Asianosaiset
Loimaan Seudun Puhelin Oy
Toimenpidepyynnön tekijä
Juha Tommila
Asian vireilletulo
Juha Tommila lähetti 15.1.1999 Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön, jossa Loimaan Seudun Puhelin Oy:n (jäljempänä myös LSP) katsotaan syyllistyvän määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön myöntäessään osakkeenomistajilleen alennuksia puhelinliittymien perusmaksuista. LSP:n etuosakeliittymän perusmaksun todetaan olevan 10 markkaa kuukaudessa ja pääosakeliittymän 24,77 mk/kk. Vuokraliittymän perusmaksu on sen sijaan 58,50 mk/kk, perusliittymän 80,03 mk/kk ja käyttöliittymän 97,97 mk/kk.
LSP:n osakkeenomistajilleen myöntämät omistaja-alennukset vaikeuttavat toimenpidepyynnön mukaan muiden elinkeinonharjoittajien kilpailumahdollisuuksia, koska ne sitovat puhelinliittymien käyttäjät tehokkaasti LSP:n asiakkaiksi. Lisäksi alennusten katsotaan syrjivän niitä yhtiön asiakkaita, jotka eivät ole osakkeenomistajia. Kun LSP osake myydään, yhtiö sulkee osakeomistukseen kytketyn puhelinliittymän. Yhtiön osakkeen myyminen ei siten ole mielekästä muutoin kuin tilanteissa, joissa puhelinliittymää ei enää tarvita. LSP:n noudattamaa hinnoittelukäytäntöä pidetään vahingollisena myös osakkeen ostajan kannalta. Osakkeen ostajalle siirtyy kaupan yhteydessä puhelinliittymä myös siinä tapauksessa, että ostaja ei halua käyttöönsä kyseistä liittymää. Puhelinliittymän perusmaksut todetaan perittävän myös siinä tapauksessa, että liittymää ei ole otettu käyttöön. LSP:n katsotaan rajoittavan osakkeillaan käytävää kauppaa osakkeiden vapaan luovutettavuuden ja vaihdannanvapauden periaatteiden vastaisesti.
Yritys
Loimaan Seudun Puhelin Oy on yhdentoista kunnan alueella toimiva puhelinyhtiö1. Vuoden 1998 lopussa yhtiöllä oli yhteensä 19.035 puhelinliittymää. Näistä 57 % oli osakeliittymiä ja 43 % muita liittymiä. Vuonna 1998 yhtiön liikevaihto oli 176,4 miljoonaa markkaa ja henkilökuntaa yhtiössä oli 71. Yhtiön tärkeimpiä liiketoiminta-alueita ovat perinteisen puhelinpalvelun tuottaminen, matkaviestinpäätelaitteiden myynti, numeropalvelun tuottaminen ja tietoverkkopalvelujen rakentaminen.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto lähetti 19.1.1999 LSP:lle selvityspyynnön yhtiön osakkeenomistajilleen myöntämien omistaja-alennusten perusteista. Virasto viittasi kirjeessä Päijät-Hämeen Puhelinyhdistykselle (PHP) 17.12.1998 toimittamaansa kannanottoon, jossa PHP:n omistaja-alennuksia pidettiin määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
LSP totesi 10.2.1999 päivätyssä vastineessaan, että yhtiön hallitus oli tehnyt kokouksessaan 7.9.1998 päätöksen, että se esittää keväällä 1999 pidettävälle LSP:n varsinaiselle yhtiökokoukselle osakkeen ja liittymän erottamista. Mikäli yhtiökokous hyväksyy ehdotuksen, LSP:n todettiin luopuvan omistaja-alennusjärjestelmästä, minkä jälkeen yhtiön mahdollinen voitto jaetaan osakkeenomistajille osinkoina.
Kilpailuvirasto katsoi LSP:lle 18.2.1999 lähettämässään kirjeessä, että osakkeen ja puhelinliittymän erottaminen ja mahdollisen voiton jakaminen osakkeenomistajille osinkoina todennäköisesti poistaisi omistaja-alennuksiin liittyvät kilpailuoikeudelliset ongelmat. Kilpailuvirasto totesi näin ollen odottavansa yhtiökokouksen päätöstä asiassa ennen mahdollisiin jatkotoimenpiteisiin ryhtymistä.
