Asianosaiset
Kempeleen kunta
Toimenpidepyynnön tekijä
Oulun AMPK-Rakennus Ky
Asian vireilletulo
Oulun AMPK-Rakennus Ky (jäljempänä AMPK) oli vuokrannut Kempeleen kunnalta tontin rakentaakseen sille rivitalon. Tontinvuokrasopimuksessa oli ehto, jonka mukaan rakennus tuli liittää alueelle rakennettavaan Oulun Seudun Lämpö Oy:n kaukolämpöverkkoon. AMPK pyysi 22.5.1996 päivätyllä kirjeellään Kilpailuvirastolta kannanottoa ehdon kilpailuoikeudellisesta hyväksyttävyydestä.
Kirjeen mukaan AMPK oli saanut Valtion asuntorahastolta rahoitusta rivitalokohteen rakentamiseksi Kempeleen kunnan omistamalle vuokratontille, joka sijaitsee Kempeleen kunnan Kempeleen kylässä (Rajakaarto-niminen tila RN:o 208:30). Tila muodostaa Kempeleen rakennuskaavan Kokkokankaan osa-alueella korttelissa 1526 tontin n:o 1. AMPK:n tarkoituksena on jäädä omistajaksi kyseiseen rivitalokiinteistöön ja vuokrata kiinteistön asunnot. Kempeleen kunta oli sisällyttänyt vuokrasopimuksen kohtaan 13 vuokratonttia koskevia määräyksiä, joissa todetaan, että ”mikäli alueelle on rakennettu/rakennetaan alueellinen kaukolämpöverkosto, vuokramies sitoutuu liittymään siihen kunnassa voimassa olevien yleisten liittymisehtojen mukaisesti.”
Kirjeessään AMPK on esittänyt myös laskelmia eri lämmitysvaihtoehtojen kustannuksista ja todennut hakkeeseen tai turpeeseen energialähteenä pohjautuvan taloyhtiökohtaisen lämmityskeskuksen olevan merkittävästi edullisempi lämmitysvaihtoehto kuin kaukolämpö.
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Kempeleen kunta on Kilpailuviraston pyynnöstä toimittanut 19.6.1996 päivätyllä kirjeellään ja Oulun Seudun Lämpö Oy 24.6.1996 päivätyllä kirjeellään tietoja vuokrasopimukseen liittyvästä velvoitteesta liittyä kaukolämpöverkkoon Kempeleellä. Lisäksi Oulun Seudun Lämpö Oy on toimittanut 25.1.1997 päivätyllä kirjeellään tietoja kaukolämmön hinnantarkistuksesta ja sen vaikutuksesta AMPK:n vuosikustannuksiin.
Kempeleen kunta on toimittanut 8.8.1996 päivätyllä kirjeellään tietoja Kempeleen kunnan alueella olevista vapaista rivi- ja kerrostalotonteista, 14.8.1996 päivätyllä kirjeellään vastauksen Kilpailuviraston 5.7.1996 päivättyyn vastinepyyntöön, 2.9.1997 päivätyllä kirjeellään tietoja kunnan tonttien vuokratuloista ja vuokrasopimuksia koskevasta päätöksenteosta sekä 13.10.1997 tietoja kunnan tonttien myyntituloista. Lisäksi AMPK on toimittanut Kilpailuvirastolle 12.8.1996 lisätietoja lämpölaitoksen rakentamis- ja käyttökustannuksista sekä tietoja yhtiön toiminnasta.
Kilpailuvirasto pyysi 17.9.1996 lausuntoa ympäristöministeriöltä. Ympäristöministeriön lausunto saapui 19.6.1997.
Osapuolet
AMPK on vuonna 1981 toimintansa aloittanut rakennusalan perheyritys, joka harjoittaa omakoti- ja rivitalojen rakentamisurakointia Oulun lähiympäristössä. Vuodesta 1993 lähtien AMPK on rakentanut asuntoja Valtion asuntorahaston tuella.
Oulun Seudun Lämpö Oy on Keskusosuuskunta Oulun Seudun Sähkön kokonaan omistama yhtiö. Yhtiön liiketoimintana on kaukolämmitys-, lähilämmitys- ja energiahuoltopalvelujen tarjonta Oulun ympäristökunnista Kempeleellä, Kiimingissä, Limingalla, Lumijoella, Temmeksellä ja Tyrnävällä. Liiketoimintaan liittyy myös tytäryhtiö Muhoksen Lämpö Oy:n toiminta Muhoksen kunnan alueella. Vuonna 1995 Oulun Seudun Lämpö Oy:n liikevaihto oli 9,85 milj.mk. Samana vuonna yhtiö myi kaukolämpöä yhteensä 58,7 GWh. Vuoden 1995 lopussa yhtiöllä oli kaukolämpöverkkoa 34.210 metriä ja asiakkaita yhteensä 388. Yhtiön asiakkaista suurin osa on asuintaloja.
Kempeleen kunta omistaa Oulun Seudun Lämpö Oy:tä Keskusosuuskunta Oulun Seudun Sähkön kautta. Oulun Seudun Sähkö on yritysmuodoltaan keskusosuuskunta, jonka jäsenistön muodostavat yhdeksän sähköosuuskuntaa ja kolme muuta yhteisöä. Kempeleen kunta on yksi Oulun Seudun Sähkön jäsenistä ja samalla osuuskunnan ainoa kuntajäsen. Kempeleen kunnalla on yksi osuus Keskusosuuskunta Oulun Seudun Sähkön kahdestatoista osuudesta.
