on syntynyt lisää kannusteita täydentää varmuusvarastoja kotimaista viljaa sekä sisämaan varastoja hyödyntäen.
Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto ei katso AS:n syyllistyneen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kilpailunrajoituslain 7§:n 1kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Hinnoittelun tasapuolisuus ja läpinäkyvyys
Hintasyrjinnällä tarkoitetaan erilaisten hintojen perimistä samanlaisilta asiakkailta. Useimmiten syrjinnän kohteiksi joutuvat asiakkaat, joilla ei ole käytettävissään vaihtoehtoisia tavarantoimittajia. Tämän estämiseksi määräävän markkina-aseman omaavan yrityksen hinnoittelukäytännölle on kilpailuoikeudessa asetettu erityinen tasatasapuolisuus- ja läpinäkyvyysvaatimus.
Markkinoiden läpinäkyvyys on keskeinen keino hinnoittelun tasapuolisuuden ja kohtuullisuuden varmistamiseksi. Hintojen ja hinnoitteluperiaatteiden julkisuuden ansiosta asiakkaat voivat tehdä päätelmiä hinnoittelunsa oikeellisuudesta ja tasapuolisuudesta.
AS:n noudattama hinnoittelu ei ollut alun perin läpinäkyvää koska se perustui ei-julkisiin asiakaskohtaisiin sopimuksiin.
AS tarkensi hinnoitteluaan käytyjen keskustelujen perusteella satokauden 1999/2000 alusta lukien sekä uudelleen satokauden 2000/2001 alusta lukien. Uuden ”julkisen hinnaston” viimeistely tapahtui kesäkuussa 1999 samaan aikaan kun AS kävi asiakaskohtaisia neuvotteluja heinäkuussa 1999 alkavalle satokaudelle. Asiakkaat saivat AS:n toimitusjohtajan kertoman mukaan tietää hinnaston sisältämistä paljousalennuksista vain mahdollisen seuraavaksi edullisemman hintaportaan. AS:n kaikki asiakkaat saivat kokonaisuudessaan hinnaston käyttöönsä joulukuun 1999 alussa.
Vasta tästä lähtien AS:n noudattaman hinnoittelun voidaan katsoa täyttäneen määräävän markkina-aseman omaavan yrityksen hinnoittelukäytännölle asetettavat läpinäkyvyysvaatimukset. AS oli siten käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin kilpailunrajoituslain 7§:n 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö voidaan katsoa tältä osin loppuneeksi, kun AS julkaisi hinnastonsa joulukuussa 1999.
Epäilty syrjivä hinnoittelu ja hintaruuvin käyttö
AS:n noudattamassa sopimusperusteisessa hinnoittelussa oli havaittavissa myös samansuuruisten asiakkaiden kohtelussa eroja. Erot eivät olleet kuitenkaan niin merkittäviä, että ne olisivat johtaneet asiakkaiden välisen kilpailutilanteen olennaiseen vääristymiseen.
Viljan viejinä ANG:n kanssa kilpailijoina toimivat yritykset ovat pitäneet AS:n joulukuussa 1999 julkaiseman julkisen hinnaston sisältämiä määräalennuksia suuruudeltaan vielä syrjivinä, koska ainoastaan ANG voisi saada suurimmat alennukset varmuusvarastojen kierrättäjänä. Erityisesti tämä vaikuttaisi ANG:n kilpailijoiden mahdollisuuteen osallistua tasaveroisina Huoltovarmuuskeskuksen varmuusvarastoinnista järjestämiin tarjouskilpailuihin.