LSP lähetti Kilpailuvirastolle 15.6.1999 kirjeen, jonka mukaan LSP:n varsinainen yhtiökokous oli 31.5.1999 käsitellyt hallituksen esityksen osakkeen ja liittymän erottamisesta. Yhtiökokouksen todettiin hyväksyneen hallituksen esityksen. Kirjeen liitteenä oli hallituksen 30.3.1999 päivätty esitys, jossa viitataan muun muassa Kilpailuviraston kantaan, jonka mukaan omistaja-alennukset ovat kilpailunrajoituslain vastaisia. Tämän vuoksi LSP:n hallitus esitti varsinaiselle yhtiökokoukselle, että yhtiön nykyisiin liittymäsopimuksiin perustuva alennuskäytäntö lopetettaisiin ja että hallitus ryhtyisi välittömästi alennuskäytännön lopettamisen edellyttämiin toimenpiteisiin liittymäsopimusten ehtojen muuttamiseksi.
Kilpailuoikeudellinen arvio
LSP:n määräävä markkina-asema
Liikenneministeriö toteaa 24.6.1998 antamassaan päätöksessä (dno 4348/32/98), että Loimaan Seudun Puhelin Oy:llä on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Ministeriön mukaan yhtiön markkinaosuus kyseisessä toiminnassa on yli 90 prosenttia. Lisäksi liikenneministeriö toteaa em. päätöksessään, että LSP voi vaikuttaa toimialueellaan huomattavasti telemarkkinoiden toimintaehtoihin.
LSP:n markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on niin korkea, että sillä voidaan Kilpailuviraston mielestä todeta olevan määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi yhtiö hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna. LSP:n alueelle toimintansa laajentamista suunnittelevat teleyritykset ovat siten riippuvaisia yhtiön paikallisverkosta.
Kilpailuvirasto katsoo, että Loimaan Seudun Puhelin Oy:llä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema perinteisen toimialueensa paikallisteletoiminnassa.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kilpailunrajoituslaki asettaa määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille erityisen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoitteen, joka koskee muun ohella hinnoittelua. Tällaisessa asemassa olevan elinkeinonharjoittajan hinnoittelun on oltava kustannusvastaavaa, läpinäkyvää ja tasapuolista. Lisäksi määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan on noudatettava hinnoittelussaan muutoinkin johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta.
Koska LSP:llä on määräävä markkina-asema perinteisen toimialueensa paikallisteletoiminnassa, sen osakkeenomistajille myöntämiä alennuksia puhelinliittymän perusmaksussa voidaan tarkastella kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun ohella:
2) hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä; ja
4) kohtuuttoman ja kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää muun muassa asiakkaiden keinotekoista sitomista. Sitominen tarkoittaa ensinnäkin kahden erillisen hyödykkeen myynnin yksipuolista sitomista toisiinsa. Tällöin hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Myös joillakin menettelytavoilla kuten alennuskäytännöllä tai eksklusiivisilla sopimusehdoilla voi olla sitovia vaikutuksia. Sitomista vastaaviin vaikutuksiin johtaa muun muassa uskollisuusalennusten käyttö. Tällöin asiakkaalle annetut alennukset riippuvat siitä, keskittääkö tämä pääosan hankinnoistaan määräävässä asemassa olevalle yritykselle.