Maanvuokraa, kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsäädäntö
Kempeleen kunnan AMPK:lle tarjoama asuntoalueen vuokrasopimus perustuu maanvuokralakiin (258/66). Alueiden maankäytön suunnittelua eli kaavoitusta ja rakentamista sääntelevät puolestaan rakennuslaki (370/58) ja -asetus (266/59). Maanvuokraajan ja kaavoittajan oikeudesta määrätä tietylle alueelle rakennettavat asuin- tai muut rakennukset liitettäväksi kaukolämpöverkkoon ei ole säädetty rakennuslainsäädännössä tai maanvuokralaissa. Siten tämäntyyppiset velvoitteet jäävät yleisen sopimusvapauden piiriin.
Kaukolämmön kulutus ja asema lämmitysmuotona Suomessa
Kaukolämmön kulutus Suomessa oli yhteensä noin 26,7 TWh vuonna 1996. Kulutus kasvoi 7,3 % edelliseen vuoteen verrattuna. Kulutuksesta oli asuintilojen osuus 54,9 %, teollisuuslaitosten osuus 10,0 % ja muiden asiakkaiden osuus 35,1 %. Kaukolämmön myynnin arvo oli samana vuonna 4,8 mrd mk. Suomen koko rakennuskannasta eri lämmitysmuotojen markkinaosuudet olivat vuonna 1996 seuraavat: kaukolämpö 46 %, kevyt polttoöljy 27 %, sähkö 14 %, puu 9 %, raskas polttoöljy 3 % ja maakaasu 1 %.
Kempeleen kunnan toiminta tonttien luovutuksessa
Kempeleen kunnanvaltuusto on päättänyt kokouksessaan 25.1.1996, että kunta aloittaa rivi- ja kerrostalotonttien vuokrauksen jo aiemmin harjoittamansa asunto- ja liiketonttien myyntitoiminnan lisäksi. Kempeleen kunta on selvittänyt, että Kempeleen kunnanvaltuusto päättää uusien vuokrasopimusten vuokran suuruudesta ja hyväksyy vuokrasopimusten sopimusmallin. Vuokrasopimukset valmistellaan kunnan maankäytön tulosalueella. Tontin vuosivuokra on 5 % tontin myyntihinnasta (250 mk/k-m 2 ).
Kempeleen kunta on myynyt vuosina 1993-95 noin 20-30 tonttia/vuosi. Vuonna 1996 Kempeleen kunta myi 29 omakotitonttia ja yhden liiketontin. Myyntituloja omakotitonteista kertyi tuolloin 1.887.300 markkaa. Vuonna 1997 Kempeleen kunta myi 31.8. mennessä 64 omakotitonttia, joista myyntituloja kertyi 3.720.925 markkaa sekä 2 liiketonttia. Vuoden 1997 talousarviossa arvioitiin omakotitontteja myytävän koko vuonna 30 kappaletta.
Kempeleen kunnan tonttien vuokraamisesta kertyvät tulot olivat elo-joulukuussa 1996 yhteensä 10.668 markkaa. Kempeleen kunta on myös selvittänyt, että 1.1. -13.10.1997 aikana on kunta saanut tonttien vuokraamisesta tuloja 74.246 markkaa. Luvut koskevat rivitalotontteja, sillä kerrostalotonteista ei ole saatu kyseisenä aikana vuokratuloja.
Kempeleen kunta on sisällyttänyt tontin vuokraus- tai myyntiehtoihin kaukolämpöön liittymisehdon niille kerros- ja rivitalotonteille, jotka ovat kaukolämpöjohdon välittömässä läheisyydessä tai joiden alueelle on suunniteltu rakentaa kaukolämpöjohto. Omakotitonteille ei vastaavaa liittymisvelvoitetta ole asetettu, sillä kunnan mukaan omakotialueiden väljyydestä johtuen kaukolämpöjohtojen rakentaminen niille ei ole taloudellisesti järkevää. Aikaisemmin kunnan omistaessa kaukolämpölaitoksen liittymisehto koski myös omakotitontteja.
Kunnan mukaan valituksen kohteena oleva liittymisehto ei rajoita merkittävästi asiakkaiden vapautta valita haluamansa lämmitysmuoto, sillä Kempeleen tonttimarkkinoilla on tarjolla yksityisten omistamia rivi- ja kerrostalotontteja, joiden kohdalla vastaavaa velvoitetta liittyä kaukolämpöverkkoon ei ole. Rakennushankkeeseen ryhtyvällä on siten mahdollisuus valita muukin lämmitysmuoto kuin kaukolämmitys.
Kempeleen kunnan toimittaman kartan mukaan Kempeleen kunnan alueella on viisi sellaista kerros- tai rivitalotonttia, jotka on rakennettu vajaasti kaavan mukaiseen käyttötarkoitukseen tai tontilla on vanha omakotitalo. Lisäksi Kempeleen kunnan alueella on 10 muuta vapaata kerros- tai rivitalotonttia. Kempeleen kunta on lisäksi selvittänyt, että vuonna 1997 on yksityisten omistuksessa 4 vapaata rivitalotonttia sekä 8 kerrostalotonttia ja kunnan omistuksessa 14 vapaata rivitalotonttia. Kunnan omistuksessa ei ole yhtään vapaata kerrostalotonttia. Edelleen kunta on selvittänyt, että Kokkokankaan asuntoalueella on kaksi vapaata yksityisten omistamaa rivitalotonttia.
Kaukolämmön toimittaminen Kempeleen kunnan alueella
Kempeleen kunnan alueella kaukolämmön tuottamisen ja jakelun asiakkaille hoitaa Oulun Seudun Lämpö Oy. Muita kaukolämmön toimittajia kunnan alueella ei ole. Oulun Seudun Lämpö Oy:n kaukolämpötoiminnan periaatteet perustuvat sopimuksiin, jotka sen omistava Keskusosuuskunta Oulun Seudun Sähkö ja sen jakelualueen eräät kunnat tekivät erillisten kunnallisten aluelämpölaitosten toiminnan kokoamisesta yhden organisaation piiriin.