Kilpailuneuvosto on päätöksessään 22.6.1994 koskien Neste Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä linjannut kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisia hyväksyttäviä alennusperusteita. Kilpailuneuvoston mukaan määräävässä markkina-asemassa oleva yritys on lähtökohtaisesti velvollinen toimittamaan asiakkailleen tuotteita yhtäläisillä ehdoilla. Vain objektiivisesti todettavista ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävistä syistä yritys voi periä erilaisia hintoja. Määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle hyväksyttävinä alennuksina voidaan pitää ostomääriin perustuvia määräalennuksia sekä alennuksia, jotka perustuvat myyjälle syntyviin kustannussäästöihin. Kuitenkin myös määräalennukset saattavat olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, jos ne eivät perustu todellisiin kustannussäästöihin tai muihin selviin alennusperusteisiin ja jos alennuksia käytetään joitakin asiakkaita syrjivästi. Alennusten käytöllä ei saa pyrkiä keinotekoisesti vääristämään erisuuruisten asiakkaiden välistä kilpailua. Toisaalta myös erisuuruisten asiakkaiden samanlainen kohtelu katsotaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi, jos kustannusperusteisesti olisi meneteltävä toisin. Keskimääräisiin kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua pidetään kuitenkin hyväksyttävänä, jos asiakaskohtaisten kustannuserojen määrittely muodostuisi elinkeinonharjoittajalle kohtuuttomaksi. Tällöin asiakkaat voidaan esimerkiksi jakaa asiakasryhmiin, joiden sisällä noudatetaan samaa hinnoittelua.
Kilpailuvirasto pitää AS:n hinnoitteluun sisältyviä huomattavia määräalennuksia lähtökohdiltaan kilpailuoikeuskäytännön mukaisina, koska AS:n kustannusrakenteessa kiinteiden kustannusten osuus on merkittävä. Varastointipalvelujen järjestämiseen liittyvät kustannukset ovat rakenteeltaan lähes kokonaan kiinteitä. Kiinteiden kustannusten ja tulosvaatimuksen jakaminen suuremmille volyymeille johtaa yksikkökustannusten alenemiseen. Tällaisessa kasvavien skaalatuottojen tapauksessa määräalennusten käyttö on erityisen perusteltua. Määräalennuksiin perustuvan hinnoittelun kautta myös asiakkaat pääsevät tästä hyötymään.
Määräalennusten kustannusvastaavuuden arviointia vaikeuttaa kuitenkin se, ettei tässä yhteydessä yhtä ainoaa teknisesti ja taloudellisesti oikeaa kustannusten kohdistamistapaa määräalennusten tason määrittämiseksi voida osoittaa. Tällaisessa tilanteessa syrjinnästä ei ole yksiselitteistä kilpailuoikeudellista näyttöä. Vaikka yhtä ja oikeaa kustannusten kohdentamistapaa ei voitaisikaan osoittaa, on määräävän markkina-aseman tapauksessa tarpeen puoltaa kilpailun turvaavia ratkaisumalleja.
Tällaisessa tilanteessa joudutaan arvioimaan epäsuorasti hinnoittelun kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta. Alennusten käytöllä ei saa pyrkiä keinotekoisesti vääristämään erisuuruisten asiakkaiden välistä kilpailua.
Huoltovarmuuskeskuksen kesällä 2000 viljan varmuusvarastoinnista järjestämän tarjouskilpailun jälkeen AS:n noudattaman määräalennuskäytännön mahdollista syrjivyyttä tutkittiin vielä oletettuna hintaruuvin käyttönä.
Kilpailurajoituslain 7 §:n 4 ja 5 kohdan vastaisesta hintaruuvin käytöstä on kyse silloin, kun määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja keinotekoisesti suosii tuotantopanoksia koskevalla hinnoittelullaan omaa liiketoimintayksikköään tämän kanssa jalostettujen tuotteiden markkinoilla toimivien kilpailevien yritysten aseman heikentämiseksi.
Hintaruuvin käyttö katsotaan yleensä toteennäytetyksi, jos hinnoittelukäytännöllä tuetun liiketoimintayksikön toiminta muodostuisi tappiolliseksi sen kilpailijoille tarjotuilla ehdoilla. Tässä tapauksessa AS:n epäiltiin suosineen harjoittamallaan määräalennuskäytännöllä sisaryritystään ANG:tä.