Sitomisen avulla voidaan yhtäältä saavuttaa kilpailuetu eli määräävä markkina-asema ja toisaalta sen avulla voidaan sulkea kilpailijoita pois liiketoimista sidottujen asiakkaiden kanssa. Asiakkaita voidaan sitoa vain, mikäli nämä ovat riippuvaisia sitojasta, joten sitojalla täytyy yleensä olla määräävä markkina-asema ainakin toisen hyödykkeen markkinoilla. Sitomalla voidaan myös puolustaa määräävää markkina-asemaa varsinkin silloin, kun elinkeinoharjoittajalla on ollut määräävä asema usean erillisen hyödykkeen markkinoilla. Joissakin tapauksissa sitomista voidaan perustella tehokkuuden lisääntymisellä. Sitominen saattaa esimerkiksi estää teknisesti toisiinsa yhteensopimattomien hyödykkeiden yhteiskäytön ja ylläpitää näin tuotteen turvallisuutta, käyttövarmuutta ja tavaramerkin mainetta. Mitä vähemmän tehokkuusperusteluja sitovalle menettelylle voidaan esittää, sitä todennäköisempää on, että sitomisella pyritään kilpailijoiden poissulkemiseen tai kauppakumppanien hyväksikäyttöön. Mikäli sitomisen ainoa tarkoitus on kilpailun rajoittaminen ilman, että järjestelyllä saadaan aikaan vastaavia tehokkuusetuja, kyseessä on määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Sitovia menettelytapoja koskee kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohta, joka kieltää hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien ehtojen käyttämisen.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää myös diskriminointia eli syrjintää. Syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon lisäksi myös suhteellista syrjintää. Diskriminointi voi ilmetä esimerkiksi siten, että jollekin asiakkaalle tarjotaan heikompia ehtoja kuin muille samanlaisille asiakkaille. Tyypillisesti tällainen syrjintä ilmenee erilaisina hintoina, mutta se saattaa koskea myös esimerkiksi toimitus- tai maksuaikoja taikka toimituslausekkeita. Hintasyrjintä voi olla kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Myös samanlaisten hintojen soveltaminen erilaisiin asiakkaisiin voi olla syrjintää. Vaikka syrjivät hinnat tai muut toimitusehdot aiheuttavat ensisijaisesti vahinkoa asiakkaille, niiden tarkoituksena on tavallisesti myös kilpailijoiden poissulkeminen.
LSP:n omistaja-alennukset
Kilpailuvirasto on useassa yhteydessä viitannut siihen, että puhelinyhtiöiden käyttämät omistaja-alennukset rajoittavat kilpailua paikallisessa teletoiminnassa. Kattavimmin omistaja-alennusten vahingollisia vaikutuksia on tarkasteltu Kilpailuviraston 22.6.1999 kilpailuneuvostolle tekemässä esityksessä2.
Virasto kiinnittää esityksessä erityisesti huomiota omistaja-alennusten aikaansaamiin asiakkaita sitoviin ja kilpailijoita poissulkeviin vaikutuksiin. Koska paikallinen puhelinyhtiö, kuten LSP, hallitsee toimialueensa kiinteää verkkoa, suurimmalla osalla tällaisen yhtiön toimialueen asiakkaista ei ole mahdollisuutta hankkia kiinteää puhelinliittymää muualta kuin kyseiseltä yhtiöltä. Käytännössä tietyn alueen telepalveluja käyttävät yritykset ja yksityishenkilöt ovat sitoutuneet paikalliseen puhelinyhtiöön omistajuuden kautta jo silloin, kun kyseisellä yhtiöllä vielä oli monopoli alueensa paikallistelemarkkinoilla. Suurimalla osalla tällaisen yhtiön asiakkaista on siten tavallisesti omistajuuteen perustuva liittymä, jonka tuotto saatetaan maksaa alentamalla kiinteän puhelinliittymän perusmaksu alle liittymästä aiheutuvien kustannusten.
Kilpailuviraston mielestä on selvää, että puhelinyhtiön osakkaiden alemmasta perusmaksusta saama hyöty ohjaa nämä käyttämään paikallisen puhelinyhtiön tarjoamia telepalveluja, vaikka osakkailla ei sinänsä ole velvollisuutta käyttää kyseisiä palveluja. Mikäli osakas siirtyy kilpailevan yrityksen palvelujen käyttäjäksi, hän ei saa enää tuottoa puhelinyhtiöön sijoittamalleen pääomalle, koska tuotto maksetaan telepalvelun hinnassa. Tämä vaikeuttaa osaltaan kilpailevien yritysten mahdollisuuksia tarjota telepalveluja yhtä edullisin ehdoin kuin omistaja-alennuksia myöntävä yhtiö. Lisäksi tällainen menettely nostaa merkittävästi asiakkaiden kynnystä vaihtaa telepalveluiden tarjoajaa ja estää samalla kilpailevien yritysten alalle tuloa. Omistaja-alennus voidaan siten Kilpailuviraston käsityksen mukaan rinnastaa uskollisuusalennukseen.