Sopimukset sisältävät mm. kaukolämmön hinnoitteluperiaatteet, lämmöntoimittajan selvitysvelvollisuudet toiminnastaan sekä määritteen kunnan ja lämmöntoimittajan välisestä yhteistyöstä. Sopimuksen yhteistyömääritteen mukaan ”kunta ja sähkölaitos pyrkivät yhteistoiminnassa edistämään kaukolämpötoiminnan järkevää laajentamista kunnan alueella. Osapuolet neuvottelevat uusien alueiden kaavoituksen yhteydessä niiden soveltuvuudesta kaukolämmitetyiksi alueiksi.”
Oulun Seudun Lämpö Oy:n mukaan sopimusta on käytännössä sovellettu siten, että uusien alueiden kaavoituksen yhteydessä yhtiö on esittänyt näkemyksensä niistä perusteista, millä alue kulloinkin on liitettävissä kaukolämmityksen piiriin. Yhtiön toiminnan aikana jokainen uusi toimitussopimus on perustunut asiakkaalle tehtyyn tarjoukseen.
Taajama-alueella olevista rivi- ja kerrostaloista pääosa on kaukolämmön piirissä ja ne ovat liittyneet kaukolämpöön joko rakennusvaiheessa tai vapaaehtoisin sopimuksin jälkikäteen, kun alueelle on rakennettu kaukolämpöjohto.
Kempeleen kunnan taajama-alueella on kaksi kaukolämpöä tuottavaa yksikköä, joista toinen toimii palaturpeella ja toinen raskaalla polttoöljyllä. Oulun Seudun Lämpö Oy on suunnittelemassa alueelle uutta yksikköä, joka tuottaisi kaukolämmön lisäksi myös sähköä. Samalla olemassaolevat yksiköt yhdistettäisiin siihen.
Oulun Seudun Lämpö Oy:n mukaan Kempele on yhtiön toimialueen kunnista tällä hetkellä ainoa, jossa lähivuosien aikana on mahdollista käynnistää sähkön ja lämmön yhteistuotantoon perustuvan voimalaitoksen rakennushanke. Perusedellytyksenä hankkeen toteutumiselle on kuitenkin riittävän lämpökuorman kerääminen keskustaajaman alueelta.
Kokkokankaan alueen rakentaminen ja perusteet kaukolämmön valinnalle lämmitysmuodoksi
Kempeleen kunnan mukaan Kokkokankaan asuntoalue sijaitsee taajaman pääkasvualueella. Aluekeskus muodostuu alueelle perustettavista lähipalveluista ja sitä täydentävästä tiiviistä pienkerrostalo- ja rivitaloasutuksesta. Eniten lämpöenergiaa kuluttavat korttelit on sijoitettu keskeisesti siten, että ne voidaan liittää kaukolämpöverkkoon.
Oulun Seudun Lämpö Oy:n mukaan Kempeleen kunnan Kokkokankaan alueen kaukolämmitys on osa koko kunnan keskustaajaman sisältävää energiahuoltojärjestelmää, jonka toiminnan perusedellytyksenä on edellä mainittu riittävän lämpökuorman kerääminen keskustaajaman alueelta. Ensimmäisessä vaiheessa Kokkokankaan alueen kaukolämmitys järjestetään alueelle sijoitettavalla siirrettävällä kevytöljylämpökeskuksella. Toisessa vaiheessa lämpökuorman kasvaessa alueen jakeluverkko liitetään lämmönsiirtojohdolla Haapamaa-Honkasen alueen kaukolämpöverkkoon ja lämmöntuotanto siirtyy tällöin Honkasen raskasöljylämpökeskukseen. Kolmannessa vaiheessa rakennetaan lämmönsiirtojohto Honkasesta Santamäkeen, jolloin koko Kempeleen taajaman kattaa yksi jakeluverkko. Lämmöntuotannosta vastaa tämän jälkeen pääosin Santamäessä sijaitseva turvelämpökeskus.
Kokkokankaan alueen eteläosa kuuluu Kempeleenharjun pohjaveden muodostumisalueeseen, josta Kempeleen kunta ottaa juomaveden. Alueen rakentamista ohjataan siten, että puhtaan juomaveden saanti turvataan. Kokkokankaan alueella kyseessä olevat rivitalotontit sijaitsevat tällä samalla pohjavesialueella. Kunta katsoo, että useat, erilliset lämpökeskukset polttoainesäiliöineen aiheuttavat suuremman pohjavesien pilaantumisriskin kuin yksi suuri lämpökeskus. Tulevaisuudessa, kun lämmöntuotanto hoidetaan yhdellä energiantuotantoyksiköllä, lämpö tuotetaan kokonaan pohjavesialueen ulkopuolella.
Kunta myös katsoo, että pienten energiantuotantoyksiköiden päästöt ovat huomattavasti suuremmat kuin yhden suuren yksikön. Kaukolämmön käyttö kortteleissa, joissa on suuri lämpöenergian kulutus, vähentää ympäristön savu- ja nokihaittoja.
Kempeleen kunta toteaa, että kunnan vuokrasopimuksiin otettu ehto kaukolämpölaitokseen liittymisestä tukee kestävän kehityksen tavoitetta ja pitää ehtoa välttämättömänä ympäristönsuojelun, maankäytön ja energian säästön kannalta.
Ympäristöministeriön lausunto
Kilpailuvirasto pyysi 17.9.1996 ympäristöministeriöltä lausuntoa rakennus- ja kaavoituslainsäädännön määräyksistä ja periaatteista sekä ympäristönsuojelunormeista, joilla saattaa olla merkitystä kiinteistöjen lämmitysmuodon valinnassa ja sitä koskevassa kilpailuoikeudellisessa arvioinnissa.