Kilpailuviraston hankkimat selvitykset osoittivat, ettei ANG:n varsinainen kaupallinen toiminta (pl. varmuusvarastointi) muodostuisi kannattamattomaksi, vaikka AS myisi ANG:lle palvelunsa samoin ehdoin kuin ANG:n kilpailijoille. Tarkasteltaessa erikseen varmuusvarastoinnin kannattavuutta voitiin todeta toiminnan kannattavuuden kyseenalaistuvan niillä AS:n hinnaston mukaisilla määräalennuksilla, joita ANG:n kilpailijat pystyivät tarjouskilpailussa tavoittelemaan. Selvitykset osoittivat varmuusvarastoinnista tosin jäävän muuttuvien kustannusten jälkeen positiivinen myyntikate, vaikka hinnoitteluun sovellettaisiin AS:n pienimpienkin asiakkaiden saamia ehtoja.
Edellä olevan perusteella voidaan katsoa, että AS:n soveltama hinnoittelukäytäntö on omiaan vääristämään viljan varmuusvarastointia koskevaa kilpailua. AS:n ei voi kuitenkaan katsoa pyrkineen alennuskäytännöllään tietoisesti vääristämään asiakkaidensa välistä kilpailua. AS:n hinnoittelussaan noudattamien määräalennusten enimmäismäärä pohjautuu nimittäin sen ja ANG:n yhteiseen, vuonna 1995 Huoltovarmuuskeskuksen kanssa tehtyyn sopimukseen varmuusvarastoinnin järjestämisestä. Sopimuksen hintataso on tuolloin määräytynyt osapuolten välisissä neuvotteluissa, joissa Huoltovarmuuskeskus on osaltaan pyrkinyt pääsemään mahdollisimman edulliseen hintatasoon. Sopimuksen kohteena olleista määristä tuli ensimmäisen kerran kilpailutukseen 125 miljoonaa kiloa eli noin neljäsosa ensimmäisen kerran kesäkuussa 2000. AS oli määritellyt myynti- ja toimitusehtonsa satokaudelle 2000/2001 jo sitä ennen. AS:n soveltama hinnoittelukäytäntö on ollut kuitenkin omiaan ylläpitämään ANG:n viljan varmuusvarastoinnissa jo aiemmin saavuttamaa markkina-asemaa. Huoltovarmuuskeskuksen kilpailuttamilla määrillä on ollut olennainen merkitys arvioitaessa AS:n varastointipalveluiden hinnoittelun tasapuolisuutta[16].
AS ilmoitti Kilpailuvirastolle 4.12.2000 tarkistavansa edelleen hinnoitteluaan siten, että paljousalennusten taso pysyisi keskimäärin entisellään mutta, että hinnoittelussa pääsisi edullisimmalle tasolle huomattavasti pienemmällä volyymillä kuin aikaisemmin. Hinnoittelun muutoksen myötä Avena Nordic Grain Oy:n kilpailijat saavat tasapuoliset toimintaedellytykset kilpailla viljan varmuusvarastoinnista.
Hinnoittelun kohtuullisuus
Kilpailuvirasto piti 19.10.1998 AS:lle lähettämässä lisäselvityspyynnössä AS:n tilinpäätöstietojen perusteella mahdollisena, että AS:n hinnoittelu olisi kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan tarkoittamalla tavalla kohtuutonta. Balance Consulting Oy:n Kilpailuvirastolle tekemän tilinpäätösanalyysin mukaan nettotulos tilikaudella 1.5.1996–30.6.1997 oli 35,1 % liikevaihdosta, sijoitetun pääoman tuotto oli 19.6 % ja oman pääoman tuotto 104,1 %. AS:n antamien lisäselvitysten perusteella erityisen kannattavia toimintoja olivat varastointipalvelut sekä liiketoiminnan muut tuotot. Tuloslaskelman osoittamaan toiminnan kannattavuuteen on olennaisesti vaikuttanut se, että AS sai vuonna 1996 käyttöomaisuuden haltuunsa erittäin edullisesti (vrt. sivu 5).
Määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden asettaa hintatasonsa riippumattomana kilpailevista yrityksistä. Hinnoittelua pidetään tasoltaan kohtuuttomana, jos se olennaisesti ylittää toiminnasta aiheutuvat minimikustannukset. Siten mm. AS:n edullisesti saaman käyttöomaisuuden tulisi vaikuttaa hinnoittelun tasoon. Hintojen alentaminen ei johtaisi myöskään kilpailun vääristymiseen relevanteilla tai muilla markkinoilla.
Edellä kerrotun mukaisesti AS alensi sisämaan varastojen varastointipalveluiden hintoja 20 prosenttia. Hinnan alennuksen vaikutus AS:n perimiin varastointihintoihin oli noin 10 prosenttia, yhtiön koko liikevaihtoon noin 6 prosenttia ja sijoitetun pääoman tuottoon noin 3 %-yksikköä.
Ottaen huomioon, että kansainvälisten hintavertailutietojen perusteella AS:n soveltamaa hinnoittelua ei voi arvostella kohtuuttomaksi, Kilpailuvirasto ei katsonut tarpeelliseksi jatkaa asian selvittämistä tässä vaiheessa.
Kilpailuneuvoston käsiteltävänä on parhaillaan merkittäviä tapauksia hinnan kohtuuttomuuden arvioimiseksi kilpailurajoituslain perusteella. Kilpailuvirasto ottaa asian uudelleen arvioitavaksi, jos tulevat ennakkotapaukset kilpailuoikeuden soveltamisessa tältä osin antavat siihen aihetta.
Käsittelyn päättäminen
Kilpailuvirasto on julkisen tuotantotoiminnan markkinaehtoistumiseen liittyvässä Julkinen valta markkinoilla -kehityshankkeessaan selvittänyt yhtenä selvityskohteena Avena- yhtiöiden toimintaa kansallisilla viljamarkkinoilla. Hankkimiensa selvitysten pohjalta Kilpailuvirasto on rajannut selvityksensä yhtymään kuuluvan Avena Siilot Oy:n toiminnan arviointiin. Selvityksen yhteydessä Kilpailuvirasto on antanut varmuusvarastoinnin toteuttamisen kilpailun kehittämiseen johtaneen aloitteen.
Kilpailuvirasto on selvityksessään todennut, että Avena Siilot Oy:lla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 § 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema yhtäältä ulkomaankauppasatamissa tarjottavien, viljan vientiin ja tuontiin liittyvien lastinkäsittely- sekä varastointipalvelujen alueellisilla markkinoilla Vaasan seutua lukuun ottamatta ja toisaalta kansallisilla viljan varmuusvarastoinnin markkinoilla.
Kilpailuvirasto katsoo Avena Siilot Oy:n käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa kilpailunrajoituksista annetun lain 7§:n 2 kohdassa kielletyllä tavalla pitämällä hinnoittelujärjestelmänsä salaisena, mutta määräävän markkina-aseman väärinkäyttö voidaan katsoa tältä osin loppuneeksi, kun Avena Siilot Oy julkaisi hinnastonsa joulukuussa 1999.
Avena Siilot Oy:n noudattamaa varastointipalveluiden hinnoittelua epäiltiin myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla kohtuuttomaksi. Avena Siilot Oy alensi sisämaan varastojen varastointipalveluiden hintoja 20 prosenttia. Hinnan alennuksen vaikutus Avena Siilot Oy:n perimiin varastointihintoihin oli noin 10 prosenttia ja yhtiön koko liikevaihtoon noin 6 prosenttia. Kilpailuvirasto ei tämän jälkeen katsonut enää tarpeelliseksi jatkaa asian selvittämistä tältä osin.