Myös liikenneministeriö toteaa edellä mainitussa LSP:n huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessä, että osakkaille annetut alennukset vaikuttavat LSP:n asiakkaiden mahdollisuuksiin kilpailuttaa paikallisten telepalveluiden toimittajia. Ministeriö on siten pitänyt yhtiön omistaja-alennuksia kilpailua rajoittavina. Myös Euroopan Yhteisöjen komissio on kiinnittänyt 14.8.1997 päivätyssä, Suomen valtiolle osoittamassaan kirjeessään huomiota paikallisten puhelinyhtiöiden myöntämien alennusten kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin. Komissio katsoo, että puhelinyhtiöiden omistajille myönnettyjä alennuksia on pidettävä asiakasuskollisuusalennuksina.
Omistaja-alennuksen aikaansaamaa asiakkaita sitovaa ja kilpailijoita poissulkevaa vaikutusta ei Kilpailuviraston käsityksen mukaan merkittävästi vähennä se, että puhelinyhtiön osakkeen voi halutessaan myydä. Osakkeen myyminen tarkoittaa käytännössä sitä, että osakas luopuu osakeomistukseen kytketystä puhelinliittymästä. Tällöin asiakkaan on hankittava jokin muu paikallisen puhelinyhtiön tarjoama liittymävaihtoehto, mikäli aikoo säilyttää mahdollisuuden kiinteän puhelinliittymän käyttöön. LSP:n liittymistä noin 57 prosenttia on yhtiön osakkaille annettuja liittymiä. Merkittävä osa LSP:n liittymistä on siten edelleen liittymiä, joiden omistajat ovat yhtiön osakkeenomistajia. Mahdollisuus osakkeen myymiseen ei ole saanut aikaan asiakkaiden merkittävää siirtymistä osakeliittymistä LSP:n tarjoamien muiden liittymävaihtoehtojen käyttäjiksi. Kilpailuvirasto katsoo näin ollen, että osakkeen myyntimahdollisuus ei ole poistanut edellä todettua omistaja-alennusten aikaansaamaa kannustetta pysyä LSP:n asiakkaana.
LSP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää Kilpailuviraston mielestä erityisen vahingollisina nykyisessä tilanteessa, jossa telemarkkinat ovat avautuneet kilpailulle. Vaikka LSP:llä on edelleen määräävä markkina-asema toimialueensa paikallisessa teletoiminnassa, uusia teleoperaattoreita voisi tulla kyseisille markkinoille helpommin, mikäli LSP ei käyttäisi sitovia ja asiakkaiden uskollisuutta kasvattavia omistaja-alennuksia. Kyseiset alennukset hidastavat siten osaltaan paikallisten telemarkkinoiden avautumista vaikeuttamalla kilpailevan palvelutarjonnan syntymistä.
Kilpailuvirasto katsoo, että LSP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna kilpailua rajoittavana hinnoittelukäytäntönä, joka on vaikeuttanut kilpailevien yritysten alalle tuloa. Lisäksi omistaja-alennusjärjestelmää on pidettävä 7 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna asiakkaiden toimintavapautta rajoittavana ehtona, joka on keinotekoisesti sitonut asiakkaat LSP:een nostamalla merkittävästi asiakkaiden kynnystä vaihtaa paikallisten telepalveluiden tarjoajaa.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että LSP:n asiakkailta peritään kiinteästä puhelinliittymästä erilainen perusmaksu sen perusteella, millaisen liittymävaihtoehdon he ovat valinneet. LSP:n asiakkaat maksavat siten samasta tuotteesta (kiinteä puhelinliittymä) erilaisia hintoja. LSP ei ole esittänyt hintaerolle perusteita, joiden mukaan eron liittymien hinnoissa voitaisiin katsoa johtuvan eri liittymävaihtoehtoja käyttävien asiakkaiden LSP:lle aiheuttamista erisuuruisista kustannuksista tai muista kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävistä syistä. Hintaero asettaa siten eri liittymävaihtoehtoja käyttävät LSP:n asiakkaat telepalvelujen käyttäjinä keskenään selvästi eriarvoiseen asemaan. Kilpailuvirasto katsoo siten, että LSP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisena hintasyrjintänä.