Ympäristöministeriö toteaa 16.6.1997 päivätyssä lausunnossaan, että rakennuslain mukaan kaavoituksen tarkoituksena on ohjata maankäyttöä ja rakentamista muun muassa alueiden käytön järjestämisen, hyvän rakentamistavan ja rakentamiseen liittyvien ympäristöllisten seikkojen kannalta. Kaavoitusta ohjaavia säännöksiä on vakiintuneen käytännön mukaan tulkittu siten, ettei kaavaan voida sisällyttää esimerkiksi lämmitysmuodon valintaa koskevia määräyksiä. Kunnan ja yksityisen välisiä tontinluovutussopimuksia on arvioitava oikeudellisesti samojen periaatteiden mukaan kuin kiinteistönkauppaa ja maanvuokraa yleensä. Kaavojen toteuttamisen ja yhdyskuntatalouden kannalta on ollut perusteltua ohjata kunnan luovuttamien rakennuspaikkojen liittymistä kaukolämpöverkkoon.
Ympäristönsuojelulainsäädännössä ei ole annettu yleisnormeja talokohtaisista lämmityslaitteistojen teknisistä vaatimuksista. Myöskään suoranaisia päästönormeja ei ole annettu. Talokohtaisia lämmityslaitteistoja koskee kuitenkin ilmansuojelulain 9 §:n nojalla annettu valtioneuvoston päätös runsasrikkisen raskaan polttoöljyn käytön rajoittamisesta (174/1992). Päätöksen mukaan alle 5 MW:n kattilalaitoksessa tai vastaavassa laitoksessa ei saa polttaa raskasta polttoöljyä, jonka rikkipitoisuus on yli 1 painoprosenttia. Talokohtaisissa kattiloissa käytetään kuitenkin kevyttä polttoöljyä polttimien teknisten vaatimusten vuoksi. Kevyen polttoöljyn rikkipitoisuus ei saa dieselöljyn ja kevyen polttoöljyn rikkipitoisuudesta annetun valtioneuvoston päätöksen (142/1997) mukaan ylittää 0,2 painoprosenttia.
Ilmansuojelulain nojalla on annettu ilmanlaatua koskevia normeja. Ilmanlaadun ohjearvoista ja rikkilaskeuman tavoitearvoista annettu valtioneuvoston päätös (480/1996) on luonteeltaan ohjeellinen. Sen tarkoituksena on osoittaa, että ilmanlaadun ylittäessä päätöksessä mainitut ohjearvot, on todennäköistä, että väestölle aiheutuu terveyshaittaa. Ohjearvot on päätöksen 1 §:n mukaan otettava huomioon mm. maankäytön suunnittelussa ja rakentamisen muussa ohjauksessa. Jos hiukkapitoisuuden ohjearvo asuinalueella ylittyisi, ja haitta aiheutuisi naapurin kiinteän polttoaineen poltosta, käytännössä asiaan puututtaisiin ilmansuojelulain 21 a §:n ja terveydensuojelulain 51 §:n nojalla siitä huolimatta, ettei toiminta ole näiden lakien mukaan luvanvaraista.
Yleisellä tasolla ympäristölainsäädäntö ei tunne mahdollisuutta rajoittaa lämmitysmuodon valintaa. Lainsäädäntö lähtee kuitenkin siitä, ettei eri lämmitysmuodoista saa aiheutua haittaa ympäristölle. Jos haittaa aiheutuu, voidaan haitta velvoittaa poistamaan. Kyse on tällöin joko ilmansuojelulain 21 a §:n tai terveydensuojelulain 51 §:n hallintopakon soveltamisesta. Velvoitetta ei voida asettaa siten, että haitan aiheuttaja olisi velvollinen valitsemaan tietyn lämmitysmuodon, vaan siten, että haitta on poistettava. Käytännössä velvoite voi olla myös kielto käyttää kiinteää polttoainetta olemassa olevassa lämmitysjärjestelmässä, jos siitä on todettu aiheutuvan haittoja.
Kaukolämmön ja muiden lämmitysmuotojen keskinäinen edullisuus osapuolten mukaan
AMPK on katsonut, että kaukolämpö ei ole sen rakentamaan rivitalokohteeseen edullisin lämmitysmuoto. Yrityksen tekemien vertailujen mukaan oman erillisen haketta tai turvetta käyttävän lämmityskattilan asentaminen kaukolämmön sijasta merkitsisi vuositasolla noin 10.000 – 38.000 mk:n kustannussäästöä. Osittain hakelämmityksen investoinnin edullisuus perustuu julkiseen tukeen, sillä AMPK on ilmoittanut, että yhtiö voi hakea Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskukselta hakelämmitykselle investointiavustusta. AMPK oi liittänyt selvityksiinsä kattilan toimittajien ja hakkeen myyjän antamat tarjoukset sekä erään rakennusinsinöörin antaman lausunnon lämmöntuotannon kustannuksista AMPK:n rakennuskohteessa.
Oulun Seudun Lämpö Oy on pitänyt AMPK:n laskelmia puutteellisina ja esittänyt oman näkemyksensä rivitalokiinteistön eri lämmitysmuotojen edullisuudesta. Oulun Seudun Lämpö Oy:n laskelmien mukaan noin 1.500 m 2 :n suuruisessa rivitalossa, jossa huipputeho on 160 kW, tilausteho 100 kW, tilausvesivirta 2,3 m 3 /h ja vuosienergia 300 MWh, kaukolämpö on sekä investointikustannuksiltaan että lämmöntuotannon vuosikustannuksiltaan halvempi kuin taloyhtiökohtainen hakkeella tai kevytöljyllä toimiva lämpökattila.