Kilpailuvirasto tutki myös, tukiko Avena Siilot Oy lastinkäsittely- ja varastointipalveluita koskevalla hinnoittelukäytännöllään keinotekoisesti samaan konserniin kuuluvaa Avena Nordic Grain Oy:tä viljamarkkinoilla käytävän kilpailun vääristämiseksi (epäilty hintaruuvin käyttö). Selvitystensä perusteella Kilpailuvirasto totesi, että Avena Siilot Oy:n soveltama hinnoittelukäytäntö on ollut omiaan vääristämään viljan varmuusvarastointia koskevaa kilpailua. Avena Siilot Oy:n ei voitu kuitenkaan katsoa pyrkineen alennuskäytännöllään tietoisesti vääristämään asiakkaidensa välistä kilpailua. Avena Siilot Oy ilmoitti 4.12.2000 tarkistavansa Kilpailuviraston selvityksen johdosta määräalennuskäytäntöään ja jätti Kilpailuvirastolle 1.7.2001 voimaan tulevaksi tarkoitetun hinnaston. Uuden hinnaston sisältämät määräalennukset ovat toisaalta kustannusvastaavuudeltaan perusteltavissa ja mahdollistavat samalla toimivan kilpailun viljamarkkinoilla. Näin menetellen Avena Siilot Oy on taannut Avena Nordic Grain Oy:n kilpailijoille asianmukaiset toimintaedellytykset tämän toimintasektoreilla sekä samalla varmistanut kustannusvastaavuusperustein samanlaisten kauppakumppanien samanlaisen kohtelun.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 8 § 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo lain 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Saman pykälän 3 momentin mukaan maksun määrää kilpailuneuvosto Kilpailuviraston esityksestä.
Hankkimiensa selvitysten sekä Avena Siilot Oy:n näiden johdosta toimeenpanemien menettelytapojen muutoksen perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että viljamarkkinat ovat Suomen EY-jäsenyyden ja kansallisen lainsäädännön muutoksen johdosta ratkaisevasti uudelleen muotoutuneet. Kyse on pikemminkin siitä, etteivät hinnoittelujärjestelmät vielä olleet täysin sopeutuneet sanottujen muutosten aikaansaamaan kilpailuedellytysten paranemiseen kuin tietoisesta kilpailuedellytysten tuhoamisesta määräävän markkina-aseman turvin.
Nykyisen kilpailuoikeudellisen käytännön valossa kilpailun toimivuuden edellyttämät muutokset on Avena Siilot Oy:n menettelytapojen osalta toteutettu ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on lakannut, ja samalla Huoltovarmuuskeskus on käynnistänyt tarvitsemiensa viljan varmuusvarastointipalvelujen järjestämisen kilpailuttamisen viljakauppaa harjoittavien yritysten kesken. Avena Siilot Oy:n toimeenpanemat hinnoittelukäytäntönsä muutokset mahdollistavat toimivat kilpailuolosuhteet myös sen tarjoamia palveluja käyttäen.
Kilpailuvirasto pitää näin ollen kilpailun turvaamisen kannalta tarpeettomana kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:ssa tarkoitetun esityksen tekemistä kilpailuneuvostolle.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki 3 §:n 2 kohta, 7 §:n 2, 4 ja 5 kohdat ja 8 §
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Liite: AS:n julkinen hinnasto
Viljan käsittelyhinnat
Satovuosi 1999–2000
| Vuosivolyymi[17], milj. kg | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys. mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn |
|---|---|---|---|---|---|---|
| AUTO | JUNA | LAIVA | ||||
| 0–30 | 12,00 | 12,00 | 14,00 | 14,00 | 17,00 | 16,00 |
| 30–100 | 11,00 | 11,00 | 13,00 | 13,00 | 16,00 | 15,00 |