LSP ei ole esittänyt Kilpailuvirastolle laskelmaa kiinteän puhelinliittymän keskimääräisistä kiinteistä kustannuksista. Kun otetaan huomioon etuosakeliittymän ja pääosakeliittymän huomattavan alhainen perusmaksu verrattuna muiden liittymävaihtoehtojen perusmaksuun sekä muista puhelinyhtiöistä saadut kiinteitä puhelinliittymiä koskevat kustannustiedot, voidaan arvioida, että LSP osakkeenomistajilleen antama alennus liittymän perusmaksussa ei voi olla kustannusvastaava. Kustannusvastaamatonta hinnoittelua on jo sinänsä pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kilpailuvirasto katsoo näin ollen, että LSP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää myös kustannusvastaamattomuutensa vuoksi kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna kilpailua rajoittavana hinnoitteluna.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt Juha Tommilan toimenpidepyynnön perusteella sitä, rajoittavatko Loimaan Seudun Puhelin Oy:n osakkeenomistajilleen puhelinliittymän perusmaksussa myöntämät alennukset kilpailua.
Kilpailuvirasto katsoo, että Loimaan Seudun Puhelin Oy:llä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa niillä alueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Tämän vuoksi virasto on tarkastellut yhtiön osakkeenomistajilleen myöntämiä alennuksia kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailuvirasto on todennut, että Loimaan Seudun Puhelin Oy:n myöntämät omistaja-alennukset ovat kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisia, koska ne ovat vaikeuttaneet kilpailevien yritysten alalle tuloa. Omistaja-alennusjärjestelmää on pidettävä myös 7 §:n 2 kohdan vastaisena asiakkaiden toimintavapautta rajoittavana ehtona. Lisäksi yhtiön omistaja-alennuksia voidaan pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisena hintasyrjintänä. Kilpailuvirasto on myös arvioinut, että yhtiön myöntämät omistaja-alennukset ovat ilmeisen kustannusvastaamattomuutensa vuoksi kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisia.
Loimaan Seudun Puhelin Oy:n varsinainen yhtiökokous on kuitenkin tehnyt 31.5.1999 päätöksen omistaja-alennusjärjestelmän lopettamisesta. Keskeisenä syynä järjestelmästä luopumiselle on ollut se, että omistaja-alennusten on arvioitu olevan kilpailunrajoituslain vastaisia. Yhtiö aikoo näin ollen oma-aloitteisesti luopua aikaansaamastaan kilpailunrajoituksesta. Kilpailuvirasto toteaa kuitenkin, että yhtiö on omistaja-alennuksia myöntäessään syyllistynyt usean vuoden ajan kilpailunrajoituslain vastaiseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Tämän vuoksi virasto pitää tärkeänä sitä, että yhtiö toteuttaa omistaja-alennusjärjestelmästä luopuminen mahdollisimman nopeasti.
Kilpailuvirasto on kuitenkin ottanut huomioon sen, että Loimaan Seudun Puhelin Oy:n hallitus oli päättänyt esittää omistaja-alennuksista luopumista jo ennen kuin asia tuli vireille Kilpailuvirastossa. Lisäksi yhtiön hallituksen tavoitteena on ollut mahdollisimman nopea omistaja-alennuksista luopuminen. Kilpailuvirasto katsoo tämän vuoksi, että kilpailunrikkomismaksun määrääminen ei ole kilpailun turvaamisen kannalta tässä tapauksessa perusteltua eikä tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä kilpailuneuvostolle. Tämä ei kuitenkaan estä toimenpidepyynnön tekijää tai mahdollisia muita tahoja hakemasta kilpailunrajoituslain 18a §:ssä tarkoitettua vahingonkorvausta, mikäli ne katsovat kärsineensä Loimaan Seudun Puhelin Oy:n kilpailua rajoittavasta omistaja-alennusjärjestelmästä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 3 § 2 momentti, 7 § 2 ja 4 kohdat
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Alaviitteet:
1 LSP:tä koskevat tiedot perustuvat yhtiön kotisivuilta (http://www.lsp.fi) saatuihin tietoihin.
2 Kilpailuviraston esitys kilpailuneuvostolle kilpailunrajoituslian 7 §:n 2 ja 4 kohtien vastaisen kilpailunrajoituksen kieltämisestä (dno 615/61/98). Esitys koskee Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen jäsenilleen myöntämiä omistaja-alennuksia.