Oulun Seudun Lämpö Oy:n 25.1.1997 päivätyn kirjeen mukaan yhtiön kaukolämmöstä perimää energiamaksua, joka perustuu asiakkaan käyttämään lämpöenergiaan, korotettiin 1.9.1996. Energiamaksun korotusta yhtiö on perustellut sen käyttämän raskaan polttoöljyn hinnanmuutoksella. Kaukolämmön perusmaksuihin ei kyseisenä ajankohtana tehty muutoksia. Oulun Seudun Lämpö Oy:n mukaan AMPK:n osalta energiamaksun korotus merkitsisi arvioidulla 300 MWh:n vuosienergialla 2.670 mk:n suuruista lisäkustannusta vuositasolla.
Oulun Seudun Lämpö Oy:n kaukolämpöpalveluista perimät maksut ja niiden vertailu
Oulun Seudun Lämpö Oy:n kaukolämpöverkkoon liittymisestä kiinteistöiltä peritään liittymismaksu, joka määräytyy tilausvesivirran perusteella. Lisäksi kaukolämpöverkkoon liittyneet asiakkaat maksavat tilaamastaan vesivirrasta perusmaksun ja käyttämästään lämpöenergiasta energiamaksun.
Suomen Kaukolämpö ry teki vuonna 1996 kaukolämmön hintoja koskevan selvityksen, jossa hintoja koskevia tietoja kerättiin 1.7.1996 tilanteen mukaisina. Selvitykseen osallistui yhteensä 139 kaukolämpölaitosta. Selvityksen mukaan tyyppikäyttäjien kaukolämmön keskimääräiset hinnat olivat 1.1.1996 seuraavat (suluissa Oulun Seudun Lämpö Oy:n Kempeleen alueen hinnat): kokonaishinta (sisältää liittymis-, perus- ja energiamaksun) I 247,0 mk/MWh (241,0), II 225,5 mk/MWh (223,4), III 222,3 mk/MWh (233,0), IV 211,3 mk/MWh (222,0) ja V 197,5 mk/MWh (209,0) ja erikseen energiamaksu 161,9 mk/MWh (175,0).
Selvityksessä käytettyjen tyyppikäyttäjien määrittelyssä I koski pientaloja, II rivitaloja, III pienkerrostaloja, IV kerrostaloja ja V suuria kerrostaloja.
Vuonna 1996 Suomen Kaukolämpö ry:n jäsenlaitosten (yhteensä 127) verollisen myyntihinnan aritmeettinen keskiarvo oli 212,3 mk/MWh. Vastaavana aikana Oulun Seudun Lämpö Oy:n keskimääräinen myyntihinta oli Kempeleen alueella 227,22 mk/MWh.
Edellä esitetyn vertailun perusteella voidaan todeta, että Oulun Seudun Lämpö Oy:n toimittaman kaukolämmön keskimääräinen myyntihinta ja kerrostalojen tyyppikäyttäjien keskimääräiset hinnat Kempeleen kunnan alueella ovat olleet vertailuajankohtina selvästi yli koko maan keskimääräisen hintatason. Pien- ja rivitalojen tyyppikäyttäjäryhmien osalta Oulun Seudun Lämpö Oy:n keskimääräiset hinnat ovat olleet hieman keskimääräisen tason alapuolella.
Kauppa- ja teollisuusministeriön teettämä tutkimus biopolttoaineiden kilpailukyvystä kiinteistöjen lämmityksessä
Kauppa- ja teollisuusministeriön teettämässä tutkimuksessa on selvitetty yleisellä tasolla kotimaisten polttoaineiden kilpailukykyä kiinteistöjen lämmityksessä tuontipolttoaineisiin sekä sähkö- että kaukolämpölämmitykseen verrattuna. Kilpailukykyä selvitettiin laskemalla sekä tuontipolttoaineille että vaihtoehtoisille kotimaisille polttoaineille tuotetun lämpöenergian keskihinta (mk/MWh) eri tyyppisillä ja kokoisilla laitoksilla. Tutkimuksessa tarkasteltiin kiinteistölämpökeskuksia (20 kW-1000 kW) uusien lämpökeskushankkeiden osalta. Kilpailukykytarkastelut tehtiin kesäkuun 1996 mukaisesti ja investointien osalta vuoden 1994 hintatasossa. Polttoaineiden hinnat ovat vuoden 1995 alun hintatason mukaiset.
Tutkimuksen mukaan kotimaisista polttoaineista palaturve ja hake ovat kilpailukykyisiä kevyeen polttoöljyyn ja sähköön verrattuna lähes kaikissa tarkastelluissa kokoluokissa. Kiinteiden kotimaisten polttoaineiden lämmöntuotantokustannusten rakenne poikkeaa olennaisesti sähkö- ja kaukolämmityskustannusten rakenteesta. Hakkeella ja palaturpeella valtaosa lämmityskustannuksista muodostuu kiinteistä kustannuksista; investointikustannuksista ja lämmitys- ja valvontatyön kustannuksista. Sähkö- ja kaukolämmityksessä sekä myös öljylämmityksessä energiakustannukset ovat suurimmat kustannuserät.