| 100–200 | 10,50 | 10,50 | 12,50 | 12,50 | 15,20 | 14,10 |
| 200–350 | 10,20 | 10,20 | 12,20 | 12,20 | 14,50 | 13,30 |
| >350 | 10,00 | 10,00 | 12,00 | 12,00 | 14,00 | 12,50 |
Satovuosi 2000–20011.7.2000–31.12.2000
| Vuosivolyymi[17], milj. kg | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys. mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn |
|---|---|---|---|---|---|---|
| AUTO | JUNA | LAIVA | ||||
| 0–50 | 11,60 | 11,60 | 13,70 | 13,70 | 16,80 | 15,30 |
| 50–150 | 10,80 | 10,80 | 13,10 | 13,10 | 15,60 | 14,10 |
| 150–350 | 10,20 | 10,20 | 12,80 | 12,80 | 14,70 | 13,20 |
| >350 | 10,00 | 10,00 | 12,60 | 12,60 | 14,00 | 12,50 |
1.1.2001–30.6.2001
| Vuosivolyymi[17], milj. kg | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys. mk/tn | Vastaanotto, mk/tn | Lähetys, mk/tn |
|---|---|---|---|---|---|---|
| AUTO | JUNA | LAIVA | ||||
| 0–50 | 12,30 | 12,30 | 14,50 | 14,50 | 17,80 | 16,20 |
| 50–150 | 11,40 | 11,40 | 13,90 | 13,90 | 16,50 | 14,90 |
| 150–350 | 10,80 | 10,80 | 13,60 | 13,60 | 15,60 | 14,00 |
| >350 | 10,60 | 10,60 | 13,40 | 13,40 | 14,80 | 13,30 |
Viljan varastointihinnat
Satokaudet 1999/2000 ja 2000/2001
| Vuosivolyymi kuukausikeskiarvona milj. kg |
SISÄMAA mk/tn/kk |
SATAMA mk/tn/kk |
|---|---|---|
| 0–10 | 4,60 | 5,50 |
| 10–30 | 4,30 | 5,20 |
| 30–60 | 4,00 | 5,00 |
| 60–120 | 3,80 | 4,80 |
| 120–240 | 3,50 | 4,50 |
| >240 | 3,30 | 4,20 |
[1] Tielaitos, Ilmatieteen laitos
[2] Toisaalta Avena ei tuolloin vielä osallistunut viljan hankintaan suoraan maatiloilta, joten huomautuksen voidaan katsoa liittyvän Avena Nordic Grainin ja pienempien viljakauppiaiden yhteistyöhön.
[3] Balance Consulting Oy:n suorittaman tilinpäätösanalyysin mukaan. Tilikaudella 1998–1999 AS:n oikaistu nettotulos oli 28,5 milj. mk (33,6 % liikevaihdosta), konsernin oikaistu nettotulos 21,8 milj. mk (3,8 % liikevaihdosta) ja ANG:n oikaistu nettotulos 5,4 milj. mk (1,0 % liikevaihdosta.
[4] Lähde: Sparks Companies, Inc ;Intergreen Oy.
[5] Hintatason nousu vajaalla 5 %:lla kustannusten nousun perusteella
[6] Satovuoden aikana AS:n varastoille vastaanotettujen ja niiltä lähettyjen irtotuotteiden keskiarvot asiakaskohtaisesti.
[7] 12 kk:n kuukausikeskiarvo
[8] Suomessa olevista viljan interventiovarastoista oli 31.12.1998 yli 80% AS:n siiloissa.
[9] Ml. vastaanotto/ lähetys laivanlastaus/purkaus laivasta ja 1 kk:n varastointi
[10] Lastinkäsittelypalveluiden hinnannousu 5 %:lila lisää kilpailevan sataman kilpailukykyä vain noin 5 km:llä keskimääräisellä kuljetusmatkalla mitattuna.
[11] Ohran vienti suuntautuu pääasiassa Pohjois- Amerikkaan ja Lähi-Itään.
[12] Jarmo Granfelt: Viljan varmuusvarastoinnista aiheutuvat kustannukset, laskentaperusteet ja suuruus vuonna 1995
[13] Ko. tutkimuksen luonnehdinta
[14] Vuosiliikevaihdoltaan 8 miljoonan markan yritys saavuttaisi 10 %:n markkinaosuuden ja 8,2 miljoonan markan suuruisen tappion.
[15] Betonisiilot pystyvät absorboimaan ydinlaskeutuminen aiheuttamaa säteilyä
[16] Kaikille olisi ollut tarjolla yhtäläiset ehdot, jos Huoltovarmuuskeskus olisi kilpailuttanut koko 500 miljoonan kilon sopimusmäärän kerralla.
[17] määräytyy asiakkaan satovuoden aikana AS:n varastoille vastaanotettujen kaikkien irtotuotteiden määrän mukaan