Tutkimuksen mukaan biopolttoaineiden kilpailukyky kaukolämmitykseen ja maakaasulämmitykseen verrattuna riippuu voimakkaasti kauko- ja maakaasulämmityksen paikkakuntakohtaisista tariffeista ja muista paikallisista tekijöistä. Kaukolämmityksen kustannuksiin vaikuttavat esimerkiksi kaukolämpöön käytetyt polttoaineet, tuotetaanko samalla myös sähköä sekä sijainti kaukolämpöverkkoon nähden. Tarkastelussa on kaukolämmityksen osalta käytetty Jyväskylän Energian kaukolämmön hintaa. Kaukolämmön hinta on kyseisellä tariffilla edullinen. Useassa tapauksessa kaukolämmön hinta poikkeaa kuitenkin merkittävästi Jyväskylän arvosta. Esimerkiksi Oulun Seudun Lämpö Oy:n Kempeleen kunnan alueella eri kaukolämmön tyyppikäyttäjien keskimääräiset hinnat ja keskimääräinen myyntihinta ovat olleet Suomen Kaukolämpö ry:n tilastojen mukaan huomattavasti korkeampia kuin Jyväskylän Energian vastaavat hinnat. Tutkimuksessa ei otettu huomioon laitteiden sijoituspaikkaan liittyviä kysymyksiä eikä lämmön ja sähkönjakeluun liittyviä maksuja ja tariffeja. Lisäksi tutkimuksen laskentamallissa käytetyt polttoaineiden hinnat ja toteutettujen pienten lämpökeskusten kustannukset saattavat poiketa käytetyistä arvoista merkittävästikin kohteittain ja paikkakunnittain. Edellä mainittujen syiden vuoksi tutkimuksessa saadut tulokset eivät sellaisenaan sovellu yksittäisten hankkeiden kannattavuuden arvioinnin pohjaksi.
Lämpölaitosyhdistyksen kaukolämmön hinnoittelua koskeva suositus
Lämpölaitosyhdistys ry (nykyisin Suomen Kaukolämpö ry) on antanut kaukolämmön hinnoittelua koskevan suosituksen (T21/95). Suosituksen mukaan ”lämmitysmuodon määrääminen tontinluovutusehdoissa ei ole kilpailunrajoituslain hengen mukaista. Kysymyksessä on kuitenkin useimmiten julkisen vallan tontinmyyjän tai -vuokraajan ominaisuudessa asettama ehto eikä kaukolämmön jakelutoiminnasta huolehtivan yrityksen aikaansaama kilpailunrajoitus, joten sen estäminen kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n perusteella voi olla vaikeaa, sillä laki koskee vain elinkeinonharjoittajia. Jos määräyksen vahingollisuutta arvioidaan lain 7 tai 9 §:n perusteella, huomiota kiinnitetään toisaalta siihen, millaista haittaa siitä aiheutuu asiakkaille ja kilpailijoille ja toisaalta siihen, millaista etua siitä on osapuolille.”
Kilpailuviraston kirjelmä Kempeleen kunnalle
Kilpailuvirasto lähetti 21.10.1997 Kempeleen kunnalle kirjelmän, jossa Kilpailuvirasto katsoi, että Kempeleen kunnan AMPK:hon soveltamaa tontinluovutusehtoa oli pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 9 §:n tarkoittamana vahingollisena kilpailunrajoituksena, joka vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä sekä estää ja vaikeuttaa vuokratontin hankkineen AMPK:n elinkeinonharjoittamista. Kirjelmässään Kilpailuvirasto totesi saattavansa asian Kilpailuneuvoston käsiteltäväksi, ellei kilpailunrajoituksen vahingollisia vaikutuksia kyetä neuvotteluin tai muulla tavoin poistamaan.
Kempeleen kunnan ilmoitus tontinvuokrasopimukseen sisältyvän ehdon poistamisesta
Kempeleen kunta ilmoitti 3.3.1998 Kilpailuvirastoon saapuneella kirjeellä, että se on poistanut vuoden 1998 alusta lähtien tontinvuokrasopimuksesta ehdon, jolla tontinvuokraaja on velvoitettu liittymään alueelliseen kaukolämpöverkkoon. Ilmoituksen vahvistamiseksi kunta toimitti 7.4.1998 virastolle pöytäkirjaotteen Kempeleen kunnanhallituksen 23.3.1998 tekemästä asiaa koskevasta päätöksestä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain soveltaminen kunnan tontinmyynti- ja tontinvuokraustoimintaan
Kempeleen kunta katsoi, ettei kuntaa voida rinnastaa yksityisiin elinkeinonharjoittajiin vaan, että kunta on osa julkishallintoa, jonka toimintaa myös yksityisoikeudellisia oikeustoimia tehtäessä säätelevät lait ja yleiset hallintoperiaatteet. Kunta viittasi myös kuntalakiin, jonka 1 §:n mukaan kunnan tehtävänä on asukkaiden hyvinvoinnin ja kestävän kehityksen edistäminen. Kunnan mukaan sen toiminnan tavoitteena ei koskaan voi olla pelkästään taloudellisen voiton maksimointi kuten elinkeinonharjoittajilla yleensä, vaan kunnan kaiken toiminnan lähtökohtana on yleinen etu.
Kunnan edellä selostettu väite koskee kilpailunrajoituslain asiallista soveltamisalaa. Kilpailuvirasto toteaa tästä seuraavaa.
Saadun selvityksen mukaan rakennuslainsäädännössä tai maanvuokralaissa ei ole säädetty maanvuokraajan tai kaavoittajan oikeudesta määrätä tietylle alueelle rakennettavat asuin- tai muut rakennukset liitettäväksi alueelliseen kaukolämpöverkkoon tai velvoittaa käyttämään tiettyä lämmitysmuotoa. Lämmitysmuodon valintaa ei voida lähtökohtaisesti rajoittaa myöskään ympäristölainsäädännön perusteella. Kuntien harjoittamasta tonttien luovutuksesta tai näillä sijaitsevien rakennusten velvollisuudesta liittyä kaukolämpöverkkoon ei ole sillä tavalla säädetty kuntalaissa tai muussakaan lainsäädännössä tai normissa, että kilpailunrajoituslain soveltamismahdollisuus tätä kautta estyisi.
Kunnan esittämässä väitteessä on kysymys myös siitä, onko kunta kiinteistöjä luovuttaessaan elinkeinonharjoittaja. Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia.
Kilpailunrajoituksista annetun lain perustelujen mukaan 3 §:n 1 momentissa määritelty elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi (HE 162/1991 vp.). Sen piiriin kuuluvat muun muassa kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Elinkeinonharjoittamisen ei myöskään tarvitse välttämättä tähdätä taloudellisen voiton hankkimiseen (HE 148/1987 vp.).
Jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä yleensä pitää osoituksena siitä, että lakia voitaisiin soveltaa myös julkisyhteisön vastaavaan toimintaan (HE 148/1987 vp.).
Lain asiallista soveltamisalaa koskevan väitteen osalta voidaan vielä viitata korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 30.8.1993 (taltio 3053), jossa Helsingin kaupunkia satamatoiminnan harjoittajana pidettiin kilpailunrajoituslain tarkoittamana elinkeinonharjoittajana. Kilpailuviraston ratkaisuista voidaan mainita määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden maanvuokrauksessa koskenut asia (Dno 509/61/94), jossa Metsähallitusta ja Metsäntutkimuslaitosta pidettiin elinkeinonharjoittajina laskettelukeskusten maa-alueiden vuokraajina.
Kempeleen kunnan harjoittama tonttien vuokraus- ja myyntitoiminta on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti siten, että kunta myy ja vuokraa tontteja vastiketta vastaan. Kunnan vuokratulot ovat 1.1.-13.10.1997 olleet rivitalotonttien osalta 74.246 markkaa ja myyntitulot 1.1.-31.8.1997 omakotitonttien osalta 3.720.925 markkaa. Tonttien vuosivuokraksi on päätetty 5 % myyntihinnasta. Kunnan antamien tietojen mukaan se on myynyt vuodesta 1993 lähtien vähintään 20 tonttia/vuosi ja ainakin omakotitonttien myyntimääristä on esitetty arvioita kunnan talousarviossa. Tonttien vuokraus ja myynti ei ole julkisen vallan käyttämistä. Kunnan harjoittamaa tonttien vuokrausta voidaan siten pitää laissa tarkoitetulla tavalla ammattimaisena toimintana.
Mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että Kempeleen kuntaa on pidettävä tonttien myynti- ja vuokraustoimintojen osalta kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana.
Kempeleen kunnan menettelyn arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Kaukolämpöverkko on niin sanottu luonnollinen monopoli. Siihen liittyneellä asiakkaalla ei poikkeuksellisia tilanteita lukuun ottamatta ole mahdollisuutta kilpailuttaa lämmöntoimittajaa. Monopoli puolestaan johtaa helposti korkeisiin hintoihin ja tehottomuuteen. Sen sijaan lämmitysmuodon valintavaiheessa asiakkaalla voi olla mahdollisuus eri lämmitysmuotojen kilpailuttamiseen, millä puolestaan on merkitystä asianomaisen kaukolämmön myyjän hinnoitteluun ja toiminnan tehokkuuteen. Kilpailunrajoituslain yleisten tavoitteiden kannalta on tärkeää purkaa sellaiset järjestelyt, joilla lämmitysmuodon valintavaiheenkin kilpailu poistettaisiin kaukolämmön myynnistä. Tällaisesta järjestelystä on kysymys Kempeleen kunnan käyttämän vuokrasopimuksen määräyksessä liittymisestä kaukolämpöverkkoon.
Lämmitysmuodon valintavaiheen kilpailun esteisiin puututaan tilanteesta riippuen määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon (7 §) tai kilpailunrajoituslain yleislausekkeen (9 §) nojalla. Tässä tapauksessa, jossa kunta ei itse ole kaukolämmön tuottaja ja jossa kerros- ja rivitalojen rakentamiseen soveltuvia tontteja on ainakin jossain määrin saatavissa muiltakin luovuttajilta kuin Kempeleen kunnalta, Kilpailuvirasto arvioi maanvuokrasopimuksen ehtoa lain 9 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla: 1) vaikuttaa hinnanmuodostukseen; 2) vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä; 3) estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista tai 4) on yhteensopimaton velvoittavan kansainvälisen sopimuksen kanssa.
Kempeleen kunnan tontin vuokrasopimusehdon arviointi
Kempeleen kunta on sisällyttänyt tontin vuokraus- tai myyntiehtoihin kaukolämpöön liittymisehdon niille kerros- ja rivitalotonteille, jotka ovat kaukolämpöjohdon välittömässä läheisyydessä tai joiden alueelle on suunniteltu rakentaa kaukolämpöjohto. Aikaisemmin, kun lämpölaitos oli kunnan omistuksessa, liittymisehto koski myös omakotitontteja. Nykyään kunta ei aseta omakotitonteille vastaavaa liittymisvelvoitetta.
Omakotitalotontin ja yksityisomisteisen rivi- ja kerrostalotontin hankkijalla on siten mahdollisuus valita muukin lämmitysmuoto kuin kaukolämmitys. Sen sijaan kerros- ja rivitalotonteilla, joiden myynti- tai vuokrausehtoihin sisältyy velvoite liittyä alueelliseen kaukolämpöverkkoon, lämmitysmuodon valintamahdollisuus on poissuljettu kokonaan. Kempeleen kunnan selvityksen mukaan menettelyn pyrkimyksenä on ollut kunnan halu ohjata alueen energiantuotannon taloudellisuutta, suojata kyseisen alueen pohjavesivaroja ja edistää rakennettavan alueen ympäristönäkökohtia.
Kempeleen kunnan alueella kaukolämpöverkkoa rakentaa ja ylläpitää Oulun Seudun Lämpö Oy. Tontinvuokrausehto vahvistaa Oulun Seudun Lämpö Oy:n määräävää markkina-asemaa kaukolämmön toimittajana Kempeleen kunnan alueella.
Kilpailuvirasto on asiakirjoista todennut, että Kokkokankaan alueen kaukolämmön tuotanto on aluksi tarkoitus hoitaa erillisellä kevyttä polttoöljyä käyttävällä yksiköllä. Myöhemmässä vaiheessa alue on tarkoitus yhdistää Honkasen alueen raskasöljylaitokseen. Kolmannessa vaiheessa Kempeleen keskustaajaman verkot yhdistettäisiin, jolloin lämmöntuotannosta vastaisi pääosin Santamäessä sijaitseva turvelämpökeskus. Neljännessä vaiheessa Kempeleelle rakennettaisiin sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitos. Perusedellytys tämän hankkeen toteutumiselle on riittävän lämpökuorman kerääminen keskustaajaman alueelta. Viimeksi mainittu hanke on ajankohtainen vuosina 2003-2004.
Kilpailuvirasto ei pidä kunnan esittämiä perusteluja liittymisvelvoitteelle niin merkittävinä, että kilpailun rajoittaminen tätä kautta tulisi perustelluksi ts. että kaukolämpövaihtoehto olisi selvästi tehokkaampi vaihtoehto AMPK:n tarkoittamaan kiinteistökohtaiseen lämmitykseen verrattuna. Toisaalta AMPK:n Kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan hakkeeseen tai turpeeseen energialähteenä pohjautuva taloyhtiökohtainen lämmityskeskus on merkittävästi edullisempi lämmitysvaihtoehto kuin kaukolämpö.
Ympäristöministeriön lausunnosta ilmenee, ettei kiinteistökohtainen lämmityskattila ole ympäristönormien vastainen ja toisaalta, että sen päästöihin ja muihin mahdollisiin ympäristöhaittoihin voidaan tarvittaessa puuttua ministeriön lausunnossa selostettujen normien perusteella. Kilpailunrajoituksen hyväksyttävänä perusteluna ei voida myöskään pitää lämpökuorman keräämistä suunnitteilla olevaa laitosta varten, koska tämän vaihtoehdon kilpailukykyisyydestä ei ole esitetty mitään selvityksiä virastolle tai sitoumuksia asiakkaille. Itse asiassa kaukolämpöverkkoon liittymisen vapaaehtoisuus olisi luotettavin mittari, jolla lämmöntoimittajan kilpailukykyä voidaan arvioida.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota myös kunnan lausumiin, joiden mukaan lisälämpökuorman hankkimisella tähdätään muun ohella kunnallispoliittisiin tavoitteisiin kuten työpaikkojen lisäämiseen paikkakunnalla. Tämäkään perustelu ei ole kilpailuoikeudellisesti kestävä.
Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Kempeleen kunnan tontinvuokrausehto rajoitti asiakkaiden vapautta valita haluamansa lämmitysmuoto ja vahvisti kaukolämpöverkon haltijan markkinavoimaa poistamalla lämmitysmuodon valintavaiheen kilpailun. Liittymisvelvollisuus kaukolämpöön tontinvuokrasopimuksessa ei ollut puolustettavissa kilpailuoikeudellisesti pätevällä tavalla kaukolämmitysvaihtoehdon paremmuudella kiinteistökohtaiseen lämmitysvaihtoehtoon verrattuna. Lämmitysmuodon valinnan tulee tapahtua vapaasti ilman, että lämmitysasiakkaita sidotaan tietyn lämmitysmuodon valintaan. Näistä syistä Kilpailuvirasto piti Kempeleen kunnan tontinluovutussopimuksen ehtoa kilpailunrajoituksista annetun lain 9 §:n tarkoittaman vahingollisena kilpailunrajoituksena. Kilpailunrajoitus vähensi tai oli omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä sekä esti ja vaikeutti vuokratontin hankkineen AMPK:n elinkeinonharjoittamista.
Kempeleen kunnan ilmoitus kilpailunrajoituksen poistamisesta
Kempeleen kunta on ilmoittanut poistaneensa vuoden 1998 alusta lähtien tontinvuokrasopimuksesta ehdon, jolla tontinvuokraaja on velvoitettu liittymään alueelliseen kaukolämpöverkkoon.
Kilpailuvirasto katsoo, että Kempeleen kunnan ilmoitus merkitsee vahingollisen kilpailunrajoituksen lakkaamista.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on Oulun AMPK-Rakennus Ky:n toimenpidepyynnön johdosta selvittänyt Kempeleen kunnan soveltamaa tontinluovutusehtoa, jossa tontinvuokraaja velvoitetaan liittymään alueelliseen kaukolämpöverkostoon.
Kilpailuvirasto katsoo, että Kempeleen kuntaa on pidettävä tonttien myynti- ja vuokraustoimintojen osalta kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana. Tässä toiminnassa siihen voidaan soveltaa kilpailunrajoituksista annettua lakia.
Tontinvuokrausehto rajoitti vuokralaisen vapautta valita haluamansa lämmitysmuoto ja näin se olisi poistanut kilpailun lämmitysmuodon valintavaiheesta. Samalla ehto vahvisti kaukolämpöverkon haltijan markkinavoimaa. Järjestely vähensi tai oli omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä sekä vaikeutti vuokratontin hankkineen AMPK:n elinkeinonharjoittamista.
Kilpailuvirasto piti Kempeleen kunnan tontinluovutussopimuksen ehtoa kilpailunrajoituksista annetun lain 9 §:n tarkoittamana vahingollisena kilpailunrajoituksena.
Kempeleen kunta ilmoitti poistaneensa vuoden 1998 alusta lähtien tontinvuokrasopimuksesta ehdon, jolla tontinvuokraaja on velvoitettu liittymään alueelliseen kaukolämpöverkkoon. Ilmoitus merkitsee vahingollisen kilpailunrajoituksen lakkaamista.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli Kilpailuvirasto ei tee esitystä asian käsittelemisestä kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.